加强外来人口管理的探索与思考，本文主要内容关键词为：外来人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，随着我国改革开放的持续深入和市场体制建设进程的不断加快，城市外来人口一直呈大幅度增长趋势。据辽宁省大连市截止1994年底的不完全统计，外来人口总数已达31.93万人，占全市常住人口总数的5.9%，比1993年增加了26.64%。外来人口的大量增多，对于促进城乡和区域交流，推动经济的发展起到了积极作用。但是，也给城市管理，特别是社会治安带来诸多问题。据统计，1994年大连市公安机关共查破外来人口所作的刑事案件3483起，占全市侦破刑事案件总数的28.76%；打击处理外来人口8980人，占全市打处人员总数的27.25%。外来人口违法犯罪问题已成为当前影响社会稳定的一个重要因素。为此，本文拟结合大连市几年来的工作实践，就如何加强外来人口管理问题，进行初步的探索和思考。
一、适应新形势，积极探索新经验
我们认为城市外来人口大量增多，是社会变革出现的一种社会经济现象，也是社会进步、经济发展的伴生物。对此，我们的基本态度：一是不惊慌失措；二是不墨守陈规。不采取“堵”和“轰”等消极措施，而是从适应社会经济发展和城市建设需要出发，立足于改革，探索新形势下外来人口活动规律，充分发挥治安行政管理职能，运筹长治久安的管理方略和管理模式。基于这种认识，我们通过工作实践，逐步确立了如下工作原则：第一，立足点要高。即把维护城市稳定，保证城市发展，特别是把推动社会全面进步作为工作着眼点。第二，针对性要强。即根据新形势下外来人口的特点和流动规律，制定我们的工作方案。第三，措施要配套。即要充分发挥主管部门的职能作用，又要调动社会各方面的积极性，通力合作；还要抓紧地方立法，纳入依法管理的轨道。第四，工作要落实。就是要动真的、实的，有部署有检查，一项一项狠抓落实。总的说，就是要做到认识到位、措施到位、工作到位，注重实际效果。同时，城市外来人口管理工作是一个动态管理过程。我们的认识、措施和工作，以及我们期待的工作效果，都不是静止的，一成不变的。外来人口的构成及其活动规律和特点不断发展变化，我们的管理对策、方法和措施也必须随时调整，只有如此，才能使我们的工作水平和实际效果不断提高到新的层次。这应当是我们进行外来人口管理工作基点。
几年来，大连市公安局积极探索新形势下加强外来人口管理的新路子，初步形成了一套行之有效的管理机制。概括起来就是：综合治理，齐抓共管；完善立法，规范管理；教管结合，标本兼治；清理整顿，常抓不懈。
其一，综合治理，齐抓共管。主要内容是：建立外来人口统筹管理组织，形成综合治理的合力。外来人口管理工作是一项社会性很强的工作，涉及到社会政治、经济和文化领域方方面面，牵涉到企业、交通、土地规划、社会治安、工商行政、税收、劳动就业、卫生防疫、计划生育等管理。仅仅靠某一个部门是不可能全面地解决好这一问题的。基于这一认识，1992年大连市公安局提请市政府研究决定，由市政府牵头，成立了以公安、劳动、城建、工商行政、计划生育、卫生等各有关部门组成的大连市控制城市人口机械增长和外来人口管理工作领导小组及其办公室，以加强对外来暂住人口管理工作的统一领导和协调指导。与些同时，各区（市）县和街道（乡、镇）也都成立了相应的组织，对外来人口实行“瓶颈口”式一体化管理。使外来人口管理工作由部门行为转化为政府行为。形成了覆盖全市的外来人口管理网络。同时，为了对用工单位、房屋出租户、外来暂住人口办证、收费、管理情况实施监察，成立了由公安、工商行政、税务、劳动、城建、计划生育等部门人员组成的市外来暂住人口联合监察大队。实践证明，没有相应的监察组织配合，外来暂住人口的管理有时就难以达到应有的力度。通过建立外来人口管理组织，我市外来暂住人口管理工作已经形成“综合治理，齐抓共管”的新局面。
