论国有资产管理体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六大报告指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”。无论是推进国有经济布局的战略性调整，还是落实国有资产所有者控制权，建立有效的法人治理结构，都迫切需要探索建立和完善国有资产管理的具体形式，提高国有资产营运效率。党的十六大报告关于国有资产管理体制进行了深刻论述，从战略的高度重新界定了国有资产的历史使命，对构建新的国有资产管理体制，提出了创新性战略安排，是经济体制改革方面的重大理论突破。此举不但有利于充分发挥中央和地方的积极性，而且有利于调整和优化国有经济布局，改善国有经济结构，提高国有资产的营运质量和运作效率，推动国有经济的战略性重组。
一、现行国有资产管理体制存在的问题
改革开放二十多年来，我国的国有经济得到了迅速发展。据统计2002年底，全国国有资产总计118299亿元，经营性国有资产总计76937.8亿元，占65％（注：“国有资产体制改革进入新阶段”《光明日报》2003年6月23日版）。我国国有企业的总量为17.4万个，国有与国有控股的工业企业14.27万个。目前国资委直接监管的企业196家，到2002年底拥有资产总额6.9万亿元人民币，所有者权益2.5万亿元。（注：“加快国有经济的调整国有资产改革进入新阶段”2003年5月27日搜狐财经阮煜琳）
上述国有资产，在我国社会主义现代化建设中发挥着举足轻重的作用。十四届三中全会以来，我国积极推进社会主义市场经济趋向的改革，不断探索建立现代企业制度的有效途径。但是随着市场的发育和国企改革的深化，国有资产管理体制存在的问题突出反映出来。
一是运营效率低下，盲目重复建设现象普遍，收入分配混乱，国有资产流失严重。
二是政企职责不分，政资机构不分，一些政府部门仍然同时兼有社会管理职能和国有资产所有者职能。1998年国有资产管理局的组建，试图分离政府宏观经济调控与国有资产所有者的职能，标志着我国国有资产管理体制改革探索的开始。但可惜，由于政府机构改革滞后，以及部门之间的利益冲突，这一探索未能坚持下来。国有资产管理局在1998年被撤销并入财政部。造成国有资产的产权与行政管理机构合一，政资不分、政企不分。
三是出资人职责由多个部门分割行驶，管人、管事和管理资产相脱节，无人负责和行政干预的问题并存。现行国有资产管理体制的一个主要矛盾是国有资产出资人职责由多个部门承担，使得管资产和管人、管事相脱节。这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干。国有资产管理中“九龙管水”的格局使得产权责任追溯机制难以建立，也使得国有资产投资等有关决策程度繁琐，严重影响了企业经营效率。造成这些问题的根本原因在于国有资产管理体制改革滞后，出资人缺位，国有产权关系没有理顺，产权制度改革滞后。尤其是1998年机构改革后，政府部门对企业的错位、越位问题，已演变成出资人缺位、空位的主要矛盾，形成各部门只有权力，没有责任、风险，更没有人或机构对国有资产真正负责。
我国目前的国有资产所有制形式是中央所有，分级管理。这种所有制形式将所有权与管理权人为割裂为两个部分，产生了很多问题。我国国有资产数量众多，各个地区、各个行业的状况千差万别，这样仅仅由中央一家所有统一行使所有者的职能其实是不合理的，也是不可能实现的。现实中，国有资产尽管依据法律由国家统一所有，但资产形成相当复杂，既有中央直接投资，也有地方政府的投资，还有政府并未注入资本金，由企业靠借贷和积累形成的。更重要的是，在实际工作中，国有资产的管理、监督和营运主要由各级政府承担，特别是对国有资产的经营，各级政府实际上履行了出资人职责。1994年分税制改革以后，企业中的国有资产，主要是从本级财政预算中拿出资金投入到企业中形成的，一级财政投入，一级国有资产管理，对所投国有资产拥有实际的使用、收益和处置权。从国有资产管理有效性的角度看，这种体制有三个明显的问题：一是不利于在保持国有制的前提下形成多元市场主体；二是不利于推进企业产权重组，因为涉及产权关系的变动，都要经过中央政府的批准，二是容易导致地方政府行为扭曲。国有资产不归地方政府所有，而由地方政府实际控制，难免出现资产、利益转移或短期行为问题。
