税收政策时滞刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,税收政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 时滞的存在不同程度地影响了税收政策的实施效果，甚至还会导致政策的无效。我国应从优化税制结构、完善分税制、加快税收征管改革、建立税收信息处理网络、强化税法宣传、建立税务代理制度、转变经济增长方式等方面减少和避免时滞对税收政策的消极影响。
【关键词】 时滞 税制结构 分税制 税收征管 税收信息 税务代理经济增长方式
税收在执行财政职能，即为政府组织必要财政收入的同时，还作为重要的经济杠杆，起着调控经济的重要作用。当政府认为经济发展过热或停滞时，便可能在税收上制定相应的政策来加以调节，但从政府认为有必要实施某项税收政策到该项经济政策对经济产生实际影响，并不是一蹴而就的，其间要经历一段或长或短的时间间隔，即所谓的时间差滞，简称时滞。本文试就税收政策时滞的有关理论及我国如何缩短和避免税收政策时滞作一初步探讨。
一、税收政策时滞的涵义
时滞是西方经济理论中的一个概念，它是指从政府为实现某种目标，决定实施某种计划或政策，到该种计划或政策对经济活动产生实际影响之间的一段时间间隔。如同存在于其他政策的制定和实施中一样，时滞也存在于税收政策的制定和实施中。不论什么样的税收政策，在其作用于经济活动时，都不可能立即产生预期的效应，也就是说政府制定的某种税收政策不可能马上对经济活动产生影响，或者经历过一段时间能实现预期调控目标，或者由于经济情况的千变万化而使原来的政策目标难以实现。例如，当经济发展到某一时期呈现出需求或投资不足时，政府为刺激经济，决定降低税率，但降低税率并不能马上使投资增加，使经济复苏。一方面，从政府计划降低税率到具体付诸实施，需要一段或长或短的时间；另一方面，纳税人也不会因为降低税率而马上增加投资，他们需要一段时间对新的税收政策加以认识和研究，然后再采取相应的对策。只有经历过这段时滞，新的税收政策才可能使投资增加，达到预期目标，时滞的整个过程通常被分为三个阶段，分别称为认识时滞、执行时滞和反应时滞。
1.认识时滞是指从公众对某项政策提出要求开始，到政府认为有必要实行为止的一段时间间隔。认识时滞的存在，是因为对某项政策（如税制改革等）的实施，政府需要一段时间来收集资料并加以分析论证。如公众认为现行税制不合理，要求改革，政府则需要对现行税制进行分析和论证，经过一系列工作，最后确定改革如否。认识时滞的长短取决于政府对某种经济活动或现象数据资料的掌握程度及科学的分析、预测和判断能力。如果政府对某项政策的实施对今后经济活动的影响有着准确的判断和预测，认识时滞就可以缩短甚至可以避免。
2.执行时滞指从政府决定实施某项税收政策到其实际付诸实施之间的一段时间滞延，包括行政和立法的时间滞延。税收制度的变革，通常要经过一段较长的时间，尤其涉及到立法方面的问题，更是这样。对于一项税收方案，首先要经过财税部门研究讨论，然后交由行政部门辩论，最后经立法部门通过。这样的程序通常需要相当长的时间，其结果往往是原来为适应某种经济情况的改革，由于经济情况的新变化而变得不再适应。因此，尽量缩短和避免执行时滞也就成为政府制定税收政策时必须考虑的问题。
反应时滞指的是某项政策从付诸实施到它对经济产生实际影响的一段时间延滞。反应时滞的存在，一方面是由于任何事物都具有存在的延续性，情况的突然变化往往很难立即改变这种延续性，如人们的支出结构一般是由他们的税后可支配收入决定的，当人们已习惯于原来的税后收入水平时，往往也形成比较稳定的支出结构。当政府决定增税或减税时，纳税人是很难立即改变其支出结构的，其改变往往需要相当长的时间。另一方面，其他一些因素也决定了反应时滞的存在，如纳税人对新的税收政策需要有一个认识和研究的过程，然后才会作出符合税收政策导向的选择；另外，纳税人纳税意识淡薄也会延长反应时滞，甚至使新的税收政策难以达到预期目的。
