当代发展型社会政策研究的新进展及其理论贡献，本文主要内容关键词为：新进展论文,当代论文,贡献论文,理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.67 文献标识码：A 文章编号：1000-2529（2011）04-0085-05
20世纪90年代以来，随着全球一体化的加速和世界风险社会的形成，国际社会政策发展出现了一个积极的变化：面对日益严重的贫富差距问题及全球化的金融、文化、生态等危机，人们开始从新自由主义的神话里走出来，在对“福利国家”进行批判性反思的基础上形成了一个新共识，即福利的提供既不能完全依赖政府，也不能单纯依靠市场，而是需要构建一种积极性社会政策，使社会各个成分都能够在福利体系中充分发挥作用。这种积极性社会政策将传统的属于经济政策范畴的“发展”概念引入分析的中心，彻底改变了经济政策唱主角、社会政策当配角的传统社会政策观，因而也被称之为“发展型社会政策”。近年西方学者从不同的角度对这一新的社会政策范式进行了建构，如米奇利（James Midgley）提出“社会发展理论”，彼得·泰勒-古比（Peter Taylor-Gooby）论证“新福利主义”，吉登斯（Anthony Giddens）倡导“积极性福利社会”等；新世纪以来，随着社会政策时代来临，国内许多学者开始介入此主题的研究，倡导建构中国的发展型社会政策。总体上看，虽然当前国内外发展型社会政策的研究还缺乏系统性，还需进一步发展和建构，但也引发了社会政策研究的“范式革命”，从价值理念、实施策略和社会目标三方面完成了对传统社会政策的超越。本文先对这些研究进行梳理和分析，在此基础上对这种“超越”做出初步归纳。
一、国外发展型社会政策研究
为了超越左与右的论争，吉登斯提出“第三条道路”理论，主张用“福利社会”取代“福利国家”。福利社会的核心是对人类潜能的开发应当在最大程度上取代事后的再分配，福利开支也不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）一起通过合作来提供，因此在福利社会里，第三部门应该在提供福利服务上发挥更大的作用，自上而下地分配福利资金的做法也应该让位于更加地方化的分配体制，而且福利供给的重组应当与积极发展公民社会结合起来，“今天，我们应该倡导一种积极的福利，公民个人和政府以外的其他机构也应当为这种福利作出贡献，而且，它还将有助于财富的创造。”[1](P121)福利社会的典型特征是实行积极性的福利制度，建立社会投资型的国家，“为了取代福利国家这个概念，我们应当提出‘社会投资国家’概念，这个概念适用于一个推行积极福利政策的社会。”[1](P122)建立社会投资国家的基本原则是尽量在人力资本上进行投资，而不是给予直接的经济援助。在吉登斯看来，建设社会投资国家不仅可以解决福利国家本身的问题，还可以增强各国在经济全球化压力下的竞争力[1](P132)。持相似观点的还有英国社会政策学者彼得·泰勒-古比，他认为经济全球化、劳动力的流动性、家庭生活的复杂化以及社会结构的变化，都迫切要求建立一种新的社会福利制度。换言之，既然充分就业、再就业以及提供费用较高的普遍福利已经成为不可能的选择，那么社会福利支出只有用于人力资本的投资和增加个人参与经济的机会才具有可行性[2](P45-53)。因此，随着国际竞争的加剧，福利国家应该将重点转向人力资本投资这一方向。泰勒-古柏将自己的这些观点称之为“新福利主义”。
