关于加快改革和完善云南社会保险制度研究，本文主要内容关键词为：云南论文,保险制度论文,关于加快论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保险，是一项根据立法，由劳动者、单位和政府共同筹资，帮助劳动者在遇到风险时，防止收入中断、减少、丧失时候，以保障其基本生活需求的社会安全制度。社会保险制度又是一个国家社会保障体系的核心和基础部分，社会保障制度是完善的社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分。当前，国有企业改革已进入到攻坚阶段，国有企业改革能否加快步伐和顺利进行，在一定程度上取决于社会保障制度的基础——社会保险制度的建立和健全。
云南省作为“少、边、山、穷”的内陆边境省份，企业改革与社会保障之间的矛盾，目前虽还没有其他老工业省区尖锐，然而，随着改革的深入发展，这一矛盾也将日益突出。据统计资料显示：云南省现在下岗人员已5.4万人，预计1998年底将增加5万人，此外，全省还有需要分流的富余职工54万人，国有困难企业2812户，困难企业职工4.78万人，加之全社会呈现出人口老龄化趋势，退休养老的人口比例越来越大，给失业和养老保险形成越来越大的压力。因此，对云南省当前的社会保险制度作一个较为全面的研究，是具有重要现实意义的。
一、云南社会保险制度改革的主要成绩
云南省社会保障体系的建立以养老保险、失业保险的推进和建立为重点，经过11年的改革和探索，先后完善和出台了《云南省城镇企业职工养老保险暂行办法》、《云南省农村养老保险省级特别调剂金管理办法》、《云南省国有企业富余职工分流安置实施办法》等一系列政策和法规，形成了较为完善的社会保险政策法规体系。并取得了以下具体的成绩：
一是参加社会保险的企业所有制界线有了突破。“八五”期间，全省社会保险覆盖面扩大，养老保险社会统筹从单一的国有企业职工逐步扩大到集体企业、三资企业、股份制企业的职工，初步的养老保险省级统筹已启动，逐步建立起不分所有制、不分用工形式的“统一制度，统一标准，统一管理，统一基金调剂”的养老、失业保险制度。在此推动下，全省有12个地州市实行了地区级养老保险统筹，统筹覆盖面达到68.2%，并建立了具有较强调剂功能的省级特别调剂金，增强了调剂功能。目前，全省127个县市均实行了养老保险和失业保险统筹。 参统的各类企业总数达11717户，共有职工132万人，离退休人员40.5万人。其中，国有企业参统率达100%，养老保险基金收缴率保持在95%以上。 此外，失业保险制度扩大了实施范围，全省征收失业保险金5209.8万元，发放1042.76万元，救济失业职工和停产半停产企业职工41236人。全省农村已有69个县（市）开展了养老保险统筹工作，投保人数65万人，收取保费1.2亿元。
二是社会保险费用承担结构有了突破。 云南省以昆明市为试点从1995年4月全面推行职工个人缴费，养老保险费用由国家、 企业（单位）、个人共同合理负担，保险方式完成了由单一靠国家企业保险向三方承担的社会统筹过渡。
三是待遇给付上有了突破。国有企业、集体企业职工，外商投资企业中方职工按统一标准交纳养老金，离退休人员按统一统筹项目标准享受离退休待遇，缩短了国有企业及非国有企业离退休人员之间的待遇差距，建立起统一的给付制度和有序的基金管理体系，建立了养老金正常增长机制，每年按物价上涨率或职工工资增长率的一定比例调整养老金待遇。
四是社会养老保险统筹模式有所突破，实现了由传统的养老保险模式向社会统筹与个人帐户相结合的模式过渡。全省95%的参统职工建立了个人帐户，132万参统职工全年个人缴费2.1亿元，使社会统筹与个人帐户结合的新型养老保险制度开始实施。
五是养老保险层次上有所突破。在建立基本养老保险制度的基础上，在参统企业中建立了企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险，遵循适度原则、对等原则和公平原则，企业在可以承担的前提条件下，为参与个人储蓄性养老保险的职工开办补充养老保险，增强了抵御风险的能力，使职工待遇水平有了进一步的提高。