以上认识、执行和反应三种时滞，由于认识和执行时滞主要产生于税务和其他政府部门，故又称内部时滞。反应时滞因主要产生于税务部门之外，所以又称外部时滞。
二、时滞对税收政策实施效果的影响分析
我们在分析税收的职能作用时，有许多假设条件，其中之一就是假设税收政策能对经济作出立即的反应。而现实经济生活中，由于时滞的存在，税收政策的实施效果有时并不像理论探讨中的那样好。以税收稳定经济政策为例，因为各种时滞的存在，必然限制其有效性，而且在某些情况下，还会导致经济的更加不稳定，即对经济稳定起着相反的作用。时滞对税收政策实施效果的影响可通过下图来分析：
假设政府不干预经济，经济将沿着AB线发展。由于市场经济的发展是不稳定的，政府希望通过干预经济使经济趋于稳定。如在D点，经济发展处于低谷时期，政府为刺激经济，决定实行减税政策，但是由于时滞的存在，而政府又没有采取有效措施缩短时滞，政府的减税政策不可能很快对经济产生刺激作用。假定减税政策在E点时间上产生影响，而这时经济已经复苏，正处于膨胀时期，这样，政府的减税政策不仅没能达到稳定经济的初衷，反而加剧了经济的膨胀。同样，当政府发现经济膨胀，决定在E点实行增税政策，基于同样的原因，不仅不能保证经济的稳定，反而使经济处于更加危机之中。这样，经济的发展就不再是沿AB线运动，而是沿ADEC运动。如果说沿AB线发展不稳定的话，那么由于时滞的存在，政府本欲稳定经济的增税或减税政策将使经济沿着ADEC线发展而处于更大的不稳定之中。
由此可见，各种时滞的存在不同程度地影响了税收调控经济功能的发挥，甚至使某些税收政策失去了税收作为经济杠杆的调控功能，阻碍了经济的发展。因此，如何缩短和避免各种时滞，确保税收政策的有效性和税收调控目标的顺利实现，也就成为政府在制定实施税收政策时所面临的重要课题。
三、对我国缩短和避免税收政策时滞的建议
从我国税收政策时滞产生的原因来看，既有因税务部门内部原因产生的内部时滞，也有因纳税人等因素产生的外部时滞。根据我国国情及税制结构和税收征管的现状，应考虑以下几方面来缩短和避免税收政策时滞。
1.优化税制结构，增加以所得税为代表的直接税比重，充分发挥其对经济的“自动稳定器”作用。直接税以纳税人的所得或收益为课税对象，是对纳税人的所得或收益的直接减少，尤其是累进的直接税更是如此，因而它具有对经济的“自动稳定器”作用，即税收收入随着经济情况的变化而自动作出反应，达到稳定经济的目的。当经济过热时，国民收入增加，所得税为主的直接税收入也会随之增加，从而有效地抑制投资和消费需求的增长，达到社会总供求的平衡和经济的稳定增长，这就保证了政府税收制度对经济的自动调节，而无需进行大的税制改革或政策调整，进而大大缩短和避免了因调整税收政策而产生的时滞。从理论上说，我国1994年的税制改革在税制结构上的基本取向是要建立以流转税和所得税为主体的“双主体”税制结构模式，使税收的财政职能与调控经济职能有机统一起来。但从实际情况看，由于受生产力发展水平和税收征管水平等因素的制约，两个主体在税收收入中的比重差别过大，流转税占绝对优势的格局没有根本变化，对经济起主要调控作用的所得税所占比重过小。而流转税中又以不扭曲产生与消费，遵循中性原则的增值税为主。这种“跛足”税制格局虽能保证必要的收入规模，但却不利于各个税种发挥各自的功能，甚至还会对经济比例造成人为的扭曲，不利于健全和完善我国的税收调控体系。因此，从减少和避免时滞的消极影响，增强税收调控经济能力和税收政策有效性的角度出发，今后，我们一方面要加快企业改革步伐，努力提高企业经济效益，为增加企业所得税收入，发挥所得税调控功能创造良好的外部环境；另一方面，要从制度上进一步完善所得税制，加强对所得税，尤其是个人所得税的征管，最大限度堵塞税收流失的黑洞，并适时开征社会保障税、遗产税和赠予税等，以逐步提高以所得税为代表的直接税比重，充分发挥其调控经济的职能。
