论经济区域内行政立法一体化及其路径选择，本文主要内容关键词为：区域内论文,路径论文,行政论文,经济论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2009)06-0108-05
一、经济区域内行政立法一体化的客观背景分析
由于历史传统、地理位置以及经济发展等方面的原因，我国形成了不同的经济区域。如长江三角洲经济区、东北经济区、环渤海经济区、泛珠江三角洲经济区等，他们在政治、经济、文化、自然条件等方面有许多相同或近似之处，区域内相关的经济活动彼此相连和依赖，往往都显示出某种同质性，如经济发展基础和条件的同一性，共同追求经济发展的特定目标，同样享受政府赋予的特殊优惠政策，面临着相同的发展障碍或问题，等等。区域内的活动在经济上、技术上相互联系而构成一个相对独立的经济系统[1]。主要表现为市场的一体化，产业的一体化，交通设施的一体化，信息的一体化，生态环境的一体化，人文资源的一体化等趋势[2]。
区域一体化的经济对区域法制的协调性提出了更高的要求。首先，区域市场经济是全国市场经济的组成部分，是在新时空背景下一种从区域市场经济发展逐步增强，到国家发展壮大的渐进的逻辑步骤。区域市场经济形态下的资源配置是在经济区范围内进行的资源配置，它要求打破行政区划下地方割据观念的束缚，在区域范围内协调资源配置。而能否很好地在区域范围内协调资源配置的关键在于是否有统一的法制作保障。其次，市场经济必然是有序的经济形态，要求在区域商品交换过程中做到有序、安全、高效和公正，创造平等的竞争环境和竞争机会，这种有序经济形态的产生和发展在客观上要求经济规则的协调一致，没有规则的一致性便不可能有区域市场经济的正常运行。
区域经济一体化的发展，不仅需要中央立法的支持，更需要地方行政立法的法制环境。但在地方行政立法方面，我国现行地方行政立法在相互协调方面的现状不容乐观。在区域市场经济中，追求自身利益最大化的潜规则导致具有地方立法权的各行政区划政府从自身利益出发制定出了大量的互相冲突的地方行政法律规范，这势必会导致市场经济秩序的混乱，阻碍区域市场经济的良性发展。
按照我国现行法律的规定，地方行政立法的形式只有地方规章，而对地方规章的制定权只有省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市政府以及经国务院批准的较大的市人民政府享有，其他地方各级人民政府和工作部门都不享有制定地方规章的权限。根据立法法第73条规定，享有规章制定权的地方人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。
这是一种以行政区划为单位的分片分块、各自为政的分割式的地方行政立法体制，这种地方行政立法往往又多从本地利益入手，而不考虑其他地区特别是相邻地区的规定，都强调本地方的特色；在自己的行政区划内，只强化本地行政立法的效力而不赋予其他地区行政立法在本辖区内的任何作用。这种地方行政立法体制虽然可以发挥各地方的积极性，使各地想方设法运用地方行政立法制定权来促进本地区各项事业的发展，然而，在其积极性发挥的另一面“却又可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象”[3]，即出现法治的“碎片化”、“地方化”现象，造成地方行政立法之间的冲突与不协调问题。
地方规章之间的冲突与不协调主要表现在有关审批事项特别是涉及市场主体的生产经营活动的冲突上：一是属于同一性质的事项，在一个地方可能是合法，在另一个地方则可能是非法的；二是在某一地规定从事某项活动需要取得许可，另一地则未规定需要取得许可，导致市场主体无法通过地方立法对生产经营活动的法律后果进行预期，不利于统一的社会主义大市场的形成；三是一地公民的权利义务不同于另一个地方公民的权利义务；四是对同样性质的违法行为规定了不同的法律责任；五是行政管理程序方面的冲突。即各地方在制定相应的地方政府规章中，规定了行政执法的具体程序规则，而不同地方的规定却五花八门，有的相互冲突，如听证程序的冲突、行政执法监督程序的冲突等[4]；六是重复雷同式的地方行政立法，不仅易造成规章的不协调，也造成立法资源的浪费，使立法成本高昂。
