多边贸易体制原则与中国教育服务，本文主要内容关键词为：多边贸易论文,中国教育论文,体制论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521
文献识别码：A
文章编号：1003-7667(2002)05-0056-60
我国加入世界贸易组织(WTO)之后，人们不得不重新审视自己所属的专业领域，讨论在加入WTO之后将会面临怎样的机遇和挑战，教育领域也不例外。作为一般的教育工作者，我们首先可以透过教育服务业的相关承诺来了解今后一段时间内所面临的机遇和挑战，在这方面，我们已经作了相关的尝试。（本课题组在《比较教育研究》2002年第4期发表了《我国教育服务贸易的承诺减让表解读》，就教育服务业的相关承诺作了比较浅显的解读。）但是，要想深刻地理解教育领域在加入WTO之后的一系列变化，仅仅知道承诺减让表是不够的，我们还需要了解WTO所代表的多边贸易体制相关的其它内容。本文首先就WTO多边贸易体制的基本原则作进一步的介绍，并结合中国教育服务的实际来说明这些基本原则在教育服务贸易中的运用。
一、WTO多边贸易体制的基本原则
虽然WTO的多边贸易体制包含了几乎所有贸易领域的协议，但是，在这些协议中，始终贯穿着如下几条基本的原则：[1]
1.非歧视的贸易。主要通过两条原则来实现，一是最惠国待遇原则，即各国给予某一国的一项特殊优惠，必须给予其他所有WTO成员同样的待遇。二是国民待遇原则，即应该对进口商品和产品予以平等对待，至少是外国产品进入本国市场之后。同样地，该原则也适用于外国和本国的服务以及相关的知识产权在本国市场中应当获得国民待遇。
2.更自由的贸易。从1947年《关税与贸易总协定》签订以来，经过8轮的谈判，早在80年代的乌拉圭回合中，谈判的范围已经从关税贸易壁垒扩展到了产品的非关税贸易壁垒和服务贸易、知识产权保护等新领域，目的就是保证更自由的贸易，使更多的领域获得开放市场所带来的好处。当然，对于具体的各国，其自由贸易的进程可以采取“渐进的自由化”方式循序渐进地进行。发展中国家还可以拥有更长的时间来进行调整。
3.可预见性的贸易。为了保证商界能更清楚地看到未来的发展机会，可预见性的贸易政策和市场准入将是必不可少的。为此，WTO协定要求各国在同意开放市场时，必须对关税和其他市场准入做出承诺，并同意受到这些承诺的“约束”。另外，贸易政策的明确和透明也是可预见性贸易的基础。在这方面，WTO以专门的机制加以保证。
4.促进公平竞争。WTO一直致力于建立一个公开、公平和无扭曲竞争的市场竞争体制。为此，对于不利于公平竞争的政府补贴行为、企业倾销行为等都建立相应的解决机制。并通过特定的机制授权受害国采取加收临时关税、进行贸易报复等措施，以保证各国产品和服务能在公平和公开的环境中竞争。
5.鼓励发展中国家和转型国家发展和进行经济改革。WTO协议继承了GATT中有关允许对发展中国家提供特别援助和对他们进行贸易减让的条款。同时协议也更有利于欠发达国家。因为协议规定给予这些国家实施开放贸易更长的过渡期，使他们有更多时间进行调整。通过WTO协议，他们也能够拥有更多的灵活性和特殊权利。
二、多边贸易体制基本原则在教育服务贸易中的运用
应该说，WTO规定的多边贸易体制的基本原则在教育服务贸易中具有普适性。但是，由于服务贸易与货物贸易存在很大的不同，因此，在具体运用中，也体现出一定的特殊性。下面我们就多边贸易体制基本原则在教育服务贸易中的运用进行简单分析。
1.非歧视的贸易原则在教育服务贸易中的运用
在最惠国待遇原则方面，具体到服务领域，根据GATS（服务贸易总协定）第2条，凡是该协议“所涵盖的任何措施”，“每一成员对于任何其他成员的服务和服务提供者，应立即和无条件地给予不低于其给予任何其他国家同类服务和服务提供者的待遇”。这是GATS规定的最惠国待遇的基本规定。但是与GATT（关税与贸易总协定）不同的是，GATS的最惠国待遇可以存在例外，即WTO成员国如果已经援引了最惠国待遇的豁免(MFN exemption)，就可以保留与一般最惠国待遇原则不一致的措施。目前，有70多个WTO成员做出的服务贸易减让承诺以其最惠国待遇豁免清单为前提。这是基于这样一种认识，即在一些服务部门，无条件的自由化是不可能的，但是即使存在暂时的最惠国待遇豁免条件，也比完全没有自由化要好得多。