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从1999年1月～5月的国民经济运行情况看，为防止从1998年下半年开始的经济回升势头中断，有必要考虑加大扩大内需的政策力度，改善经济的景气状况。
问题是，目前已纳入决策视野的扩大内需政策还能走多远。
从货币政策看。人民币储蓄利率的确还有下降空间。考虑到物价增幅为负，即使按1999年6月10日再次下调后的名义利率计算， 我国目前的实际利率仍处于5.7%左右的较高水平。 但此前六次降息均未起到预期的政策效果，“流动性陷阱”不能不防。日本全国银行平均年贷款利率已由1990年时7.68%下降到目前的0.25%，然而储蓄余额仍居高不下；商业银行的贷款额仍继续下降，每天的超额准备金高达70亿美元。前车之辙，不能视而不见。专家们警告：连续大规模降息会在一定程度上强化人们对前景看“淡”的预期，增加对信贷消费中利率风险的预期。此外，毕竟目前人民币存款的名义利率已经低于美元，在美元利率走高的预期普遍存在的情况下，继续降息导致汇率风险的可能性明显存在。
从财政政策看。1998年下半年开始实施的积极财政政策是有效的，粗略估计，这项政策对1998年经济增长的拉动作用在1个至1.5个百分点。从国家财政信用资源的动用余地看，继续增发一定规模国债仍有可能。依靠财政投入加大基础设施投资也仍会对经济增长起到一定促进作用。但另一方面，1998年～1999年，我国财政通过支大于收安排的资金达3043亿元，已经比1998年初和“九五”计划安排的1999年赤字规模多出了2323亿元。不仅中长期财政平衡的压力已经明显增大，更令人担心的是政府财政投资未能实现对社会投资的带动作用。1998年，非国有经济单位投资增长速度与前几年平均水平相比反而降低了9.4个百分点。 日本从90年代初期开始实施以基础设施建设为主要内容的扩张性财政政策，但由于财政投入始终未能有效地带动社会投资扩大，财政对国债的依存度从1990年10.6%大幅提高到了1996年28.0 %， 一般性政府债务余额与GDP之比从1990年的65.1%提高到了1996年的88.8%和1997年的95.4 %。财政资金投入被迫从短期过程拖入到中长期过程，财政扩张陷入了连续不断的“债务扩张陷阱”。这个教训，我们也不能不高度重视。此外，专家们警告，当前要充分估计财政进一步投入对民间投资的“挤出效应”。
开拓农村市场遇到了农民收入增幅下降的阻滞。扩张消费信贷跨越不过个人信用系统不完善和社会经济预期向坏的障碍。启动住宅消费难解私人金融资产积累不足与房价过高之间的矛盾。
政策似乎已经走入了死胡同？！
我们需要走出西方宏观调控理论的传统框架，按照中国的国情实施政策创新。
一、扩大投资需求：财政贴息启动大规模固定资产更新
首先需要明确三个基本判断。其一，我国仍处于工业化过程中，与消费需求相比，投资需求对经济的拉动作用是第一位的。就是说，扩大内需的首要任务是扩大投资需求。其二，按照规律，投资需求的真正启动依赖于固定资产大规模更新的启动。其三，当前投资需求不旺的第一位原因并非是资金短缺。
如果上述判断成立，通过财政贴息方式启动重要基础产业的大规模固定资产更新就可纳入最重要的政策选择。
用财政贴息方式鼓励固定资产更新的政策可以在财政投入与民间投资之间建立直接的连带关系，真正使财政政策起到“四两拨千斤”的作用。以年息5%的贴息率大致计算，500 亿元的财政投入可以直接启动1万亿元的投资规模。1万亿元固定资产更新规模相当于把我国1亿吨钢生产能力的钢铁工业主体设备更新两次。如果将这一政策坚持三年，可将我国的钢铁、化工、汽车、机械、纺织、军工等重要基础产业中以初级技术、已经没有国际竞争力的中间技术为基础的主体设备基本淘汰，将我国工业领域技术手段的整体水平大幅度提高到世界90年代中期以后的水平。
我国的产业固定资产是否有必要大规模更新？这可以从四个方面来看。