上述情况说明，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为惟一出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。因此，建立一种既适合国情，又符合市场经济规律，既保证国家对资产的所有权，又能让国有资产运营充满活力的国有资产管理模式，就成为经济体制改革新的突破口。
二、十六大对国有资产管理体制的创新
十六大报告指出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这就为深化国有资产管理体制改革确定了基本目标和原则。
国有资产管理体制改革具体内容是：解决国有资产多头管理，无人负责的状况，建立起管资产、管人、管事相结合的国有资产管理机构；在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，让地方政府代表国家更充分地履行出资人职能；组建竞争性的国有资产管理公司，搞活国有资产经营，具体负责国有资产保值增值；要建立有效的激励机制和监督体系，强化对国有资产经营管理者的管理和监督。
十六大报告关于国有资产管理体制改革的论述，体现了“四个创新”。
一是理论的创新。在国家资产所有权的问题上，明确了国家统一所有，政府分级履行出资人职责的国有资产管理的新思路。这从法律规定和管理实际上都是与现实相符的。不仅结束了“分极管理”还是“分极所有”的争论，而且有利于做到分权合理、集中有度、责权明确，有利于充分调动中央和地方的积极性。
坚持国家统一所有，是深化国有资产管理体制改革的基本前提，依据我国现行的法律规定，国有资产属于全民，归国家统一所有。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，权利主体不能分割，即它们都姓“国”。国家统一所有权，集中体现在统一制定法律法规，必要时有权统一配置资源，依法调整出资关系，即拥有最终处置权。
实践说明，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为惟一出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。因此，分级行使出资人职责，通过逐级授权，明确界定各自管理国有资产的范围（十六大报告明确规定：关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责），这样做既规避了那种明晰产权难以具体界定、但又必须要搞的国有资产存量产权的界定问题，又能够极大地调动地方政府的积极性。因此，从出资人的权力上讨论调动中央与地方的积极性比较好。中央政府和地方政府分别负责所辖国有资产的管理、处置和收益等，有利于发挥省、市（地）两级地方政府有效管理国有资产的积极性，有利于从整体上落实对国有资产的管理，搞活国有资产，实现保值增值的目标。
二是体制的创新。新建的国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。成立国资委就是要突破国有资产出资人机构和职责分离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题，进一步探索管干部与出资人选择经营者相结合的途径。国资委的主要职责是：制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国家资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。国资委成员对会议决定的重大事项进行决策，并承担相应的法律责任。
三是管理的创新。针对“九龙管水”的现实问题，要求进行统一管理，集中行使出资人职能。通过成立统一的国有资产管理机构，实现管资产和管人、管事相结合。这同过去管资产和管人、管事相分离的体制有明显区别。针对目前多个部门分割行使出资人职能的突出问题，十六大报告指出“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人的职责。从探索的实践来看，统一的国有资产管理机构是解决部门分割，使出资人到位，实现管资产和管人、管事相结合的现实选择，也是部门、企业和社会各个方面的共同要求。成立这样一个机构，要对原来分散在各个部门中的出资人职能进行整合和归并，实现统一管理，专门行使国有资产收益、重大决策和选择经营者等权利，从而实现权利、义务和责任相统一，管理资产和管人、管事相结合。