依据GATS的规定，这些最惠国待遇豁免必须是暂时性的，协议规定，最长不得超过WTO成立后10年，即不得超过2004年，其他有明确豁免期限的遵从该期限，而且协议规定，今后不再允许新的豁免，所有未来任何有关的豁免，都只能通过WTO的豁免程序来满足，即必须通过谈判来解决。[2]当然，GATS也允许区域贸易集团（如关税同盟、自由贸易区）成员之间通过贸易自由化的相关协议来规定在集团内部实行更加优惠的贸易待遇而享有最惠国待遇豁免，但是这些协议必须“涵盖众多的服务部门”而不是某一部门。就教育而言，在已经签署协议的43个成员中，有15个以上的成员拥有最惠国待遇豁免权。[3]这就意味着我们在进入其教育服务市场时可能会受到更多的限制，而他们却可以与其它国家一样，进入我国的市场提供教育服务，这是一种不对等的最惠国待遇，主要针对不发达国家而言，当然，他们提供教育服务的能力也是相当有限的，不会对我国的相关服务贸易构成威胁，而且，这种豁免也有一定的时间限制。
在国民待遇原则方面，GATS第17条规定，每一成员通过列入其承诺减让表来描述其开放的服务部门，并依照减让表中所列的条件和限制来进行贸易。在影响服务提供的各种措施方面，给予外国服务和服务提供者的待遇不得低于给与本国服务和服务提供者的待遇。与GATT不同的是，GATS是通过减让表列举的方式描述承诺给予或限制国民待遇原则，并且只适用于已经做出承诺的服务部门。这是因为，GATT可以通过关税、数量限制和其他边境措施来限制货物的进口，而GATS所在的服务贸易领域中，大多数服务的外国提供者如果获得国民待遇，将可能在实际中享受完全自由的市场准入，特别是如果这些服务是以在进口国市场上也存在和自然人流动的方式提供的情况下，更是如此。[4]具体到教育领域中的国民待遇限制的相关承诺中，除了由于国家的外汇政策等因素造成“跨境交付”的服务方式很难实现而不作承诺之外，其他相关服务方式的限制主要集中在“商业存在”和“自然人流动”两个方面。具体到我国的教育服务，根据承诺减让表，[5]我国给予外国教育服务和服务提供者国民待遇将作如下限制：在跨境交付方面，我们不作承诺，拥有完全的自主权；在境外消费方面，我们没有限制。其他WTO成员的国民可以自由地在我国进行教育消费，我国的国民也同样拥有这项权利，到境外进行教育消费；在商业存在方面，我国不作承诺，这将意味着我国国民可能拥有诸如在许多领域举办学校或其他教育服务机构的权利，其他成员国可能无法获得或者获得举办的程序与我国国民的不一样，比如需要特别审批或注册登记等。我国可以在这一方面自行制定相应的规范；在自然人流动方面，在我国教育服务领域中获得国民待遇的，必须符合下列条件：1)作为外商投资或者外国公司的高级管理人员和雇员依据“市场准入”栏中所指类别的自然人（如外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务）入境和因推销教育服务而获得的临时居留人员可以获得国民待遇。2)这些人员在中国境内提供教育服务必须具有如下资格：“具有学士或以上学位；且具有相应的专业职称或证书；具有2年专业工作经验。”除此之外，不作承诺。
2.更自由的贸易原则在教育服务贸易中的运用
国际贸易的事实证明，更自由的贸易，能够促进国际经济的发展，实现市场资源的最佳配置，使更多的领域获得开放市场所带来的好处。因此，人们不断致力于建立一个更自由的贸易体制，从GATT创立到乌拉圭回合，再到世界贸易组织的正式成立，一直到今天，谈判都没有停止过，谈判的范围也从关税贸易壁垒扩展到了产品的非关税贸易壁垒和服务贸易、知识产权保护等新领域。由于各国的发展水平存在巨大的差异，自由的贸易不可能一步到位，而必须根据不同的国情，不同的贸易领域，采取“渐进的自由化”方式循序渐进地进行。对于关系到国家主权和文化传统的教育服务贸易领域，各国都采取了极其谨慎的态度来逐步开放本国的教育服务业。