其一，我国短期形势趋于严峻的根本原因是深层次的矛盾累积，其中关键是结构调整。当前一些产业领域中之所以出现价格水平滑落到产业平均成本以下，其根本原因并非仅仅由于生产能力过剩，更重要的是设备工艺面临技术进步下的无形损耗威胁。以典型的彩电业为例，传统的模拟彩电技术正在为数字技术所取代，单纯视听功能面临“三网合一”功能的替代。其价格跌落在成本以下不能简单归咎于厂家之间的“恶性竞争”，其实质是企业为在固定资产技术寿命彻底完结之前尽量收回部分投资的必然选择。我国的产业普遍面临固定资产技术寿命、经济寿命先于使用寿命完结的挑战。
其二，我国的产业落后，根本地是技术手段落后。当前我国钢铁工业生产能力中的铁钢比为1.06，而日本为0.76，美国为0.52；我国连铸比仅为53.3%，而发达国家均在90%以上。由此导致，我国每吨钢比世界先进水平多耗能0.2吨～0.3吨标准煤，1亿吨钢就要多耗2000 万吨～3000万吨标准煤。加入WTO的时间表已经表明， 提高我国产业国际竞争力已经迫在眉睫。
其三，从“九五”实施以来，我国重要产业中普遍存在着“不改造是等死，改造是找死”的矛盾。实际上，这一矛盾所揭示的正是由政策来承担技术改造的资金成本的迫切性与必要性。
其四，从实践看，现有技术基础上的存量资产重组远不足以推动我国产业结构的调整与升级。技术手段的大规模更新不仅可以为资源要素在产业间的重新配置提供重要机会，而且可以从根本上缓解供给结构与需求结构不匹配的深层次矛盾，实现内需的持续扩大。
从短期看，加速固定资产更新可以很快形成投资需求高潮，改善银行存贷差不断扩大的局面，直接形成民间投资的迅速扩张局面。从改革方面看，通过财政贴息吸引民间投资还可以为国有资本战略性重组和大中型企业的产权结构调整提供极为重要的历史性机会。
可根据我国实际的宏观调控形势对上述设想作一初步估算。1998年我国固定资产投资总额（不含农村集体及城乡个人投资，下同）为21102.3亿元。如果在现有规模上将1999年增幅提高5 个百分点（我国固定资产投资总额与上年相比的增长率，1997年为10.8%，1998年为19.5%），实际只需追加投资1050亿元。考虑到1998年投资增长中含有财政投入1000亿元及其拉动的银行配套信贷资金1000亿元，可假定达到和略高于1999年预期经济增长目标需追加固定资产投资4000亿元，如果这个规模的投资全部用财政贴息，当年需财政投入200亿元。如果在这4000 亿元中有四分之一是通过股本金扩张获得（因为即使是含有政策优惠的信贷资金也要考虑负债率），实际需要的财政贴息额为150亿元。 如果在4000 亿元投资中再安排发行200亿元含有政策补贴的“可转换债券”，由于“可转债”的利息比银行信贷资金低得多，所需的财政贴息额还可以有所降低。
财政贴息启动固定资产大规模更新，信贷资金供给能否承受？财政包袱最终如何解脱？
财政贴息的信贷资金并非需要全部来自银行。除“可转换债券”和信誉良好的大型企业债券可直接向社会筹资外，由于银行对货币供给的“乘数”作用，固定资产贷款规模扩大过程实际上还会同时形成存款规模扩大过程，货币供给的增加过程。
不仅如此，如果将这一政策延续为银行信贷资产证券化过程，在债权“打包”上市过程中，银行通过贷款资金的反复回收，可以不断“创造”出新的货币供给。当前我国沪深股市的总市值为6000多亿元，总量还是太小，且绝大多数为单一的企业股票， 结构也不合理。 如果每年500亿元到1000亿元证券化的信贷资产上市， 3 年～4 年时间中可以把2000亿元以上的储蓄存款从间接投资转换为直接投资。
一方面，信贷资产证券化的过程实际上已经为财政政策的退出创造了现实条件。另一方面，固定资产更新的财政贴息政策与一般基础设施投入相比的重要区别之一就在于，这一政策将在迅速启动经济的基础上带来的税源增加，因而是一项与未来财政增收联系十分紧密的政策。从中长期看，这项政策应视为是有利于改善财政平衡状况的政策，而且是一项比基础设施建设更有利于财政适时退出的政策。