地方行政立法之间冲突的危害是显而易见的。就其对区域经济一体化的影响而言，分割式的地方行政立法现状阻碍了区域经济一体化的发展，具体表现在：一是通过地方行政立法的形式，在招商引资中竞相推出优惠招商条件，竞相压价、抢项目，大大增加了各地招商的开支和市场经济活动的交易成本，不利于各地自身长远利益和区域经济协调发展，使各地方经济发展以及区域经济发展陷入了一种囚徒困境之中。二是导致跨地区问题难以解决，如道路运输车辆收费，由于各省规定的收费标准不同，造成车辆养路费的大量流失，也产生了不公平现象；跨省水域的水污染治理问题，单靠一省一市的地方立法是治理不好的，必须整个流域共同控制和治理才能取得效果等。三是强化了地方保护主义色彩，即各地通过地方行政立法形式限制了生产要素的自由流动，使资金、人才、技术等可流动要素流转不畅，难以形成整体优势；以地方行政立法的形式搞市场封锁、对外歧视以及在地区间设置贸易壁垒，阻碍了区域统一市场的形成。
二、区域共同规章：紧密型的行政立法协作模式
对于在政治、经济、文化、自然条件等方面有许多相同或近似的经济区，有必要构建一种打破行政壁垒的、跨行政区划的、能在一定经济区域各行政区划内共同适用的新型地方行政立法模式，本文称之为“区域共同规章”，这是一种紧密型的地方行政立法协作模式。由区域内的各行政区划政府有关人员在协商自愿的基础上组成区域行政立法委员会，作为区域行政立法机构，经国家权力机关或国务院授权，就同样的或类似事项制定能适用于各行政区划的统一的区域共同规章，这有助于改变目前几个省同时各自进行行政立法的法治的“碎片化”、“地方化”现象，有效解决地方规章相互冲突阻碍区域经济发展的问题，还能为经济一体化提供良好的法制环境，使得各行政区划政府能很好地开展地区间的交流与合作，形成一个完全融合的无缝隙的区域市场，保证区域整体协调和有序发展。
与其他行政立法相比，区域共同规章有如下特点。
1.区域共同规章是地方政府的联合立法。一般的地方行政立法是由享有立法权的地方政府在立法权限范围内独立制定规章的活动，其立法主体包括省级政府、省会城市政府、国务院批准的较大城市政府。而区域共同规章制定主体是由经济区域内各地方政府组成的区域行政立法委员会，它是地方政府的联合立法机构。该立法主体依据一定的立法程序，对区域内共同事项制定具有法律拘束力的行为规范。这与通常的由政府单独制定地方规章的行政立法行为有所不同。
2.区域共同规章是针对经济区域内的共同事项进行的共同立法。区域经济一体化并不意味着区域内各地立法必须保持完全一致或者区域内各地方政府对所有事务均须采取一刀切的立法措施。区域共同规章的目的通常是为了解决某一共同面对的问题，规范某一共同事项，尤其是针对区域内涉及经济一体化发展的相关事项而需要进行的共同立法，如区域共同市场的建立、跨行政区划的环境治理、交通、税收等事项。如果某一问题或事项是某一个地区所特有的，也就不必以区域共同规章的形式来统一地方法制。
3.区域共同规章是一部地方行政立法在一定经济区域内统一适用的立法模式。针对经济区域内的共同事项，它不需要各行政区划政府分别各自立法，而是由区域行政立法委员会制定一部共同的行政立法，然后不作任何改动就可以在一定经济区各行政区划内同时适用，这与地方规章只能在制定主体的行政辖区内实施而在其相邻的行政区划内没有效力的情形不同。区域共同规章不仅节约了立法资源和立法成本，也避免了因各自立法而出现地方规章相互冲突与不协调现象，是经济一体化过程中协调地方行政立法冲突的一种更为有效的法制协调模式。