首先，明确了国有资产管理的基本框架。国资法草案设计了一个三层架构的国有资产管理体制：国资管理机构是一个行使所有者权利的政府机构，它由人大授权政府设立；国资管理机构再授权国资经营机构作为它的代表经营国有资产，经营机构作为国有企业的股东，行使出资者所有权，国有企业则行使企业法人财产权。其次明确了管理层次。三层制的架构下，国资委把资本交给国有控股公司运营，控股公司对国资委承担资本保值增值的责任，对企业而言，控股公司只是一个投资者，享受的是公司法和国资法规定的股东权利。反过来，企业享有公司法和国资法规定的企业法人财产权，同时承担为股东创造利润的责任。第三明确了管理范围，强调要对不同的领域和不同的部门进行分类管理。关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。这样，一方面通过对国有经济行业和领域的划分，妥善解决中央政府与地方政府管理国有资产的职权问题，明确国有资产出资人。另一方面通过成立统一的国资管理机构，落实管理责任，实现资源的优化配置。
四是法律的创新。十六大报告要求“国家要制定法律和法规”，明确国资管理机构、营运主体和企业的法律地位、机构组织，运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。当务之急是抓紧修订出台已经起草了10年的《国有资产管理法》，及时修改和调整《公司法》等相关法律法规。2003年5月27日国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确了国有资产监督管理体制的基本框架和企业国有资产管理的基本制度，规定了国有资产机构的出资人职责，同时也对企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产管理作了明确规定。这将为规范国有资产处置的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法等提供法律保障。
三、国有资产管理体制改革实践应注意的问题
2003年3月10日，十届全国人大一次会议，通过了关于国务院机构改革方案的决定，设立国务院国有资产监督管理委员会；4月6日，国有资产监督管理委员会在各界关注中正式挂牌；5月13日，国务院常务会议通过了《企业国有资产监督管理暂行条例》，标志着我国国有资产体制改革进入了新的阶段。但国有资产管理体制的改革是一个不断发展完善的过程，深层次的体制问题和矛盾会随着国有资产管理体制的改革进一步显露，国有资产管理体制改革涉及理论政策和操作层面的许多问题，在哪个方面处理不当，都会造成极为严重的后果。因此，这项改革也要随着基本经济制度的完善，国有资产布局的调整而不断深化。十六大对国有资产管理体制改革的重要原则作出了规定，这是国有企业改革新的思路，是中国经济体制改革新的突破，但在具体操作层面上还有大量问题需要研究。
在下一步的实践中，我认为要着重把握好三个关键：
一是在机构设置上，关键是要明确新的国资管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，是政府直属事业单位。在中央政府这一级，现阶段可以是国务院直属事业单位，代表政府专门履行出资人职责，以资本为纽带、理顺出资关系，进行产权（股权）管理，而不是具体管理企业。需要强调说明的是，管资产和管人、管事相结合，并不是把目前各个部门分散的权力拼凑到一个部门集中行使，而是重在机构创新。
二是在职能界定上，关键是要明确国资委是出资人，依法享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者三大权责。中央和地方国资委是由中央和地方各级政府的授权“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。明确各级国有资产管理机构代表国家行使国有资产的处置、使用和收益权，对所投资企业拥有股权，不再有行政隶属关系。国家国资委作为国务院特设机构，它是政府机构，行使的是行政管理职能中的国有资产所有者职能。国有资产所有者职能产生的根据是产权，其职能范围仅限于国有资产的经营管理，追求的目标是国有资产的保值增值，实现手段是通过控制产权从企业内部影响企业的行为从而贯彻自己的意图。国资管理机构作为政府机构，一般不应直接充当出资人代表，而是授权国资经营机构作为它的代表经营国有资产。出资人代表应该是经营性的企业，是国有资产控股公司，它没有行政职能、没有行业管理职能，它作为企业法人跟民营企业、外资企业是平等的民事主体。政府机构如果直接行使出资人代表的权利，那就是政企不分了。这样，就使政府机构的社会管理职能和国有资产所有者职能分开，实现了政资分开。