启动固定资产更新高潮并不意味着加工工业产能的同步扩张。相反，这一过程可同时成为淘汰过剩生产能力、促进规模经济发展和充分利用闲置资源的过程。例如，在以“压锭”为主的纺织业，可比照压锭数量允许采用先进技术水平的部分生产能力更新或上印染、后整理等项目，在以发展规模经济为主的产业与生产集中过程密切配合等。
从根本上说，财政贴息启动固定资产更新的政策主要适用于资金密集型的工业化基础产业。高新技术产业发展所需的技术更新支持主要要依靠金融手段创新政策。
二、启动农村市场：将保护价收购转变为提供减产补贴
从1998年以来，人们在扩大内需的探索中对开拓农村市场寄予了很大希望。到1998年末，我国城镇居民家庭平均每百户的彩电、电冰箱拥有量分别为105.43台和76.08台，而农村则分别只有32.59台和9.25台。开拓农村市场的确前景广阔。但现实的问题是，农民在收入增长速度下降的情况下不可能大幅度扩张消费。1996年、1997年和1998年我国农村家庭人均纯收入的增长速度，按绝对额计算为22.13%、8.52%和3.44%，按指数计算分别为8.99%、4.60%和4.42%。很多学者呼吁，开拓农村市场必须首先解决农民收入增加问题。
事实上，政策从未忽略农民收入的增长。按国家保护价收购粮食的基本出发点就是保证农民收入。但是由于供给明显过剩，尽管维持粮价的政策补贴负担越来越沉重，粮食市场价格不仅并未回升，反而把低迷走势传导到了肉、蛋、禽、奶等下游产业。
粮食是一种消费刚性非常明显产品，其消费不可能由于收入增长或价格下降而明显扩张。就是说，一旦出现过剩，供给剩余一般是无法通过需求增加来实现平衡的。由此，粮食价格的市场变动就有了两个不同于其他产品的特点：（1 ）一个在总量中占比重不大的供求差距就足以较多地影响市场价格；（2）只要过剩产品的存量存在， 市场价格就会一直会受到抑制，除非这个过剩存量被天灾减产或其他原因消灭掉。
1998年我国粮食总产量达4.9亿吨，是仅次于1996年、1997 年的第三大历史高产年；1999年夏粮丰收基本已成定局。如果秋粮正常，1999年我国的粮食供给剩余可能高达2亿吨。就是说， 除非有大的灾荒欠产，即使我国今后粮食产量与需求基本平衡而不产生新的剩余，这个相当于目前粮食总产量40%的存量也足以长期压制粮价而使之难以回升。
我们需要换一种思路。如果我们把维持保护价的政策转变为减产补贴的政策如何？
假定这两种政策的资金代价相等，其结果是，前者会维持和增加供给剩余，后者会减少以致消除供给剩余。而且这两种方案的政策代价相差悬殊。假定为防止大量存粮导致市场价格低迷，每公斤粮食的保护价需政策实际补贴0.10元，4.9亿吨的收购补贴就需490亿元。这还不算，2亿吨存粮，按1.60元／公斤计算，需要占压资金3200亿元； 保管费用及资金成本按0.10元／公斤计算，一年的政策代价是200亿元。 如果实行减产补贴，在粮价中扣除种子、化肥、农机具成本节约额后按0.3 元／公斤计算，假定一年减5000万吨，政策代价只有150亿元。 孰优孰劣已经很清楚。
不仅如此，更重要的是，政策性减产补贴会明确无误地向市场发出一个强制调整粮食供求关系的信号。这个信号在短期内就会对价格发生影响，同时大大改善农民的价格预期以及在此基础上的收入预期。事实上，农民从来都是根据价格预期、收入预期来安排自己在生产活动中的投入规模和消费结构的。农民增收是开拓农村市场的关键一步。政策的任务，就是要找到以最小的代价较快实现这种增收目标的措施。
三、改善经济预期：工龄折抵保险缴费年限
就城市经济而言，一个基本判断是，在当前的消费障碍中，社会经济预期是第一位的，收入增幅下降是第二位的。对社会预期影响最大的是社会保障制度向市场化方向转换的改革进程。对自身及家庭未来“经济安全”的担心导致人们不计“机会成本”地扩张储蓄。