4.区域共同规章是一种介于中央行政立法与地方行政立法之间的新型立法模式。根据行使行政立法权的主体不同，现行的行政立法行为可以分为中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法是指中央行政主体依法制定和发布行政法规和部门规章的活动。其适用范围是全国的地域，但它只能从宏观方面对某些事项作出原则性的规定，而无法解决经济区域内更为具体的问题。地方政府立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。地方行政立法所制定的规章，只能在本行政区域内发生法律效力。地方规章虽然对具体问题具有针对性，但因其适用范围较为狭窄，无法解决跨行政区划特别是跨省级行政区划的共同问题。而跨行政区划的区域共同规章则介于中央行政立法与地方行政立法之间，起着承上启下的作用，是专门针对经济区划协调问题而进行的一种行政立法活动。它既克服了中央行政立法的泛泛性，又避免了地方规章的狭隘性，更有利于区域经济一体化的进一步发展，是新形势下与区域经济发展相适应的新型的地方行政立法模式。
5.区域共同规章属于特殊的地方行政立法。相对中央而言，区域共同规章是地方立法。相对于地方权力机关而言，区域共同规章属于行政立法，其制定者是由经济区域内各行政区划政府人员组成，所制定的规范仍应属于政府立法范畴，这使它不同于由地方权力机关制定的地方性法规。相对于现行地方规章而言，区域共同规章模式是各地方政府共同意志的体现，而不是哪一个地方政府的意志，因此，它不同于目前意义上的地方行政立法的含义，是在经济一体化背景下应运而生的一种特殊的地方行政立法模式。
区域共同规章模式是一种紧密型的立法模式，与其他协调地方行政立法冲突的方式相比，区域共同规章有其特殊的优势。比如，与构筑立法信息交流平台等半紧密型或分散型的立法协作方式相比，区域共同规章可以为各行政区划政府直接提供明确、具体的法律依据，更好地促进经济一体化的发展；与政府间的签订行政协议等相比，区域共同规章具有法律的性质，具有规范的稳定性、执行的强制性等特点；与由国家为经济区提供法制环境相比，区域共同规章具有因地制宜性、适应性，能充分发挥地方立法的积极性、主动性。
可见，区域共同规章显示了其独特的优势，它可以很好地协调地方行政立法的冲突现象，并为经济一体化创造一种积极促进性、事先安排性的地方法制，以推动区域经济一体化的深入，是经济一体化背景下地方法制协调的最佳选择。
三、区域共同规章构建的法律障碍
构建区域共同规章尽管是个值得提倡的趋势，但目前还存在着法律依据方面的障碍和缺失。对于地方行政立法问题作出较多规定的法律主要是《立法法》。对制定区域共同规章而言，《立法法》规定上的缺失主要涉及到立法主体、立法权限、立法渊源、立法效力等问题。
1.立法主体合法性的障碍。立法主体是指根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、补充、废止各种规范性法律文件以及认可法律规范的国家机关。地方行政立法的主体需由法律作出明确规定，才能从事立法活动；即使把行政立法看做一种行政行为，也是只有法律规定了的行政主体才能作出，无法律规定则行为主体不合法，会导致该行政行为无效。按照我国现行法律的规定，地方行政立法形式只有地方规章，而对地方规章的制定主体只有省级政府、省会城市政府及经国务院批准的较大的市人民政府，其他地方各级人民政府和工作部门都不享有制定规章的权限。对于授权立法，按照《立法法》的规定，被授权主体只有国务院及经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会，而地方政府，特别是作为经济区内的各地方政府的联合体——区域行政立法委员会不能成为被授权主体，这使得其立法主体资格缺乏法律方面的依据。