“社会投资”理念被另一位社会政策学者、美国华盛顿大学的迈克尔·谢诺登（Michael Sherraden）教授进一步发展为“资产为本的社会政策”。在1990年出版的《穷人与资产》一书中，他首次提出了“资产为本”的社会政策观，主张社会政策的重点不应再放在传统的收入再分配上，而是应该强调授权于个人，促进个人资产的长期积累，以推动个人、家庭和社区的发展，并以这种发展构成社会整体的长期发展[3](P9-10)。迈克尔·谢诺登认为拥有资产除了能延迟人们的消费以外，还可能产生其他积极的影响，包括更明确的未来观、更稳定的家庭、更多的人力资本投资、更妥善的财产管理、更积极的社区参与等。资产为本的社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策革命。加利福尼亚大学伯克利分校的尼尔·吉尔伯特（Nell Gilbert）教授评价道：资产形成社会政策开拓了重要的分析思路，对传统的反贫困福利措施和思想提出了挑战，将社会政策的讨论提升到一个新的水平[3](P9-10)。预言资产形成福利政策在世界很多国家和地区获得响应，例如美国1998年颁布《联邦独立资产法》，很多州实行个人发展账户政策；英国于2005年建立了儿童信托基金；加拿大、澳大利亚及乌干达等国家近年也开展个人发展账户及类似项目；我国台湾地区台北市2000年开始实验家庭发展账户等[4](P1-17)。
国际社会政策学界真正明确及系统地提出“发展型社会政策”的是美国社会政策学者米奇利（James Midgley）。他在探讨发展中国家社区发展的基础上，将现代意义的发展观和社会政策的本质结合起来，提出社会政策的“发展型模型”或者是“社会发展”视角，并且坚持认为发展型社会政策作为一种消除社会福利和经济发展之间裂痕的新方法，不仅适用于南方国家，也应该被工业国家采纳。之所以这样，是因为发展型社会政策包含这样一些重要理念：社会变迁和社会进步；社会干预和集体行为；普遍主义、平等和社会包容；协调社会政策和经济政策；等等。这些理念在实践中体现为系列“社会投资”行为，如投资于人力资本、就业和创业计划、社会资本、资产发展、社会计划；消除经济参与屏障等[5](P163-175)。米奇利还认为，长期以来，社会政策的研究局限于对工业社会及其问题的分析，形成了各种有关资本主义福利国家的分析范式。显然，这些以资本主义国家为背景的研究范式并不适合用来分析发展中国家的社会政策，部分学者欲图寻求新的解释范式。发展型社会政策出现亦可视为是对社会政策发展过程中的“工业国家社会政策偏好”的一种反省。米奇利乐观地预测，在社会政策研究领域，剩余型和制度型的陈旧分类会被追求普惠的、发展型社会政策思路所取代，因为，发展型社会政策思路是对传统社会政策思路的重大转变，从以消费和维持为导向的服务转向提高能力、投资于民、扩大经济参与和促进经济发展的干预[5](P163)。由此可见，发展型社会政策为我们提供了一种既能回应对社会福利开支损伤经济的担忧，又能与迅速变化的全球经济体制相适应的分析视角。
20世纪90年代后期，社会政策研究的另一个重要变化是对“社会”一词特殊含义的探究，以及由此引发的对社会政策相对从属于经济政策的质疑，人们开始认识到经济成就是人类福祉的必要条件而非充分条件。社会质量化理论就是这种探究的成果之一。社会质量被界定为“民众在提升其福祉和个人潜能的条件下，能够参与社区的社会经济生活的程度”[6](P7)，社会质量作为政策性概念首先在欧盟的施政纲领中出现，2000年欧盟发表的《社会政策议程》中，强调经济政策、社会政策及就业政策之间的动态互动，声称“一条关键的启示是，增长并非目的本身，而仅仅是使所有人都能够享有更好的生活水准的手段。”[7](P14)但是社会质量理论的主要倡导者艾伦·沃克（Alan Walker）批评道，由于将增强生产要素的作用作为社会政策发展的一种指导原则，《社会政策议程》依然体现了那种由来已久的社会政策相对于经济政策的从属性，它不过将社会政策之于经济政策的“婢女”角色，变成“社会政策是一种生产要素”，因而社会政策的未来，显示出一种越来越附属于经济的倾向[8](P3)。这无疑只关注社会政策的工具性价值，而忽视了它的目标性价值，比如解决社会问题，创造一个更公平的社会等。