稳定人心是扩大消费的当务之急。稳定人心的措施不是终止改革进程，而是按照市场化原则固化原有体制性福利中的合理部分，是实施工龄折抵保险缴费年限的政策。
从实践看，社会对“企业包下来”的保障方式转换为社会统筹保障方式是具有很高的认同程度的。因为人们已经看到了市场经济下企业效益的不确定性以及在此基础上的保障风险。问题的核心是：以前的工龄怎么算。
我国目前出台的完善社会保障制度的各项政策中，最模糊的就是“以前的工龄怎么算”的问题。正是这一模糊之处严重影响了人们对未来安全的信心。
目前在社会保障体系的制度性转换上，各地普遍实施的，一是“再就业服务中心”向下岗职工发放生活费，二是在财政介入的基础上实现“三条保障线”和“两个确保”。这个政策框架并不能真正消除人们的远期后顾之忧，也未彻底解决职工与企业解除劳动合同过程中体制身份转换的“福利清算”问题。在发放二年至三年的生活费后，政策可能还得为解除体制身份再次付出代价。一些地方曾尝试“买断工龄”的方式。这个政策思路的进步是触及到了“体制性福利清算”的本质，缺陷是政策代价实际上无法承受而很难真正实施。
工龄折抵保险缴费年限的政策是真正彻底解决问题的政策。这个问题的解决不仅对稳定人心和改善社会预期有极大好处，而且也是一项重要的社会公平措施。我们不能在这个问题上给历史留下隐患。
实施工龄折抵保费缴费年限政策的最大难题是社会保障体系的“空账”问题。原有体制内职工在他们劳动期间的保险费积累哪里去了？被国家用于扩大再生产了。解决这个问题有两个办法：一是规定国有资产中若干比例为原有体制下职工保险费积累形成，社会保障系统按相应比例从国有资本上缴利润中提取收益。二是在扩张债券二级市场的基础上发行20年至30年期的超长期特种国债，用发债收入充实社会保障基金。
四、促进住房消费：公有住房使用权上市流通
在扩大内需、启动消费的过程中，人们对发育住宅市场寄予了很大期望，国家也连续推出了停止福利分房、开发经济适用房、提供消费信贷等多种措施。但“热点”始终热不起来。原因何在？最明显的原因是商品房价与社会大多数人的收入及金融资产的积累水平仍存在明显差距。
人们究竟是否买得起住房？
我国现有住宅消费面临的一个矛盾现象：一方面人们对购买新增住房的个人积累尚不充分，另一方面人们又近乎无偿且无期限地占有着存量住房资源。一个基本估计是，增量资金与存量资源价值相加，即目前人们打算用于购买住房的钱与人们以低廉租金实际占用的住房价值相加，与全社会都自购住房所需的资金差距不会很大。就是说，如果现住房的使用权可以按市场价值套现，大多数人买得起房。
建议断然出台公有住房使用权的市场化政策，宣布原有福利分房中占有的住房使用权可进入市场流通的制度性目标。
住房使用权加入流通是中国的一大特色。我们得承认一个事实：由于没有租赁期限制，价值巨大的存量公有住房使用权实际上已经成为私人占有的财富而不可能无偿收回。公有住房使用权加入市场流通的含义并非仅仅是开辟住房二级市场，用理论语言说，这一政策的本质是对原有体制下最大福利的有偿回收。
住房使用权上市流通的政策不仅可望极大地增加住房市场的交易，刺激人们购买住房的欲望，扩展人们购买住房的选择余地，而且可以使住房信贷真正获得有物质保证的个人信用支持。可以想见，这项政策的短期效果将是迅速形成住宅消费的热潮，长期效果是全社会住房资源的优化再配置。
住房使用权市场化政策的具体操作可采取两个办法。一是评估住房使用权的市场价值，在居民用现住房使用权加增量资金购买新住房时，原住房产权人有偿收回使用权。二是直接允许无租赁期限的公有住房使用权进入二级市场流通。
事实上，公有住房使用权上市流通是一项几乎不需要什么新代价而启动消费效果巨大的政策。目前有些地区实行的“有偿换房”已经是变相的使用权流通。按成本价出售住房实际上也已包含了对使用权价值个人占有的承认。政策所要做的，其实不过是把已经存在的事实用制度化的方式确定下来。
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