2.立法权限规定上的缺失。在现代国家，各种立法主体的立法权限范围，应当以宪法、法律的形式加以确定[5]。即立法权具有法定性，它来源于法律的明确授权，任何人和任何组织都不能行使法律所没有明确授予的权力，有了立法权限，又必须在其权限内立法，不得擅自超越，否则，将导致无效的立法。在我国，根据立法权来源的不同，行政立法可以分为职权立法与授权立法。就职权立法而言，《立法法》较为详细地规定了各行政立法主体的立法权限。但由于区域共同规章制定主体上的法律缺失，因而，对区域行政立法委员会的立法权限，也缺乏法律上的规定，是一个空白。就授权立法而言，按照《立法法》的规定，由于被授权主体不包括普通的行政区划政府，特别是作为经济区内的各地方政府的联合体——区域行政立法委员会不能成为被授权主体，这使得其立法权限方面的规定成为空白，而没有授权立法权限的主体是不能从事授权立法行为的。
3.法律渊源方面的缺失。根据现行法律，我国法律渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方规章等。而区域共同规章具有较为特殊的性质，它是由政府制定的，这使它不同于地方权力机关的地方性法规，但它又是几个行政区划政府联合制定的，因而它又不同于地方规章。因此，在法律上没有它应有的地位，即使区域行政立法机构制定出区域共同规章，但却得不到法律的承认，在法律的大家庭中却处于尴尬的地位，这也将影响到其效力的发挥。
4.效力等级规定上的缺失。按照宪法和《立法法》的规定，在普通行政区内，法律效力等级依次为：宪法，法律，行政法规，地方性法规，省、自治区的人民政府规章，较大的市的人民政府规章等。由于在现行法律上，区域共同规章主体资格、立法权限、法律地位的缺失，区域共同规章的效力等级无法确定。当区域共同规章与地方性法规、国务院部门规章以及地方规章之间发生冲突时，该如何解决就成了问题。可见，如果区域共同规章的效力等级问题不能很好地解决，将使区域共同规章沦为没有约束力的一般性的协议，这对于促进经济一体化的进一步深入没有很强的推动力。
当然，除了上述问题外，还有其他需要解决的法律问题，如，区域共同规章制定程序问题、法律监督审查方面的问题，等等。
可见，要构建区域共同规章，需要通过修改立法法和相关法律条款的方式，使上述问题得到法律上的安排。只有这样，才能鼓励在政治、经济、文化、自然条件等方面有相同或近似的地区在平等、自愿的基础上加强行政立法协作，在大胆创新的基础上又不至于冲撞法律底线。
四、构建区域共同规章的几点思考
1.明确区域共同规章的制定主体和相关机构。为使区域共同规章能顺利制定，可规定，由区域内的省级政府的负责人组成区域行政立法委员会，作为区域共同规章的制定机构，各省级政府的负责人轮流担任该委员会的主任。区域行政立法委员会的职责主要包括：一是定期制定适用于区域内各行政区划的区域共同规章；二是当出现对区域共同规章解释上的分歧时，由其作立法性解释；三是负责清理本经济区域内各地方政府制定的与区域共同规章不符的地方规章，对今后各地方政府的规章进行备案审查①；四是当各地方规章发生冲突，而此时尚未制定区域共同规章时，由区域行政立法委员会负责居中裁决。必须明确的是，区域行政立法委员会只具有制定区域共同规章及其相关的功能，为区域一体化发展提供行政法律规范，而不具备行政管理职权，不能代替各地方政府作出行政行为，不干预属于各地方政府本身的事务。同时区域行政立法委员会下设综合办公室，具体负责行政立法的日常工作。综合办公室由该区域内各省级的法制工作机构的负责人组成，其职责是定期召开交流会、拟定立法协作项目、有时起草区域共同规章草案、对生效后的区域共同规章进行适用中的解释工作、负责办理区域共同规章备案手续、负责定期向区域行政立法委员会报告工作等。