三是在实际工作中，关键是处理好管资产和管人、管事三者的结合。如何结合？这是国有资产管理体制改革在实践层面迫切需要解决的问题。应当说，十六大从原则上规定了“管资产和管人、管事”必须与“权利、义务和责任”相一致。在这里，“权利、义务和责任相统一”体现的是权责利的一致性，这是“管资产、管人和管事”的根本前提，也是它们之间的结合点。在此基础上，探讨“管资产和管人、管事相结合”，重要的是要进一步明确在这一结合中起关键作用、能够把权责利统一起来的因素。在管资产、管人和管事三项职能中，核心是管人，通过管人才能实现管资产和管事的目的。同样，管人能够把权责利人格化地体现。因此，主张突出以管人为核心实现“管资产和管人、管事相结合”。
有了明确的总体方案，实施中可以分步走，也可以先试点，在探索实践中不要搞一刀切，国有资产管理机构既可以“虚”，也可以“实”，允许地方大胆试，允许各地方有差异。
四、国有资产管理体制改革面临的风险
改革国有资产管理体制是经济体制改革的重大任务，是国有经济关系的根本性调整，必将在更深层次上触动原有的行政格局和利益格局。从这个意义上说，国有资产管理体制改革无异于一次体制革命。改革具有深刻性的同时，也具有更大的风险性，正确认识并有效防范风险，有利于推进国有资产管理体制改革的进程。
一是从管理机构到管理内容的“集中”与“集权”可能产生新的“老板加婆婆”。
按国有资产管理体制改革的新体制架构，国有资产管理过去的“分而治之”，转为“统而治之”，形成从管理机构到管理内容的“集中”与“集权”。
第一、国有资产管理部门的相对集中。成立国资委，最为重要的是解决多头管理，无人负责的问题，落实国有资产的责任主体。但是，管理的集中也创造了部门“专权”的条件，权力“垄断”如果不加以有效控制，极易产生新的“干预行为”。虽然对国资委的职能已经明确界定，但如果没有一整套制度保障，就难免会偏向另一极端。因为国资管理机构是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定势和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为“干预行为”新的变种。如果说过去是“典型干预”的话，那么现在则是“非典型干预”。
第二、管理权限的相对集权。新一轮的国有资产管理体制改革第一次把“管资产和管人、管事”集于一体，具有明显的“集权化”的特点。因为新的集权使管理机构更具有“老板加婆婆”的条件，如果不严加规范，就可能导致更深程度的政企不分，极易把企业管死。
第三、管理的分层级授权，强化了不同层级的相对独立性。在新的国有资产管理体制条件下，事实上存在双重授权，即国务院授权国资委代表国家行使出资人职责；国资委对授权代理的资产也可采取授权方式，选择有条件的国资经营机构作为它的代表经营国有资产。在授权的范围内，每一个层级可以独立运作，并拥有不受干预的权力。现在人们比较多地担心中间层次，由于中间层功能的特殊性，既不同于一般企业，也不同于政府机构，而是代表政府对企业行使国有资产的所有权，以股东身份对企业进行控制并对控股企业行使股东权利。因此，中间层离企业距离更近，控制更直接，利益关系更明显，如果没有相应的规范，其对企业的管理控制往往会与公司治理规则发生冲突，甚至演化为“准政府”。
二是主体的多元化将导致管理的多样化，存在管理失序的可能。
十六大提出对国有资产管理实行“统一所有，分级代表”的基本形式，即国家统一所有，中央和地方分别代表国家履行出资人职责。但是，随着“分级代表”的确立，首先面临一个国有资产大规模重组的问题，也就是国有资产在中央和地方之间的产权界定和管理权限的划分，主要体现为作为国有资产载体的国有企业的归属。这一重组过程本身存在一定的风险。第一是由于地方发展水平差异很大，改革进程不一致，这对有些放下去的企业来说，可能会遇到“水土不服”的问题。或者是由于改革的相对滞后，从而限制企业的改革与发展；或者是由于改革的过激，资产处置的任意性增强，无序化交易问题突出，从而导致国有资产进一步流失。第二是由于地方经济实力的限制，个别经营不好的大型国有企业放到地方，将会给地方经济带来新的拖累。第三是由于现在地方政府在很大程度上，既是公共政策的主体，也是经济发展的主体，在双重职能重合的情况下，有可能出现地方把一些好的国有企业作为政府的“摇钱树”，或把国有企业作为解决政府目标的工具。第四是如果片面理解国有资产管理体制改革，在具体操作上，对国有资产采取“一退了之”或“一卖了之”，将会引发新的社会问题。