有鉴于此，艾伦·沃克提出社会质量化理论，其核心是认为社会政策与经济政策都从属于社会质量。为了达到可接受的社会质量水准，必须满足四个条件：其一，人们必须有机会获得社会经济保障——不管是来自就业还是来自社会保障——以便使自己免于贫困和其他形式的物质剥夺。其二，在劳动力市场之类的主要社会经济制度中，人们必须体验社会融入，或使其所遭受的社会排斥最小化。其三，人们应能够生活在以社会整合为特征的社区和社会中。其四，人们必须在一定程度上自主并被赋予一定的权能，以便在社会经济的急剧变迁面前，有能力全面参与。这四个基本条件决定了社会关系朝社会质量方向发展的机会。满足这四个条件，人们才能获得社会质量能力：社会质量理论对社会政策的价值在于，它提供了使需求、政策行动者和政策三者联系起来的必不可少的连接[8](P27)。可见，社会质量化理论的最大贡献，在于提醒人们如果一味强调社会政策的社会投资功能，只会依旧囿于为经济政策服务的陷阱，而忽视了本身的价值追求和社会目标。
以上是国外发展型社会政策研究的几种代表性理论，香港学者梁祖彬教授曾对近年发展型社会政策研究进行过总结，认为它们包括了这样一些共同观点：（1）社会政策与经济政策应该互相融合、互相补充；（2）社会政策应该以社会投资为导向，寻求多种方式来发展社会资本与人力资本，从而提高人们参与经济发展的能力；（3）政府、私营组织和公民社会组织之间必须围绕社会的整体目标展开合作，作出各自的贡献[9]。这一总结无疑是比较准确的，这些新的社会政策理论和观点的涌现，表明当今国际社会政策学界对福利国家的争论已经渐渐平息，人们开始将讨论的重心移向“社会政策也具有生产性”这一主题上来，社会政策不再被视为经济发展的“婢女”，而是被当作跟经济政策一样具有同等发展效应的干预策略。这种新的社会政策思维已经开始影响到各国的施政纲领，例如欧盟1998年提出了一系列改革措施：实行积极就业政策，加强社会凝聚力，改善社会保护制度，以及促进社会包容等[10](P36-48)。
二、国内发展型社会政策探讨
20世纪90年代之前，中国有社会政策实践之实而无社会政策研究之名。20世纪90年代后期，中国经济高速增长创造巨大物质财富的同时，各种社会矛盾日益激化，三农问题、城市贫困、农民工问题、失业现象等进一步加剧，而传统社会政策在应对这些问题时显得相当乏力。新世纪以来，中国政府倡导建设和谐社会、实行公平公正的发展等，为社会政策研究带来新的机遇。学界开始积极引进国外前沿理论，以促进我国的社会政策学科建设，例如将社会质量理论作为新视角讨论和谐社会建设[11]，分析“福利三角”范式[12]，论述社会投资思想对我国福利政策的启示[13]，介绍国外的新社会风险理论及社会政策调整对我国的借鉴意义[14]等。彭华民等学者还编著了《西方社会福利理论前沿：论国家、社会、体制与政策》一书，对国外社会福利前沿理论进行了系统的介绍[15]。在学习和借鉴国外前沿理论的基础上，国内学者也试图构建中国的社会政策研究范式。
在发展型社会政策的讨论方面，徐道稳在对其理论来源的梳理的基础上，提出建构中国发展型社会政策应该坚持以公正为基础、以民主为手段、以自由为目的的原则[16]。张秀兰、徐月宾则将发展型社会政策作为一种理论框架来构建中国的社会政策，认为发展型社会政策不仅代表了一种社会政策思维模式的转变，也是中国社会政策发展的未来选择。他们认为发展型社会政策的基本理念有四个：（1）在政策重点上，关注对人力资本的投资，以及劳动力人群能否顺利进入劳动力市场；（2）在社会政策与经济的关系上，强调社会政策对经济发展的贡献，强调经济社会协调发展；（3）在基本功能上，社会政策是对社会的投资，是增强国家竞争力的手段；（4）在思维方式上，强调对社会问题进行“上游干预”，重视中长期战略。