根据WTO秘书处提供的资料，相对于其他服务领域而言，教育服务领域是承诺减让最少的部门之一，截止到2000年，只有39个国家签署了该协议（该资料没有包括中国大陆和台湾地区等新近加入的成员）。其中承诺开放初等教育服务的国家为26个：承诺开放中等教育服务的国家为28个；承诺开放高等教育服务的国家为25个；承诺开放成人教育服务的国家为23个；承诺开放其他教育服务的国家为9个。[6]我国在教育领域的开放程度是相对比较高的。根据协议，在开放的领域上，我国除了特殊教育服务（如军事、警察、政治和党校教育）和国家义务教育之外的其他教育领域都做出了开放的承诺。具体来讲，开放领域包括：A.初等教育服务（CPC921（注：在服务贸易的分类上，GATS采用了《联合国中心产品分类系统》(CPC)，这个分类系统将服务部门归为12大类，其中11类是明确的分类，第12类为其他服务，教育服务是其中的一类。详细资料请参见联合国网站的相关内容：http://www.un.org/depts/unsd/class/。），不包括CPC92190中的国家义务教育）；B.中等教育服务（CPC922，不包括CPC92210中的国家义务教育）；C.高等教育服务(CPC923)；D.成人教育服务(CPC924)；E.其他教育服务（CPC929，包括英语语言培训）。当然，仅仅了解开放领域并不能真正认识某一承诺减让国的开放程度，因为相关的市场准入和国民待遇的限制必须通过具体的减让表和该国的国内配套政策来把握。
3.可预见性的贸易原则在教育服务贸易中的运用
可预见性的贸易政策和市场准入对于外国服务提供者是极为必要的，因为这些是他们进入进口国市场提供服务前所进行的风险决策的前提。为了保证“可预见性”，各国在同意开放市场时，必须同时对关税和其他市场准入条件做出承诺，并同意受到这些承诺的“约束”，还要保证国内的贸易政策的明确和透明，并保证外国服务提供者和咨询者能够通过相应的机构获得该成员的全部贸易政策，除非相关政策符合例外条款可以不予公开。在这方面，WTO主要通过《贸易政策审议机制》(TPRM)和《关于通知程序的决定》等专门机制来完成。对于TPRM，其审议的目的在于能“对各成员的全部贸易政策和作法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的集体审议和评估”。[7]对各成员政策的审议频率因成员在多边贸易体制中的作用而不同，欧盟、美国、日本和加拿大每2年审议一次，另外16成员每4年审议一次，其他国家每6年审议一次，最不发达国家可以间隔更长的时间。[8]《关于通知程序的决定》也规定了贸易政策的通知义务和相应的程序。对于教育服务贸易，同样适用上述原则，即作为WTO成员之一的中国，必须为国内外服务提供者提供包括公开的程序性和实体性的法律和相关的贸易政策。在程序性方面，除了可以通过WTO相关机构获得我国与贸易有关的法律法规之外，在国内，外国教育服务提供者还可以通过对外经济合作部的专门咨询机构获得法律支持，凡是在国内通行的实体性法律、程序性法律和相关贸易政策都可以通过该咨询平台获得。同时，各级政府也正在清理相关的法律法规，也保证能够与WTO的规则相适应。在实体性的法律方面，根据我国的承诺减让表，正如上文所指出的，我国除了特殊教育服务（如军事、警察、政治和党校教育）和国家义务教育之外的其他教育领域都做出了开放的承诺。具体到市场准入方面，我们也对所提供服务的四种方式做出了不同程度的承诺。[9]
4.促进公平竞争原则在教育服务贸易中的运用
公平竞争原则是建立一个公开、公平和无扭曲竞争的市场竞争体制得以生存和发展的基础。为此，WTO提供了相应的解决机制，以维护国际贸易的公平竞争，制止不利于公平竞争的政府补贴行为、企业倾销行为，以保证各国产品和服务能在一个公平、公开的环境中竞争，促进世界各国经济的发展。为了保证公平竞争原则的顺利实现，WTO通过《关于争端解决规则与程序的谅解》提供了解决各国贸易纠纷的争端解决机制。其独特的解决方法为各国所认同，并被认为是WTO最有独特贡献的地方，是多边贸易体制的主要支柱。“与GATT相比，新的WTO争端机制从一开始就更有力、更自动、更可靠”，[10]这主要表现在其争端解决程序法治化，以明确的规则为基础，并规定了结案的时间表。为了使争端机制更具有效率，程序规定第一次裁决由专家组做出，并由WTO全体成员通过或否决，还可以根据法律上诉。该机制规定，可通过对一领域采取措施以补偿在另一领域受到的损害，并禁止采取单边行动解决《WTO协议》所涉及的贸易关系中任何领域的争端。同时，程序还提供成员通过磋商来解决争端的机制。由于这里主要涉及公平竞争机制，并没有规定专门适应教育领域的特殊机制，因此，在教育服务领域也同样适用上述的争端解决机制。