2.下放部分地方税征收管理权限，完善分税制度。我国在1994年税制全面改革的同时，初步建立了以“分税”为前提、“分权”为基础的分税制财政体制。三年多的实践表明，它对提高中央财政收入占整个财政收入的比重，增强中央政府对经济的调控能力起到了积极的作用。但它尚不是规范、科学意义的分税制，其中的一些弊端随着市场经济的发展而日渐突出。集中表现之一就是地方税收的征收管理权限包括立法权、司法权、解释权过分集中于中央政府，地方政府对地方税无权开、停、减、免征，也不能调整税目、税率。这显然有悖于政府事权与财权统一这一分税制基本原则，不仅不利于地方政府因地制宜加快地方税体系建设，也由于税收政策自上而下的全国范围调整而延长了其时滞，导致税收政策不能对经济生活中的问题及时进行调节，甚至政策的无效，影响了税收职能作用的充分发挥。因此，在完善分税制的过程中，应依据“两级立法，地方征收管理”的思路，在保证中央宏观调控和统一税法的基础上，将地方税的管理权限适当下放，对那些不是全国统一实施的非主体税种可赋予地方一定的税员调整和税收减免权，并应赋予省级地方人大根据本地区实际情况开征新的地方税种的权限，以解决那些在局部地区比较突出而需要在税收政策上寻求解决，但从全国范围看，又无制定全国统一税收政策措施必要的问题。对那些全国统一实施的地方税如营业税、个人所得税、土地增值税等，中央可通过制定宏观政策和微观措施（如规定幅度税率等），然后放权给地方，由地方根据本地实际情况确定具体办法报国务院备案后实施。这样就可避免由于一些全国统一的税收政策不适应地方实际情况而地方又无权作出灵活调整的矛盾，从而有效缩短和避免税收政策的认识和执行时滞。这对于地方政府因地制宜培植地方税源，促进地方经济繁荣与发展及完善我国的分税制财政体制和整个国民经济的稳定、健康发展都具有重要意义。
3.加快税收征管改革步伐，尽快建立适应社会主义市场经济发展需要的税收信息处理网络。长期以来，我国落后的税收征管模式和征管手段浪费了大量的人力和财力，不仅造成我国税收征管成本高，征管效率低下，而且也给税收执法过程中“有法不依、执法不严、违法不究”等腐败现象的滋生提供了条件，使国家的许多税收政策得不到及时有效的贯彻执行，不仅造成了大量的税收流失，也弱化了税收的调控经济职能。同时，税务部门内部落后的税收信息处理方式和处理手段也使许多税收信息在统计上报汇总过程中不够准确，不能真实及时地反映经济状况和税收执法工作情况，用其作为依据所制定的税收政策和计划难免会产生失误，给实际工作带来危害。为此，首先要加快建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，努力降低税收征管成本，提高税收征管效率，在尽可能短的时间内将税收政策贯彻执行到纳税人身上。其次要强化依法治税，在税收征管全过程的各个环节建立程序合法、权责明确、具体可行的工作规程，并使之制度化，同时要从加强税收检查、税收执法检查和税务监察几方面健全税收执法监督体系，加强税收执法监督检查，以制约和规范税务人员的执法行为，保证国家税收政策能及时得到不折不扣的贯彻执行和税收收入的及时足额入库。第三是要尽快建立适应社会主义市场经济发展需要的四通八达、纵横交错的现代化税收信息处理网络，使反映税收分配及其发展变化的各种与税收有关的经济资料、数据、信息、情报的税收信息能得到及时、准确的接收、整理、传输和处理，并为迅速作出税收及其他有关政策决策服务。做到这几方面，对于正确制定税收调控目标和税收政策，准确及时地反映和检查税收政策和计划的实施情况及效果，充分发挥税收监督管理对税收政策的检测作用，缩短和避免包括认识和执行时滞在内的内部时滞都具有重要意义。
