退耕还林制度设计对征地制度改革的启示，本文主要内容关键词为：制度改革论文,退耕还林论文,启示论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“退耕还林”是从保护和改善生态环境出发，将容易造成水土流失的坡耕地和造成扬沙的沙化耕地，有计划、有步骤地停止耕种，通过植树种草等措施，恢复林草植被和生态功能。与以往生态改造以政治动员为主不同，本次退耕还林具有强制性、自愿性、补偿性的特点。而这三个特点的完美结合，使退耕在短期内就获得了较好的社会、生态、经济效益。
土地征用是指国家为了公共利益的需要依照法律规定对土地实行征用，即对集体所有土地凭借国家强制力依法取得，然后由政府和法定机构进行开发和建设。通过土地征用，实现了土地所有权由集体向国家的转移和农地向建设用地的转换。公益性、补偿性、强制性是国外征地制度的普遍特点，但由于我国特殊的经济后发背景，为降低城市化、工业化成本，实行赶超战略，我国征地制度在某种程度上发生了变异，呈现出宽泛性、低补偿性、超强制性的独特特点。与退耕良好的制度绩效形成鲜明的对比，现行征地制度绩效很大程度上偏离了中央政府预期：除了地方政府通过征地获得大量资金外，社会效益、生态效益都很差，因此对其的改革被提上议事日程。从1999年起，中央法制办、中央农办、国土资源部等多个部门相继对这一课题展开了实践实验和理论研究。
两种制度的实施对象均为农民，制度目标均为改变农地用途，实施绩效却大相径庭。纵向比较，现行征地制度与市场经济的不适应昭然若揭。横向比较，较之退耕还林，征地制度设计的欠合理性也一目了然。比较这两种绩效迥异制度的设计，也许能给正在进行的征地制度改革提供有益的启示。
一、退耕还林与征地制度设计的比较
（一）两种制度设计的共性
1.都具有一定的强制性。个体理性会导致集体行为的非理性，因此政府需要对25°以上的坡耕地强制还林，以实现人与自然和谐共处和区域经济的可持续发展。为实现公共利益的需要，强制性也是征地的内在特征。
2.都进行了超出现实用途直接经济效益的补偿。即使静态比较，退耕还林也增加了农民的直接收入，而这还没计算置换出来的劳动力所增加的收入。而征地的实际补偿水平也不低。按照土地管理法，一般补偿标准为征用土地前三年平均产值的30倍，即使农地纯收益为50％，则等于按照纯收益的60倍进行了补偿，客观地说，单从纯经济角度，通过收益还原法计算表明，现行征地补偿标准也超出了原用途无限年期的补偿。
3.都实现了政府指定的用途转换。退耕还林中农地转变为林地，使环境得到了较大程度的改善，征地使农地转变为城市土地，为快速的工业化和城市化提供了土地资源支撑和资金支撑。
4.都涉及农民生计问题。退耕还林农民的生计问题危机不是立竿见影，而是出现在补助期满、而林木还没有收益的较短时期内；失地农民则会在所得到的补偿费用被耗用殆尽后的较长时期内面对生计危机。
5.都受到了地方政府的热烈欢迎。但地方政府对两者欢迎背后的动机并不完全一样：退耕还林是地方政府之间从中央财政争夺资源，当地农民从所争取到的补助资金得利，地方政府自身并没现实利益（狭义的）；而在征地中，地方政府会因征用土地的低进高出获得大量资金。
（二）两种制度设计的差异
1.补偿的公平性差异。退耕还林的补偿非常平等，仅区分了黄河和长江流域。而征地项目的补偿则差异悬殊，因项目、区位的细微差异、个人讨价还价的能力、农民集体领导人的廉洁等，差别很大。
2.合约执行的可逆性。如果政府不兑现退耕补偿，农民可以随时恢复粮食生产，尽管要承担一定的经济损失；但对于征地农民而言，土地一旦被征用，如果处于强势地位的政府不兑现补偿承诺，农民只能徒唤奈何，唯一的选择是上访，或者阻扰被征用土地的如期开工建设。想要再转换为原土地用途，可能性非常小：既因为合法的产权转移手续的限制，也因为生产条件事实上的被破坏。