在此基础上，他们还提出了构建中国发展型社会政策的基本思路：（1）改善农村办学条件，提高农村教育质量；（2）加强对劳动力市场的干预；（3）建立和完善农村社会保障制度及覆盖全民的医疗社会保障制度；（4）建设普惠型的社会福利制度等[17](P7-30)。林闽钢也在对其理论来源进行分析的基础上，指出发展型社会政策与社会投资型福利有着相同的理论基础，即社会民主主义的回归及超越左与右的“第三条道路”，它们的共同点是注重教育和培训，强调人力资本投资[18](P51-68)。王思斌将发展型社会政策视为我国处于发展中国家行列和存在大规模贫困群体的状况下的一种理性的社会政策选择，认为实行发展型社会政策有如下意涵：第一，政府对改革和社会变迁中出现的贫困现象负责，政府是负责任的政府，是关心民生的政府。第二，政府要通过投资增强有劳动能力的失业群体的能力，创造条件促进就业，而不是单纯救助。第三，即使向失去劳动能力的群体提供福利也要考虑其发展问题[19]。
“资产为本的社会政策”也引起国内学者的关注。杨团认为，社会政策科学的研究目前正处于科学革命的阶段，它表现为资产为本的社会政策公开挑战已经定格的传统的收入为本的社会政策范式，正在提出新的观察、研究社会贫困与社会福利问题的角度、视野和参照框架[20]。唐钧将资产社会政策作为一种分析框架，应用于建设“基础—整合的社会保障制度”的研究中，认为所有的社会保障项目都分成基础的和补充的两个部分，政府的责任是确保基本生活水平，而补充项目可以以资产建设为本。从这个分析框架出发，他具体论述了在社会保险制度和社会救助制度以资产为本的改革思路和措施[21]。孙炳耀对资产为本的社会政策的理论意义进行了初步的分析，认为以资产为直接目标的社会政策，可以运用其特有的政策工具，以较低的公共成本激励个人资产形成，增强个人自我保障能力，形成社会保障积累资金，减少社会保障公共转移支付，还可以对经济、社会产生积极的外部效应[22]。王思斌从社会资本的角度分析了混合福利体制中“诱导性社会资本”的建立对于提高弱势人群的社会资本的重要意义，并进一步指出社会资本是可以建构的，在实施社会保障的过程中诱发社会资本具有社会投资的意义[23]。
以上讨论为中国发展型社会政策的理论建构奠定了初步基础，然而，这些讨论基本上还停留于“应然”层面，没有涉及“实然”层面，因而无法把握其本土适用性。近年一些学者开始基于实践经验探讨发展型社会政策：葛道顺通过对大连市社区公共服务社的政策实验案例的分析，探讨不同关系组合对弱势群体社会资本重建的意义，证明“高整合—高链结”的自组织是弱势群体缓解自我排斥、促进社会融合的有效方法，也是弱势群体人力资本和社会资本积累的基本途径[24]。张时飞通过对新疆呼图壁县保险证质押借款项目发展经验的考察，认为以资产为本的社会政策理念有可能成为破解我国农保工作困局的重要思路，在现行农保制度中引入资产建设要素，让农民直接参与个人账户资产的管理与运营，有可能开启我国农保工作稳步推进的新局面[25]。钱宁从社会工作视角出发，在对少数民族社区发展中的新贫困问题进行分析的基础上，认为一个贫困的少数民族农村社区，在面临外部社会的冲击和内部社区关系紧张与冲突的情况下，只有通过社区能力建设，走以社区能力建设为中心的内源发展道路，才能使农村在社会结构转型中获得自我发展的机会与能力[26]。张和清等在社区发展实践的基础上，总结出一种优势视角下的农村社会工作实践模式，此模式以能力建设和资产建立为核心，强调如何利用社会工作的介入手法和策略，发掘农村当地社区和民众所拥有的资产和能力，从而使得当地社区和民众成为农村发展的真正主体[27]。以上这些研究的最大价值在于将发展型社会政策的理念及策略用之于实践，并在此基础上进行了初步的理论探讨，代表着发展型社会政策本土化的一种可贵探索。然而，这些研究还缺乏系统的论证，结论显得单薄，还需进一步进行提炼和总结。
三、发展型社会政策的理论贡献