六是再就业工程的实施上有了突破。再就业工程已开始受到政府有关部门的关注。再就业打破了过去政府企业包揽、职工个人无限依附企业的实现格局，而形成政府主抓、工青妇组织协调、企业协助、个人积极配合的局势。“八五”期间，全省破除了国家包揽就业的制度，劳动力市场快速发展，就业局势基本稳定，市场就业成为主导方式。省政府最近颁布了《云南省国有企业富余职工分流安置实施办法》，《办法》提出，分流安置企业富余职工应当遵循企业分流消化、企业主管部门调剂安置、社会提供帮助、鼓励自谋职业、保障富余职工基本生活的原则。按照这一原则，云南省建立了解困机构和解困工作制度。目前，全省共筹集扶贫资金1亿元左右，共建立劳动力市场中介服务机构250多个，安置城镇就业人员10万人左右，城镇失业率平均控制在2.5%， 分流安置企业富余职工2万多人， 再就业和农村劳动力就业流向的有序化工程已开始实施。
七是管理手段上有所突破。从1990年开始抓保险管理的计算机开发和运用，于1997年大多数地、州、市形成了社会保险计算机管理网络，应用软件包括企业职工基本养老保险、职工个人帐户及多媒体个人帐户查询系统、帐务管理、离退休金社会化发放管理系统等。管理手段的科学化、规范化不仅提高了基金管理工作的准确性，而且增强了个人帐户缴费的透明度，提高了社会保险的科学管理水平。
二、云南养老保险、失业保险存在的主要问题
云南省和全国大多数省区一样，社会保险制度的建立部分照搬了前苏联模式，并带有供给制的明显痕迹，这在社会保险方面尤为突出。它的对象主要是全民所有制单位职工，特征是个人基本上不负担任何费用，企业承担社会的管理责任，弊病是国家和企业包得过多，并具体表现在以下八个方面：
1.社会保险覆盖面小，社会化程度低。全省实行社会保险的范围虽从国有企业扩大到非公有制经济，但毕竟与社会统筹还有一定距离，非公有制经济中参加社会保险统筹的参统率较低，特别是外商投资企业和私营企业的职工多数还没有参加养老保险，他们的权益没有得到保证。况且原有社会保险的管理和服务基本由企业承担，以社会管理为主、企业管理为辅的社会保险服务体系尚未完善，即使实行了社会统筹的保险项目，企业缴纳了保险费，但管理和服务仍没有社会化，养老金的发放、离退休人员的管理服务工作没有完全转为社会管理，劳动者的生、老、病、死、残过多地还是依附于所在企业，成为企业的沉重包袱，妨碍着企业经营机制转换，也不利于劳动力市场的形成和劳动力的合理流动。
2.个人权利与义务不统一，不利于调动职工的劳动积极性。目前社会保障费用主要由政府和企业分担，虽然职工承担了一部分费用，但所占的比重很小，个人也缺乏自我保障的意识和责任。这样，一方面在医疗等保障经费的使用上造成很大的浪费，另一方面应该由个人承担保障义务又严重不足，助长了职工对企业的依赖，职工的劳动积极性调动不起来。在实行社会统筹与个人帐户相结合的新办法中，虽然为职工建立了个人帐户，但这部分资金目前不能到位，统筹统支又没有基金单列储备，实际形成的是一个空户，也就是对个人帐户的欠债。从目前客观情况来看，用养老基金的存量和个人缴纳的金额划入个人帐户储备确实很难；而增加企业缴费，在企业困难的情况下更难。面对人口增长和人口老龄化迅速发展的形势，国家和企业的负担将越来越重。
3.基金统筹层次低，调剂能力弱。全省虽然有12个地州、市实行了地区级统筹，但省级统筹和省级特别调剂金的建立还有待进一步加强和完善。作为社会养老保险基金重要来源的国有企业近年来普遍效益低下，不少企业不是无钱上缴就是不愿缴纳。另外，国有企业股份制改造过程中，企业资产重新组合，社会保险机构对此也缺乏必要的监督手段。因此，企业欠缴越来越多。在资金保值上，现有保险制度要求将大部分养老保险基金的结余部分存入银行或购买国债。但近年来存款利率不高，保险基金结余部分不仅无法增值相反在不断损失，基金的积累更加困难。而且由于保险基金的调剂功能不健全，本不应由养老保险基金承担救助困难企业职工的责任，现不得已承担了部分社会救助工作任务；而且本应向失业职工提供基本生活保障的失业保险基金也承担了社会救济工作的责任。这就表现出社会救济、社会福利、优抚安置等方面社会保险资金的投入与实际需要之间矛盾突出，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障，社会救济对象和优抚对象保障标准偏低，生活相对贫困，退伍军人、残疾人安置就业难度加大，优抚事业的发展与所承担的任务不相适应。