3.土地产权的转移。农民保留退耕农地的土地使用权及土地上林木的所有权，政府还发给专门的林权所有证书，给农民吃定心丸；征地中随着农民的签字画押，而不一定随着补偿的到位，法律程序上的产权转移即告完成。
4.农民自愿性程度不一。除25°以上坡地，还林不具有特定针对性，退耕在一定程度上考虑农民意愿，存在双向选择过程，农民有一定选择空间；而征地中，由于规划所确定的地块的特定性，农民无任何选择余地，只能服从政府征地权利。
5.政府收益不同。政府在退耕中付出经济代价，获得生态效益，而这也正是退耕还林的本来目的所在；对于征地而言，政府初始付出一定经济代价（有时这个初始代价甚至是拟用地单位垫付，政府不用拿出一分钱来），通过税费获得大笔资金，继而通过出让又获得一笔资金，获得更多经济补偿，但是却失去农地的生态、景观价值。
6.自我雇佣差异。征地使农民失去了自我雇佣的机会，而退耕农民可以继续在自己的土地上种植、管护苗木。
除上面所述之外，还有一些与制度设计无关、天然存在的差异，在此不再赘述：如土地区位、土地生产能力、农民财产状况差异等。
退耕还林与征地制度的比较
比较因素 退耕还林征地
1.强制性 大于25°坡地全部
相
2.经济补偿
逐年，足额 一次性，足额
同
3.用途转换
农地变林地 农地变建设用地
点
4.农民生计
补助期满、未产生收益前 补偿费消耗完毕后
5.地方政府态度
欢迎欢迎
1.补偿的公平性
公平不公平
2.合约可逆性 可 否
区
3.产权是否转移
否 是
别
4.农民意愿
基本尊重完全不尊重
5.政府收益
付出金钱，收获生态 得到金钱，得到建设用地
6.农民自我雇佣
保持失去
二、退耕制度设计对征地制度改革的启示
（一）基于征地补偿标准和方式的启示
1.关于补偿的公平。现代社会交通方便，信息畅通，因此有关同区位不同项目的不同补偿、同项目不同区位的不同补偿等信息传递得非常迅速。中国人长期信奉“不患寡而患不均”，因此对这种现象尤其敏感，进而心理失衡而产生对征地行为的抗拒。以公共利益逻辑来推导失地农民必然的利益牺牲站不住脚，因此区分建设项目的公益性和非公益性进而区分补偿标准没有理论依据，实践证明也行不通。因此在补偿标准的改革取向上，应该结合被征地的区位、等级，确定相对统一的补偿标准，如可采取征地综合区片价的补偿办法，这样会使农民更易于接受，有效降低征地难度。
2.关于补偿的标准。由于耕地对农民具有的社会保障、自我雇佣等多种效用，是农民赖以维持生计的最主要生产资料，因此在征地的政策中强调要维持失地农民的生活水平。但在实践中，政策变形走样，农民实际能拿到手的经济补偿非常少，因此并不足以维持基本生活。这个问题已经引起足够的重视。国土资源部日前发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。该文件明确规定，如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。实质上，退耕还林政策是典型的促进森林生态正外部性内化到造林者的政策措施，与公共资源中的负外部性激励正好相反。如果将这个理念灌于征地补偿，农民完全有理由获得比所谓的产值倍数高得多的经济补偿。因此新的补偿政策不是对农民的恩赐，而是正当补偿的回归。
3.关于补偿支付方式。农民原先的土地给其带来的是一系列连续的收益流，这给农民的生活提供了长期的保障。土地被征用后，失地农民由于知识水平、文化素质、专业技能等方面的差异，无法与城市劳动力平等竞争，在劳动力市场上必然处于劣势地位，因此失地农民的就业预期并不乐观。需要政府在征用农民土地后，提供另一种连续收益流保障失地农民生活。
而社会保障正好契合了这种需要，因此采取将失地农民纳入社会保障而不是一次性支付补偿金，也许效果会更好。据调查，退耕农民普遍欢迎政府所采取的逐年支付补偿方式，只是担心地方政府的克扣，而社会保障甚至克服了这一弊端。