其二，完善立法，规范管理。即把外来暂住人口纳入法制化、规范化管理轨道。如果法律不完备，管理工作就会无法可依；就可能出现随意性和盲目性，工作也难以实施。现行的外来人口管理法规，基本是延续五十年代的管理内容，它虽然在以往的外来暂住人口管理工作中曾发挥过作用，但是对在改革开放人口流动中出现的新情况、新问题却表现出很多不适应，有些方面虽有规定，但执行起来很困难。一是管理方法上仍延续过去那种登记、注销为主的管理手段。二是管理体系仍强调以居（村）民委治保会为主。这与外来人口的构成及其活动特点不相适应，造成管理工作滞后。三是管理地域狭窄。以城镇作为重点，与外来人口的分布情况不相符，不少农村地区经济相当发达，务工经商人员剧增，如何管理没有规定。四是《暂住证》的法律地位没有明确，不适应《行政诉讼法》要求。五是管理措施中出租房屋管理规定和用工单位责任不明确，处罚没有依据。六是收取城市建设增容费和治安管理服务费没有明确标准等等。这些问题都需要通过立法加以规范。为此，在全国和全省还没有出台新法规之前，我们从1994年开始，就从调查研究入手，在广泛听取和征求基层意见的基础上，提请市政府颁布了《大连市外来人口管理规定》，并于1995年4月13日公布施行。这个《规定》共22条，其中明确了公安机关是外来人口的主管部门；劳动、工商行政、物价、财政、土地规划、城建、房产、民政、卫生、计划生育等部门要密切配合。同时，明确了用工单位、出租房主的责任和义务，以及违反《规定》的处罚办法。从而使我市的外来人口管理工作的法规逐步配套，逐步完善管理工作，逐步走上了法制化轨道。
其三，教管结合，标本兼治。其主要内容是结合管理，强化外来人口培训教育，切实提高外来人口的素质，从而促进管理水平的不断提高。当前，外来人口违法犯罪比例较高，这与他们的总体素质相对较低有很大关系。突出表现在四个方面：一是法制观念淡薄，法律知识贫乏，守法意识差，大都不懂得或者不善于运用法律保护自己等。二是相当数量外来人口文化层次偏低，其中有相当数量的文盲、半文盲。三是外来人口大多来自经济欠发达地区，小农意识浓厚，对城市规范和城市生活很不适应。四是人口构成复杂，素质参差不齐，给管理工作带来诸多实际困难。为了改善外来人口的自身素质，从根本上提高外来人口管理水平，我们认为培训教育是促进管理的重要途径，而加强日常管理则是巩固与延续教育成果的重要措施。基于这种认识，大连市公安局经市政府批准在辽宁师范大学成人教育学院的大力配合下，于1995年初成立了大连市外来暂住人口培训中心。其宗旨是通过系统培训教育，帮助外来人口熟悉大连市情，掌握起码的法律和必要的知识，不断提高素质，使之逐渐成为适应大连市经济建设和社会生活需要的合格劳动者，将来成为家乡经济建设和精神文明建设的骨干。经培训和考试，合格者颁发《大连市外来暂住人口培训证书》和《大连市外来暂住人口培训证》。依据《培训证》办理《暂住证》和《务工许可证》。目前培训工作已在全市铺开，并走上正常轨道。培训工作受到有关部门和培训对象普遍欢迎，大家一致认为：培训与不培训的确不一样。