4.管理分散，标准不统一。目前云南省社会保障管理体制基本上仍为多主管部门、多经办机构的管理。这种多头参与的管理格局，形成养老保险方案制订和政策实施上支离破碎，缺乏统一性、连贯性，使社会保障政策难以统一，造成了资金分散、挤占挪用基金现象严重，损失浪费较大，管理效率低，严重影响了全省的社会保险事业的发展。仅从管理退休费用社会统筹这一项工作来看，有的部门对养老社会保险基金管理提出不同意见，有的部门改变结算方式给基金征集带来了不少困难，有的部门提出社会保险委员会以后办事机构要设在他们那里，也有的部门提出国有企业和集体企业要由不同部门来分别组织退休费用统筹等等，这已经给社会保险通盘规划、加强管理带来很多不利的影响。
5.再就业工程的实施跟不上经济体制改革的步伐。云南省在实施再就业工程中虽然取得了一些成绩，使一些下岗、轮岗职工获得了再就业的机遇，解决了一部分职工的生活问题。但随着经济改革的深入，企业改制的进行，必将出现更多的下岗、待岗职工，现行的再就业工程是远远不能满足人们需求的。最突出的原因是人们对再就业工程的紧迫性、重要性的认识尚不充分，对再就业工程的理论研讨还没有形成有导向性的意见。再就业工程仍是在摸索中前进。目前再就业工程存在着劳动力市场建设滞后、再就业工程所需资金不足、失业和下岗职工的择业期望值过高、培育培训能力有限等实际困难和问题，致使再就业工程严重滞后，将会影响全省社会的正常秩序和改革的顺利进行。
6.行业统筹、地方统筹的条块矛盾突出。一方面铁道、邮电、金融、保险、烟草等11个部门以行业为单位退出全省性地方统筹；另一方面森工、纺织、煤炭、军工、地矿等亏损行业又要交由地方统筹。前面11个行业都是相对“富裕”的行业，而其他进入省级统筹的中央企业大多属于包袱重、效益差的行业。因此，这种格局容易导致“穷人”接济“穷人”，“富人”接济“富人”的陷井。以行业为单位的“半社会化”社会保险一旦固定化，将会影响劳动力在不同行业之间的充分流动。
7.社会保险机制尚有待健全。社会保险管理机制不健全，手段不尽合理，管理机构有待加强，行政管理工作、业务管理工作、宣传报道等基础工作皆有待提高，管理人员的选拔培训尚未列入议事日程，社保基金的收缴给付及保值增值问题等尚待认真研究，对基金安全运营和保值增值的审计监督、财政监督、舆论监督、群众监督、社会监督网络尚待建立健全。
8.社会保险立法尚不完善。随着市场经济的发展，特别是在《劳动法》颁布实施已三年时，社会各界对尽快制定社会保险法的呼声日益高涨。云南省的实际情况是，具体操作在前，立法滞后，造成法制不健全，无法可依，无章可循的局面。在对社会经济体制进行根本性改革的过程中，急需尽快规范社会保障行为，需要对社会保障实施的全过程进行理论上的设计。
三、完善云南省社会保险制度的对策
根据云南省当前的养老保险及失业保险的发展状况以及存在的主要问题，按照《中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于“建立各层次社会保障体系”三基本精神，结合云南省经济社会发展的具体情况，对进一步加快云南省养老、失业保险制度改革提出如下措施和建议。
1.加大社会保险覆盖面，努力完善社会保险服务体系。
如前所述，由于当前云南省社会保险覆盖面小，且社会化程度低，这就明显制约了云南省整个社保体系的顺利发展。首先，随着云南省经济市场化水平的进一步提高，三资企业、股份制企业、私营企业的职工人数会以较快速度增加，而这些企业的大多数职工都没有参加养老保险和失业保险。按照新近出台的云南省企业职工失业保险和养老保险的有关条例，凡云南省行政区域内的企业，实行企业化管理的事业单位和与之建立劳动关系的劳动者、用人单位和职工都必须依法参加养老保险与失业保险，本着权利与义务相统一的原则缴纳养老保险费和失业保险费。省社保行政部门主管全省养老、失业保险工作，其所属的社保劳动就业部门负责全省养老保险和失业保险的具体业务，争取在2—3年内基本建立起不分所有制、不分用工形式，统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂的社会化水平较高的养老、失业保险制度。考虑到全省经济发展水平的不平衡性，为达到全省统一的标准，应先从经济发展水平高的地区逐步推进到发展水平低的地区，从养老保险范围推进到失业保险和其他保险范围。在推进整个养老保险和失业保险的社会化过程中，应切忌一刀切的片面作法。