另外，很多地方正在实践的“退二进一”和“三三制”也是保障农民生活的比较好的办法，在征地改革中可予以推广。
（二）基于征地过程中尊重农民意愿的启示
退耕还林条例第五条第2款规定：政策引导和农民自愿退耕相结合。而农民自己对退耕责任田进行苗木种植管护使农民事实上拥有合约终止权利。在宁夏西吉县，有过这样的事情：1986年，联合国援助西吉县一个改善生态环境的项目。于是，历史上少有的大规模的植树造林在这里迅速铺开，原因是：种一亩林的补助远比种一亩地的收入要高。3年植树90多万亩，相当于西吉全县耕地面积的90％。一时间，西吉县满眼一片绿色。可3年后，联合国援助项目结束。补助没有了，种树者失去了生活的来源，于是又开始毁林种地。开始是一点一点地砍，后来大片大片地砍。五六年光景，90万亩林木几乎全部砍光。
但在征地中，由于双方的不对等地位，一方是掌控国家机器、具有暴力优势的政府组织，一方是传统的弱势群体农民，组织也是一盘散沙，农民在征地中的话语权基本被剥夺，因此农民只能通过传统的“告状”来表达自己的意愿，而这也正是近年来上访越来越多的根本原因。
经济的迅速发展对土地资源提出了极其旺盛的需求，如果以征地作为满足这种旺盛土地需要的唯一途径，从深层次上说，政府将有滥用行政权利的嫌疑，因此应考虑放松政府对农地市场的管制，逐步建立统一的土地大市场（周其仁，2004）。土地作为生产要素有流动的必要性，这应该是土地政策的最基本考虑，但没有完全实现（陈锡文，1998）。
一种好的制度设计必须容许民众具有选择的权利和退出的权利（洪朝辉，2004）。土地市场的建立将使农民成为市场主体。双方同意的一致性既是市场效率的体现，也是交易成功的前提。在土地市场中，农民才真正具有了按照自己意愿作出选择的条件和权利。
作为过渡措施，近期可在征地制度改革中建立听证制度，让农民在征地过程中有自己的话语权，土地征用中的沟通从现在的单向变为双向，以确保农民的利益。但开放土地市场应该是征地制度彻底改革的远期目标。
（三）基于征地过程中政府巨大收益的启示
财政大包干制度唤醒了地方政府的独立主体意识，独立主体地位强化了地方政府的地方利益追求。地方政府利用对辖区土地的实际控制权，滥用法律赋予的征地权力，在“经营城市”的名义下，通过征用、出让土地获得巨大收益，因此巨大收益是地方政府征地行为的“发动机”。
当前退耕还林费用由中央和退耕还林地区财政负担，既导致生态上责、权、利不对称的状况，也因为退耕地区财政不堪重负而使退耕政策有难以为继的危险，因此有学者提出：退耕费用应该由中央政府和长江中下游和黄河中下游共同负担，中央负担一小部分，下游地区负担一大部分（毛丰付，2004）。
征地会导致生态损失，相反退耕则会增加环境容量，基于这一视角，笔者认为：是否可以将征地收益与退耕还林资金联系起来，征地收益全部或绝大部分上交中央政府，通过财政转移支付，作为退耕还林基金？这样操作具有一定的合理性和可行性：其一，有效遏止地方政府征地冲动，有利于保护耕地；其二，可以保证退耕政策资金筹措的连续性，从资金保证上消解退耕还林补助期满后何以为继（吴国清，2004）的忧虑；其三，环境破坏者给予环境生产者以补偿，内化生态生产或破坏的外部性。
（四）基于征地过程中农地产权转移的启示
征地是城市的扩展，是城市化的外化。目前城市化是以牺牲农民利益为代价进行的，失地农民成为城市化浪潮中的新的弱势群体。如何使农民在城市化进程中不被边缘化，不成为社会的弃儿，是城市化进程中一个不可回避的重大问题。
城市化、工业化需要土地资源的支撑，因此不可避免地会有一部分农地转为建设用地，但是土地用途转换并不必然意味着土地产权的转移，退耕制度设计就给我们提供了一个良好的范例。
正如前面已经指出过的，目前征地范围过于宽泛，政府有滥用征地权的嫌疑，因此应规范政府征地行政行为，缩小征地范围，使那些非公益项目用地可以通过集体土地的租赁、入股、合营来解决。让农民分享城市化的成果，中国才能最终实现共同富裕的宏伟目标。