5.鼓励发展中国家和转型国家发展和进行经济改革原则在教育服务贸易中的运用
在多边贸易体制中，鼓励发展中国家和转型国家发展和进行经济改革也作为一个重要的原则贯穿于所有谈判的始终，并体现在相关的减让条款中，如允许对发展中国家提供特别援助和对他们进行贸易减让的条款，同时规定给予这些国家实施开放贸易更长的过渡期。我国是发展中国家，也享受相关的待遇。但是仅就教育服务领域而言，由于承诺开放的成员和各承诺成员开放的领域都很不一致，可以说，其自由化的程度相对比较小，因此，在这一领域我们作为发展中国家所获得的优惠减让并不明显，加上我国经济发展迅速，通过谈判获得的优惠的可能越来越小。
三、多边贸易体制基本原则对中国教育服务的影响
在简单介绍WTO多边贸易体制基本原则在中国教育服务领域中的应用之后，我们有必要了解这些基本原则对中国教育服务业的长远发展会产生什么影响。简单地讲，这些基本原则可以影响中国教育服务的宏观层面，也可以影响到教育服务的微观层面。
1.从宏观层面上看，多边贸易体制基本原则主要对以下几个方面造成影响
(1)对教育法律制度的影响。我国的教育法律制度还没有形成一个完整的体系，教育法律与其他法律制度的衔接也不尽完善。这种不完善一方面造成法律空白，许多权利无法通过法律途径获得救济，另一方面，为政府的教育行政自由裁量权提供巨大的空间。由于我国行政权力程序的不完善，缺乏有效的监督机制，因此，容易造成教育行政权力的滥用。在开放的多边贸易体制中，行政权力的滥用会造成市场准入困难或对不同的教育服务提供者给予差别待遇。这些行为违背了非歧视原则和可预见性的贸易原则，国外的服务提供者就有可能以我们违反“促进公平竞争”的贸易原则为由启动贸易争端机制。这不仅会影响到我国教育领域的正常发展，而且可能会使其他领域遭到贸易报复。
(2)对宏观教育政策的影响。我国教育政策在教育发展中一直占据主导地位，尤其在计划经济时代更是如此。今天，教育政策仍然左右着我国教育的发展，学校和其他教育机构的自主权还相当有限。但是，国内外经验证明，相对于法律制度而言，教育政策具有不稳定性。由于我国大量的教育事务都是依靠政策来调控的，政策的不稳定性会加大我国教育的决策成本，提高外国教育服务提供者进入中国教育市场的成本，因此，如何改善我国的宏观教育政策环境，加强教育政策的稳定性将是我们宏观教育政策制定者首先要考虑的问题。
(3)对政府教育行政程序的影响。WTO多边贸易体制基本原则对政府行政程序的影响主要集中在程序的透明度方面。在我国，一般老百姓很难有机会了解政府的行政程序，但是，加入世界贸易组织之后，多元贸易体制的基本原则要求我们的政府行政程序必须公开化、透明化。在保证机制上，我们应该通过行政法规等法律形式来确立政府的办事程序、监督程序和复议程序；在行政职能上，我们也必须通过立法来明确各级政府、各个政府部门的职能和职权，禁止越权和怠用权力，避免行政人员主观滥用行政权力介入教育服务市场，使开放的教育服务领域能够逐渐自由化，逐渐由市场调节，促进公平竞争，从而促进中国教育服务业的发展。
2.在微观层面上，多边贸易体制基本原则主要对以下两个方面会造成影响
(1)对办学主体的影响。非歧视性原则的落实必然使我国的教育办学主体呈现多元化，办学将不仅限于是国家和中国法人组织和公民的权力，国外的教育服务提供者将可以通过合作办学等形式参与中国教育服务领域，并在教育管理机构中拥有相应的管理权利。办学主体的多元化和管理模式的自由化将对我国传统的教育管理模式和教育非营利性观念提出挑战，也为我国教育吸收外国先进的教育经验提供更为直接的可资借鉴的样板。
(2)对教育教学人员的影响。最惠国待遇原则和国民待遇原则为外国教育教学人员进入中国进行教育服务提供了法律依据，也为中国教育教学人员出国进行教育服务提供了方便。具备相应资质的教育教学专业人员的这种流动会在一定程度上加速我国与世界其他国家的教育交流。我们目前的人才管理体制还远远没有适应这种机制，需要不断地改善，否则会使我们的尖端人才流失加剧，也无法有效地引进我们所需要的教育教学人才。