其四，清理整顿，常抓不懈。不间断地开展清理整顿外来暂住人口工作，努力减少外来人口的违法犯罪，是外来暂住人口管理的必要任务之一。几年来，我们针对外来人口日益增多，违法犯罪日益突出的情况，在加大管理力度的同时，不间断地采取“地毯式”的全市集中统一清查整顿和重点地区重点整顿行动。仅1994年至1995年一季度，全市就组织了8次清理整顿行动，补办《暂住证》10万多份。从中发现了一批违法犯罪分子1000余人。对于无身份证、暂住证、无职业的，集中遣返。减少了治安隐患，净化了城市环境，稳定了社会治安秩序。1994年外来暂住人口犯罪率比1993年下降了13个百分点。事实证明，对那些不服教育、逃避管理、屡教不改、为非作歹的少数外来人员，采取有力而适度的打击或清理整顿措施，对保证外来暂住人口的管理是完全必要的，这也是外来暂住人口管理重要内容之一。
二、进一步强化外来人口管理工作的思考
当前，外来人口违法犯罪仍然很突出，已经成为影响我市社会稳定的一个重要因素。今后，随着改革开放和经济建设进程的不断加快，对外来人口违法犯罪发展态势及其对社会治安的危害程度，我们必须有清醒的认识和足够的准备。就管理工作而言，笔者认为，我们即要认真回顾过去，总结吸收教训，更要面向未来，增强超前意识，进行冷静思考。
思考之一：调整工作布局，把外来人口管理放到人口管理工作的首要位置。近年来，外来暂住人口违法犯罪问题越来越突出，群众反映强烈，党委、政府越来越关注。公安机关的主要职责就是打击刑事犯罪，维护社会治安。面对当前外来人口违法犯罪的严重态势，我们认为公安机关的工作布局应进行必要调整，把外来人口管理工作，摆到人口管理工作的首要位置。而在外来人口的管理工作中，在打击违法犯罪的同时，应特别加大管理力度。各级公安机关都要加强对外来人口管理工作的指导，采取措施，加速完善派出所所长重点管、外勤民警亲自管、协管员、协助管用工单位配合管的四个层次管理机制。并拿出对基层组织、各级管理人员目标管理考核和评比的具体办法，对外来暂住人口工作实行标准化管理，使外勤民警在人口管理工作中把主要精力投入到外来暂住人口的审查、控制和深挖犯罪上。同时，要完善市和区（市）、县两级监督机制和激励机制，经考核评比，达标的，要授予外来暂住人口管理工作优胜单位、标兵和业务能手等荣誉称号。并从暂住人口收费中提取一定资金用于奖励，以调动派出所和外勤民警管理外来暂住人口的积极性。
思考之二：落实各项管理措施，提高公安机关预防、发现、控制外来暂住人口犯罪的能力。各级公安机关要在全面落实对外来人口管理各项规章规章制度的基础上，对外来暂住人口开展调查，突出重点，分层次严格管理和控制。要在外来暂住人口集中的地方，发展外来暂住人口中的内线力量，收集深层次动态信息，强化对违法犯罪嫌疑人员的控制。同时，要抓紧计算机软件开发，加快用计算机管理外来人口信息的步伐，进一步改善管理手段，提高公安机关预防、发现和控制外来人口犯罪的能力。
思考之三：强化社会制约机制，切实把外来暂住人口管理工作纳入社会治安综合治理之中。针对当前人口大流动的实际情况，要积极建议政府加强对外来人口的管理，使外来人口的管理工作由职能部门行为，转变为政府行为，纳入政府工作日程。特别是街道（乡、镇）政府，一定要把外来人口管理工作纳入重要议事日程，切实加强管理。各居（村）民委和治保会等群众性组织，也要将外来暂住人口工作纳入标准化管理之中，凡达标的，应予奖励。各企事业单位，在转换经营机制过程中，也要按有关规定，强化内部保卫组织的建设，从人员的配备、力量的投入等方面，给予充分保证。用工单位要成立自管自治组织，实行集中统一管理，使其置于有效的社会监督制约之中。与此同时，进一步加强培训教育，持之以恒地做好外来暂住人口素质提高工作，不断地有效地从正面教育和引导他们成为城市建设的积极力量。