三是缺乏良好的公司治理基础将加大改革难度。
国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，出资人是否到位、如何到位，这对于国有资产管理体制的有效运行至关重要。国有资产出资人制度是以国有资产的有效经营为中心构造的，是一组制度安排的集合，包括出资人代表制度、治理制度、经营管理制度、激励与约束制度、监管制度、收益分配和投资制度等。其目的就是要使企业与政府在财产关系上真正脱钩，明确出资人的有限责任，明晰企业的法人财产权，规范国有资产的监管与经营。
国有资产出资人到位必须有良好的公司治理基础。首先，政企必须真正分开。这是前提条件。虽然政企分开是国有企业改革的重点，但改革的结果并未真正解决这一问题。一些企业往往形式上分开实际上并未分开，部分改制企业也存在国有股“一股独大”的问题。截至2002年底，中国上市公司股本结构中，国家股仍占总股本的47％。（注：“管理层收购难治一股独大”《中国经济时报》2003年2月13日）其次，实行产权多元化。目前，国有企业特别是特殊垄断行业的大型国有企业，产权多元化仍处在“冻土地带”，改革仍需付出艰苦努力。第三，法人治理结构是完整有效的。国有企业的治理结构不是规范的，因为政企没有真正分开，企业就不可能真正拥有法人所有权，而且也不科学，相当一部分改制企业，治理结构形同虚设，不能正常发挥作用。第四，有效的监督与激励机制。国有企业的监督与激励机制不健全乃是体制通病，这个问题不有效解决，其代理行为就不可能是“全心全意”、尽职尽责的。
四是国有资产的安全性问题更加突出。
在中央和地方作为不同利益主体的前提下，各自存在着不同的利益取向，其对企业的关切程度也就不同。对于中央政府而言，追求的是企业的利润目标，以实现所有者权益的最大化；而对于地方政府而言，则更多考虑的是企业所承担的社会目标，如就业、城市建设、公共安全等。这种不同取向对企业的索取，加重了企业的负担，损害企业的长远发展，但不至于影响到资产的安全。
真正影响国有资产安全的是一些地方政府对地方企业和中央企业采取不同的保护态度，如对盗抢地方企业资产的从重打击，盗抢中央企业资产的从轻发落。这在客观上形成一种可以“犯上”，而不能“犯下”的错误导向，事实上怂恿和包庇了破坏企业的行为，致使中央企业资产面临严重的安全性问题。最突出的就是石油企业，由于石油企业的特殊性（点多、面广、线长），横跨不同行政区域，是一个“没有围墙”的工厂。几乎所有的油田都曾发生过原油和资产被盗抢的问题，直到现在也还屡禁不绝。
那么，原来地方政府仅仅是利益的主体，而现在随着国有资产出资人地位的确立，成为真实意义的产权主体（或准产权主体），如果没有相应的跟进措施，国有资产尤其是中央企业在地方的安全性问题将更加突出，搞不好会造成新的更大范围的资产流失。同时，保护成本也会加大。
五是过渡性设计增加许多不确定性。
这次国有资产管理体制改革的整体设计，具有比以往更现实、更全面的特点。但总体来看，设计具有明显的过渡性特点，存在一定的不确定空间。
第一是设计的基点“改”，着眼于改革原有的国有资产管理体制，从而建立新的更具活力的体制，而对于这一体制如何有效运作，还缺少一些操作层面的考虑。第二是改革的重点是立足于解决国有资产的有效经营，虽然也会涉及到国有产权问题。但由于出发点主要不是产权，因此国有产权改革表现出一定的有限性。第三是总体设计存在一些假设前提。如假设主体是完全的（或者完全可以寻找到理想的主体），只要通过改革就可以完整到位；假设国有资产的权利边界是清楚的，只有明确权限就可以清晰划分；假设市场是健全的，只要经过改革，国有资产就可以有效经营；假设代理者是忠诚的，只要通过授权，代理者就会尽职尽责。这些假设是“制度设计的前在预设”，能否成为事实，还存在许多不确定性。
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