4.强化税法宣传，普遍建立税务代理制度。任何完善的税收政策被制定出来，并被及时正确的贯彻执行，到其对经济生活产生预期影响，还必须有赖于纳税人对该税收政策能及时地认识并作出反映。在我国，由于税法宣传媒体的不健全和传统观念的影响，公民纳税意识普遍较淡薄，这都一定程度地影响了税收政策的实施效果。为此，一要继续加强税法宣传力度，运用各种传媒反复宣传有关税收政策；通过举办培训、讲座等形式对企业管理人员和办税人员进行税收知识培训，并加大对违反税法行为的惩罚力度，以增强全民纳税意识，通过纳税人自觉及时足额履行纳税义务来实现国家的税收政策意图。二是普遍建立和规范税务代理制度。随着市场经济的迅速发展和税收征管改革的深化，社会经济呈现资源配置市场化、产权制度明晰化、利益主体多元化、经济运行法制化，与之相适应的税制结构和税收法制将进一步复杂化。纳税人限于专业知识、纳税能力及考虑纳税成本等因素，需要一种公正、内行的社会中介机构来替他们办理纳税事宜，实施税务代理制度正好满足了纳税人的这种需求。建立和规范税务代理制度具有以下优越性：第一，使纳税人免除纷繁复杂的纳税事项，以便将更多的时间用于生产和经营；第二，通过咨询、代办税收筹划等形式为纳税人进行符合国家政策导向的决策和投资服务；第三，由于税务代理人员谙熟税法，可提高纳税效率和纳税质量，保证纳税行为的准确性和及时性，使税收政策能得到及时、准确的贯彻执行，从而有效缩短外部时滞。
5.转变经济增长方式，提高经济运行质量，尽量避免粗放型经济增长方式所带来的经济波动，减少包括税收等在内的政策变动，从根本上缩短和避免税收政策时滞。邓小平建设有中国特色社会主义理论告诉我们，社会主义经济的发展也具有周期性特征，经济呈飞跃——调整——再飞跃的波浪式前进，是我国经济发展的客观规律。在经济发展过程中，当经济步入扩张阶段时，社会总需求就会膨胀，而社会总供给在总量和结构上难以迅速增加或调整，从而造成社会总供求的失衡，在社会上表现为通货膨胀，经济的高速增长难以维持。这时，国家就需要运用财税、金融、价格等杠杆来调整产业结构，压缩基建和投资规模，使社会总供求的紧张状况得以缓解，国民经济中的重大比例关系重新恢复一定的平衡，为新一轮扩张和加速发展创造条件。在收缩调整后，经济逐步走出低速增长的“波谷”，再向新的“波峰”前进。从政府认识到经济发生膨胀过热到制定相应的财税、金融等政策予以调整并达到平衡总供求，稳定经济的调控目标不可避免地会有一定的时间延滞，必然会延缓政策目标的实现，甚至使政策的实施效果大打折扣。由于经济周期是客观存在的，即一定程度的经济波动是不可避免的，这就决定了税收政策时滞的客观存在性。因此，只有尽量平抑经济发展的波动幅度，延长经济周期的时间，从而可减少包括税收等政策调控措施在内的时间延滞。纵观我国建国以来的经济发展历程，走的基本上是一种数量型增长的路子。这种增长方式只片面追求数量、产值和速度，结果造成经济增长质量低、效益差和结构失衡，这也是造成我国经济不正常波动的主要原因。因此，要最大限度减缓经济波动幅度，延长经济周期，最根本的是要选择质量型经济增长方式，提高经济增长的质量和效益及产业结构的协调与优化，这样不仅可以减少和避免由于粗放型经济增长方式而带来的不良经济波动所致的税收等经济政策的调整，从而从根本上减少和避免税收政策时滞所带来的负面影响。同时，经济增长方式的转变使企业经济效益提高，这有利于增加所得税比重，充分发挥所得税避免时滞、及时调节经济的功能。
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