从目前的研究状况看，发展型社会政策尚未发展成为一种成熟的理论，其理论体系还需进一步建构和完善，正如米奇利所说，发展型社会政策仍然处于社会政策学者的争论之中，同其他规范性视角相比，它不够严谨也不够明确，不同学术著作对之有不同的定义，且各种干预项目从制定到实施也都大相径庭，发展型社会政策经常被看作社会政策领域内一种折中主义和实用主义的方法[28]。但是从它催生“范式革命”这一个结果出发，我们认为发展型社会政策至少在三个方面对社会政策的发展作出了根本性的理论贡献：其一，在价值理念方面，实现工具性价值与目标性价值的统一；其二，在实践策略方面，实现整体性进步和差别性对待的统一；其三，在社会目标方面，实现经济增长和社会发展的统一。正是这三方面的统一，使发展型社会政策完成了对传统社会政策的超越。
在价值理念方面，实现工具性价值和目标性价值的统一。社会政策的基本价值包括两部分，一是工具性或实用性价值，二是目标性或终极性价值。诸如利益、需要、权利、责任、义务等均属工具性或实用性的价值，而自由、平等、正义等则是终极性或目标性的价值，前者代表着人们对一些社会现实问题的理解与分析，而后者代表着人们对人的价值和社会理想的追求。这两类价值是所有社会政策都坚持的。在社会政策研究中，价值探讨属于福利哲学层面的工作，“福利哲学通过对这些基本价值的分析与解释，阐述他对人的需要及社会福利的可能性的看法，为社会政策及人们的福利实践提供指导性的意见或理论依据。”[29](P13)然而传统社会政策在讨论这两类价值时要么将二者进行割裂，要么混淆二者的区别。发展型社会政策通过重构社会发展观，将工具性价值和目标性价值统一起来。这一工作很大程度上是印度经济学家阿马蒂亚·森（Amartya Sen）完成的。阿马蒂亚·森提将发展视为扩展人们享有的实质自由的过程，同时又将人的自由视为发展的条件，通过对二者辩证关系的剖析将社会政策从传统的狭隘的发展观中摆脱出来，构建了“以自由看待发展”的新发展观，“对发展的恰当定义，必须远远超越财富的积累和国民生产总值以及其他与收入有关的变量的增长。这并非忽视经济增长的重要性，而是我们必须超越它。”[30](P10)完成这种超越的实质，是将经济增长与社会发展协同起来，共同推动社会的进步。超越的目的也是为了“将实现自由发展成为一种社会的承诺”，为此阿马蒂亚·森将自由进一步区分为工具性自由与实质性自由。工具性自由包括政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证、防护性保障等，它们是实现实质性自由的条件。而实质性自由是一个人有能力选择自己有理由珍视的生活的自由。为了能实现实质性自由，社会政策就必须以增强人们的可行能力为最高目标，所谓可行能力（capability）是指一个人“有可能实现的、各种可能的功能性活动组合”，而“功能性活动”是反映“一个人认为值得去做或达到的多种多样的事情或状态。”阿马蒂亚·森指出，“有价值的功能性活动的种类很多，从很初级的要求，如有足够的营养和不受可以避免的疾病之害，到非常复杂的活动或者个人的状态，如参与社区生活和拥有自尊。”[30](P83-87)这些功能性活动是实质自由的具体实现，人们只有完成这些功能性活动，才能真正享有实质自由，实现真正的发展。显然，阿马蒂亚·森通过辩证地剖析自由与发展、工具性自由与实质性自由、功能性活动与可行能力之间的关系，从福利哲学的高度将工具性价值和目标性价值进行了统一，在价值理念上完成了对传统社会政策的超越。