实践表明，发展社会保障事业不仅仅是国家的事，而且是全社会的事业，人们不仅有享受福利的权利，而且有发展福利事业的义务。所以养老、失业保险基金“三家抬”（即国家、企业、个人分担）筹资模式是切实可行的，在筹资的具体作法上可采取现收现付与部份积累相结合的办法，做到有计划、有步骤地建立起法定养老、失业保险所需要的储备基金，并进而实现资金来源全面社会化。
2.加强宏观管理、统一规划、健全法规。
社会保险是以国家为主体进行的政府行为，必须由国家立法建立统一机构进行集中管理。而且，社会保障的行政管理与经营管理职能应严格分开，建立专门业务管理性质的社会保险机构，具体负责各项基金的筹集、运用和发放。但目前我国普遍存在着社保行政管理部门在行使行政管理职能的时候，又承担着社会保障基金的经营管理职能的情况，从而导致管理职能相互重叠的矛盾。与此同时又存在着劳动、人事、民政、卫生、保险等部门多头管理，导致相互推诿、扯皮、政令不一的弊端。根据这个现象，政府应出面协调各有关部门的职能，并按专业化、社会化原则实现新的分工，同时尽快成立专门的权威性协调机构，并将社保基金以契约形式交给企业法人或经办机构来经营。
另外，当前存在的行业统筹，必将导致“穷人救济穷人”，“富人救济富人”的不公平现象，且影响劳动力在不同行业间的流动，最后还将影响养老、失业等保险基金的管理和社会保障事业的健康发展。云南省已经实行省级行业统筹的部门和单位，应按中央最近的有关精神，尽快并入地方统一的养老保险管理体系，参加地方基金的统筹。
针对云南省在社保方面立法滞后的现象加快立法步子，努力实现养老保险、失业保险管理的法制化。云南省有关部门应结合云南省经济发展不平衡的具体情况，尽快制订关于养老保险及失业保险的地方性法律和法规，从而实现养老保险和失业保险由行政性管理向法制化管理的转变。
3.加强社保基金监督管理，确保基金保值增值。
社会保障基金的收缴、支付及运营要规范化、制度化，基金的运营由社会专门机构进行监督，个人和企业所缴纳的失业保险费、养老保险费是投保者的保命钱，其所有权属投保者，任何部门和个人均无权擅自挪用。而且社会保险基金的性质决定了只能专款专用，不得用于弥补地方财政亏空。
社会保险基金在保证支付的前提下，从保值增值的原则出发，以投资国债为最佳投资方式。之所以应首选这种投资方式，就是因为国债收益较大，信誉高和无风险。再就是可以结合各地州、市的具体情况，或采用社保基金管理部门直接投资和委托地方政府投资的方式，以充分发挥社保基金的资本效应，促进地方国民经济和社会保障事业的发展。
4.社保机构改吃“皇粮”。
目前，云南省社会保险基金的经办机构运作均为自收自支，管理机构运作经费均按一定比例从基金中提取，这实际上是增加了投保企业、单位和个人的负担，而且破坏了基金的完整和统一，甚至易产生一些违规、违法的现象。现在有的外省市已明确下文：省、市、县三级的职工养老保险经办机构一律取消，采取从基金中按比例提取管理费的做法，所有机构和工作人员的日常开支全部改为“吃皇粮”。这种作法从目前看是加重了财政负担，但从长远看，国家财政负担却不会加重，而且建立了一种有利于基金管理规范化，增加了透明度的好机制。云南省也应参照外省市的这种好办法，取消用社保基金养“衙门”的做法，让全省所有社保机构改吃“皇粮”。
5.加强社会保障专门人才的培养。