2.明确可以制定区域共同规章的权限。在相关的法律中可以对区域行政立法委员会的行政立法权限作如下规定：一是主要是在现有的地方规章立法权限范围内共同事项的联合立法。为此，区域行政立法委员会要选准协作的题目，围绕重点推进和优先实施的领域，加快制订或修订一批区域共同规章，突出立法的针对性、操作性和创制性，建立系统完整的区域行政法律体系。二是经授权而进行的创制性行政立法，即如果有些事项不在地方规章的制定范围，而客观上又需要区域行政立法委员会作出立法规定的，可请求全国人大常委会或国务院授权，由区域行政立法委员会制定区域共同规章。总之，区域共同规章既不能侵犯中央的立法权，也不能侵犯地方权力机关的立法权限。
3.规定区域共同规章制定的基本原则。为协调好区域共同规章制定过程中的相关问题，有必要给它确定一些立法的基本原则，以指导和统率区域共同规章制定的整个过程。一是互利互惠原则。在进行区域共同规章构建的过程中，要充分考虑参加的各地方政府能否获得经济利益，不能忽视任何一方的利益。要在共同利益的基础上，整合区域资源，而不应仅仅形成一种“错位”发展。二是平等协商原则。在确定共同立法的题目、起草区域共同规章草案、审议通过草案等方面，要进行充分的酝酿、讨论，使各方对该行政立法达到意见完全一致，“区域协调成功的关键是要有‘区域平等’的理念，也就是说一个地方的发展要尊重其他地方发展的意愿和特点，更不能危害其发展。”[6]三是依法性与依政策性相结合原则。区域共同规章要有自己的立法依据，即有宪法、法律、行政法规的依据，或依授权的依据，特别是不能与宪法、法律、行政法规相抵触，这是保证区域共同规章的前提性原则。但强调区域共同规章的依法性，并不是要求区域共同规章活动的一切工作都是机械、被动地服从法律法规的规定；也并非是中央立法没规定的事项，区域不管多么需要也不能作出任何规范性的规定。在一时找不到法律、法规的依据时，可以把党和国家相应的政策作为依据。四是体现区域特色原则。区域共同规章必须立足于区域实际，从区域不同的地理环境、人口状况、风俗文化、经济特点、政治环境、区位条件和区域优势出发，因地制宜地解决区域经济发展实际问题，使之更具针对性、现实性和可操作性，解决区域特殊的经济问题。
4.明确区域共同规章的效力等级。对于区域共同规章而言，其在我国法律体系中处于何种法律位阶、效力等级如何等问题，是区域共同规章具体适用前必须解决的问题。由于区域共同规章具有较为特殊的性质，在效力上，应将区域共同规章的位阶置于地方规章之上，即当区域共同规章与地方规章发生冲突时，以区域共同规章为准，并且地方规章要按照区域共同规章的规定去修改和完善。这也体现了区域共同规章在经济区域的各行政区划内直接适用和优先适用的特点。
至于区域共同规章与地方性法规以及国务院部门规章之间的效力等级问题，笔者认为，一般情况下，应认定区域共同规章与地方性法规具有同等效力，与国务院部门规章也具有相同的等级效力。只有在它们之间发生冲突时，才来考虑如何解决，属于立法监督的问题。解决的方法，一是省级权力机关可以向国务院或授权机关提出监督程序，由国务院或授权机关作出最终决定。二是国务院有关部委如果认为区域共同规章中的某些规定与部门规章相冲突，则只能向国务院提出冲突裁决程序，由国务院作出最终裁决。
收稿日期：2009-03-16
注释：
①实行区域共同规章意味着区域内的各行政单位政府必须放弃部分权力，自觉接受区域行政立法机构的监督。对此，可以借鉴WTO的做法。WTO规定各成员国必须及时向WTO秘书处通报各国的贸易政策，并定期接受WTO的贸易政策性审议，以确保各国“入世”承诺的有效实施。
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