在实践策略方面，实现整体性干预和差别性对待的统一。通常有三种传统的社会干预手段帮助人们实现社会福利：政府干预，社会工作及社会慈善活动。除此之外，还有第四种实现社会福利的途径，即社会发展。与传统干预手段不同，社会发展不是通过提供物品或服务，也不是通过治疗或改造方式与个人打交道，而是聚焦于社区或社会，聚焦于更广泛的社会过程与结构，通过将社会政策与经济政策融合起来，更好地实现人们的福利。这一特征使社会发展作为一种社会干预跟传统干预方法从本质上区别开来，也就是更加注重提供预防性而非补救性的社会干预。米奇利认为社会发展因为具有积极干预、致力于进步、宏观聚焦、全面性质、将社会政策与经济政策融合、社会空间聚焦以及能采众家之长，而成为当今最具包容性的促进福利的手段[31]。一般而言社会发展在三个层面实施干预：政府实施的社会发展，主要以集体主义和国家主义为意识形态基础，通过国家干预对有需要的人群提供保护，在实践中形成制度型福利政策；社区实施的社会发展，采用社群主义或平民主义为价值理念，主张社区自主或社区自治，后来也强调社区行动和社区参与的发展模式；个人实施的社会发展，主要以个人主义或市场自由主义为理论指导，强调个人自由是实现福利的最大保障，充分发展的市场机制能帮助人们实现最大的福利。这三个层次的干预为实现人们的福利提供了保障，然而也会造成重复干预或干预无效。为了实施更有效的干预，发展型社会政策将这三个层面综合起来，形成一种整体性的实践策略，实现包容多种因素、顾及全民利益的整体性社会进步。这一种实践策略被米奇利从理论上进行了提炼，称之为社会发展的“制度性视角”。需要指出的是，包容性或整体性发展是重要的，但对之过分强调也会导致忽视特殊问题及特殊需要。对此发展型社会政策提出“积极性差别对待”及“优先区域”的原则，明确主张要特别关注贫困社区，包括城市贫民区、偏远困乏的乡村社区等，在干预策略上进行倾斜，帮助这些社区实现发展，“社会发展干预手段应该在更为广泛的发展背景下对这些地方加以重视，也即‘积极区别对待’或‘优先区域’政策。”[32](P179)总之，发展型社会政策既强调整体性及全面性的实践策略，也强调特殊性及针对性的社会干预，通过实现整体性进步和积极差别性对待的统一，完成对传统社会政策的超越。
在社会目标方面，实现经济增长和社会发展的统一。跟传统社会政策一样，发展型社会政策的社会目标也是实现社会福利，但是社会福利的内涵已经有很大扩展，不再简单地视为物质方面的“拥有”，而是包括社会问题得到控制、需求得到满足、及发展机会得到保障三方面。这种社会福利更代表着一种良好的社会状态，而非简单的收入或消费能力的提高。为了实现这种良好的社会状态，发展型社会政策力图纠正“扭曲发展”问题，实现社会的全面进步。与传统社会政策只关注再分配的领域、因而对片面强调经济增长造成的“扭曲发展”无能为力的状况不同，发展型社会政策试图将社会进步与经济增长协同起来，将二者视为一个动态过程的有机构成部分，坚持经济发展和社会进步是一枚硬币的两面，虽然承认经济发展是社会进步的前提，但充其量经济增长只是社会进步的充分条件而非必要条件，所以经济发展如果没有同时改善整体人口的社会福利，也就毫无意义。在这种发展观的指导下，发展型社会政策主张在经济政策中加入“社会”维度，以及在社会政策中加入“发展”维度。而要在社会政策中加入“发展”维度，就必须进行积极干预，进行社会投资。正如前文介绍的，这是发展型社会政策研究者所共同坚持的主张，例如古比坚持社会政策应该重视人力资本投资，提高人的能力和机会；吉登斯倡导建立建构积极福利社会，建设“社会投资国家”；米奇利主张超越传统的剩余型模式或制度型模式的极端选择，建立“发展型福利模式”等，艾伦·沃克的社会质量建设等，都属于进行积极干预和加强社会投资的具体论述。社会投资主要包括人力资本投资、社会资本投资、消除制度屏障、资产建设等形式。在发展型社会政策视野下，社会投资不是一个被动发展的过程，而是在政府主导下发动各方力量进行积极干预的过程。正是由于主张在经济政策中加入“社会”维度，同时在社会政策中加入“发展”维度，发展型社会政策实现经济增长和社会发展的统一，在社会目标方面完成对传统社会政策的超越。
收稿日期：2011-01-15
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