社会保障工作是一项专门性很强的工作，由于云南省的养老，失业保险机构组建时间不长，加之受边疆、民族地区的经济、社会发展水平的制约，使得管理人员的整体素质不高，政治素质、业务素质、文化程度参差不齐。即使是地处省会昆明的五华、盘龙两城区受过本科以上的正规训练，且又能熟练操作电脑的人员也是凤毛麟角。显然，这样一支总体素质不甚理想的专业人才队伍与日益发展的社会保险事业是不相适应的。百年大计，人才第一，加快社会保障专门人才的培训工作已是刻不容缓，这是搞好云南省社会保障工作的治本之策。省有关部门应制定一个培训计划，利用省内的大专院校和各地、县党校的办学力量，对现有的社保工作人员分期、分批地进行强化培训。同时，可考虑在办学条件较优的云南大学和云南省财贸学院开设四年制本科的社会保障专业，尽快培养一批较高层次的社会保障专门人才。向社会选拔社保管理人员和应届大学毕业生进社保机构工作。
6.努力做好宣传教育工作。
首先，要在全省范围内广泛开展养老保险制度和失业保险制度的宣传工作，要利用电视、电台、报纸等新闻媒体向人们宣传社会保障制度改革的意义、目的，强化人们的社会保障意识，让每个企业、每个职工都真正了解到养老保险和失业保险作为一种社会保障制度是社会文明的标志，对这一制度进行改革，是为了适应经济发展和社会进步的要求。实行养老保险费用由国家、企业和个人共同承担，是把国民收入分配同个人收入分配有机联系的分配方式，是使个人收入支出兼顾眼前利益和长远利益的需要，从根本上讲是在维护职工的合法权益。要从法制的角度出发，让企业和职工都懂得基本养老保险是通过国家立法强制实行的，任何企业和职工个人都有依法缴纳基本养老保险基金的义务，也才有享受保险待遇的权利；企业不缴纳和故意拖欠保险基金都属违法违纪行为，要承担有关责任。
有关部门应组织专家和社保机构的领导，在电视和报刊上，对新近出台的云南省企业职工失业保险条例以及云南省企业职工下岗的实际情况，进行一些教育宣传活动。要让人们懂得什么叫失业保险基金，失业保险基金用于那些方面的支出，失业保险待遇的主要内容是什么，用人单位违反失业保险条例应承担哪些法律责任等等。
通过宣传教育活动增强人们的法制观念、社会保险意识和参加养老保险、失业保险的自觉性与责任感，这已经成为刻不容缓的事。
7.加强领导，抓好试点工作。
全省各级政府应把社会保障制度列入重要议事日程，社会保障制度改革的重点是养老、失业保险的改革，难点是资金的积累，热点是个人帐户。条件好的昆明、玉溪要努力在这些难点、热点方面大胆试验，尽快总结出一些带有普遍性的经验和办法。如昆明等地区在实践中摸索出的“老人老办法，中人中办法，新人新办法”等有实际意义的具体做法，在试点的基础上用2—3年的时间，向全省各地州全面铺开，再用2 —3年时间，使新体制框架逐步建立起来。
8.加强审计与监督工作。
部分社会保险基金管理机构内部制度不健全，财务管理混乱，有的没有专人负责，有的没有单独建帐，有的没有报表和决算，个别单位支出竟没有记帐，而只是记在笔记本上。另外，由于受区域利益驱动，许多地方政府都想挤占挪用社会保险基金。如某县政府想挪用社会保险基金，社保局长不同意，结果就被撤换，基金照样被当地政府挪用。针对此情况应按国务院办公厅的有关通报精神，地方政府挪用社保基金的现象必须一律停止。全省各地社保局，应全部设立内部审计机构，同时还应充分发挥社会审计部门的作用，各级审计机关应把养老保险基金列为重点，定期进行审计监督。还必须抓紧建立一个包括法律监督、行政监督、社会监督和舆论全面、有效监督的多层次监督体系，有关新闻部门应定期向社会公布养老保险改革的具体内容，提高养老保险制度改革的透明度，接受全社会的监督。
9.采取有效措施，努力减轻企业负担。
如果养老保险制度改革最终不能实现减轻企业负担的目的，那么，它必将因失去企业的支持而归于失败，所以养老保险制度改革的一项重要工作，就是要尽力设法减轻企业负担。
首先，要尽快将离退休职工工资发放职能从企业分离出去，分离虽然一步到位最好，但根据云南省的实际情况，只能是部分到位，先由社保机构发放，条件成熟的再交给银行、邮局。其次，参照国外成功办法，要分阶段逐步提高职工个人缴纳基本养老保险费比例。三是针对国有老企业离退休职工人员多、负担重的实际情况，在国有资产的变现收入或出租国有资产的收益中拿出一笔资金，按国有企业养老保险制度改革前退休职工养老金的一定比例，给予适当补贴，以减轻企业负担，有利企业在市场竞争中轻装上阵。
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