政策执行效果审计初探，本文主要内容关键词为：效果论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届四中全会提出要完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。从依法治国的高度，对审计工作做出了部署。2014年10月9日，《国务院关于加强审计工作的意见》进一步要求，发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，推动政策措施贯彻落实。2015年9月18日，审计署发布了《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，旨在进一步加大审计力度，更加有效地推动稳增长等政策措施落实。2015年6月至2016年5月期间，审计署连续发布了9份有关稳增长等政策措施贯彻落实跟踪审计结果公告，揭示了政策措施执行过程中存在的公共资金使用不规范、执行不合理以及执行机制不健全等问题，凸显了政策执行效果审计在促进政策措施有效执行，实现国家治理现代化中的重要作用。加强对政策执行效果审计相关重要问题的深入探讨，不仅可以丰富国家审计的现有研究内容，推动审计理论的创新发展，完善具有中国特色的国家审计理论与方法体系，同时还有助于推进国家治理现代化。 目前，与政策执行效果审计相关的理论研究还相当匮乏。本文拟从理论层面对政策执行效果审计的涵义、基本依据、审计目标以及政策执行效果审计的内容等四个方面的问题进行探讨，以期为政策执行效果审计的深入研究提供一些思考与借鉴。 一、关于政策执行效果审计的涵义 对政策执行效果审计的涵义，不同学者有不同的理解。秦荣生（2011）认为，经济政策执行效果审计是一个按照某一特定程序和标准，对经济政策的执行效果做出判断，发现问题，分析原因，最后提出改进建议的过程。王平波（2013）则认为政策执行效果审计是国家审计机关为保障国家政策制度得到贯彻落实，顺利实现其预期目标，对与政策对象相关的经济业务之全过程依法适时或实时开展的审计监督工作。我们认为，政策执行效果审计是指审计行为主体对公共经济政策执行过程、执行效果以及政策制定后评估所实施的审计行为活动，旨在通过审计分析与评估，发现政策执行的偏差与问题以及政策制定的制度性缺陷，提出整改措施，促进政策执行达到预期目的与效果，并最终促进政策措施的制度性完善与改进。 政策执行效果审计是基于审计调查对公共经济政策执行效果所做的审计分析与审计评估，是政府审计的一种新发展。公共经济政策是政府合理利用公共经济资源，履行公共受托经济责任，在公共经济领域实现治理现代化的主要形式。政府审计是公共受托经济责任有效履行的重要保障。为促使公共经济政策制定的不断完善、得到有效执行并与预期目标保持一致，政府审计理应参与其中。在公共经济政策执行过程中，政府审计通过发挥其功能作用，找出阻碍政策顺利执行的影响因素，确保公共经济政策的有效执行；公共经济政策实施后，将政策实施取得的结果与预期目标进行比较，判断其相符程度，针对所出现的问题，提出整改建议；在公共经济政策制定并得以实施后，对政策措施本身的科学、合理合法以及协调性进行分析评估，提出改进建议，促进经济政策措施的制定在制度层面上进一步完善。可以看出，政策执行效果审计是为科学评价政府出台的政策措施，预防或减少政策执行偏差，强化政策的贯彻落实，并对政策措施的实施结果进行鉴证和评价，是审计机关依据政策的具体发展进程适时介入开展审计分析和评估的一种审计形式。因此，政策执行效果审计是政府审计的一种新发展。 二、关于确立政策执行效果审计的基本依据 （一）基于受托经济责任观的分析 从普遍适用的审计动因理论——受托经济责任观来看，国家审计产生和发展的前提是公共受托经济责任关系的确立。制定科学合理的公共经济政策，促进公共经济政策的有效执行，并使之达到预期目标已成为现代国家、政府公共受托经济责任的重要内容，是政府履行公共受托经济责任的重要方式。政策执行效果审计则正是作为保证这种公共受托经济责任全面有效履行的一种特殊的经济控制手段或机制而存在的。我们认为，公共受托经济责任论可以合理解释政策执行效果审计产生的根本动因。公共经济政策的制定、执行并保障其实施达到预期效果是政府履行公共受托经济责任的重要方式，为确保公共经济资源得到合理的配置、管理和利用以全面有效履行公共受托经济责任，进而需要国家审计机关开展政策执行效果审计。 促进政府公共受托经济责任的全面有效履行是现代国家审计本质目标的基本要义，政策执行效果审计在保障和促进政府公共受托经济责任全面有效履行过程中扮演着重要角色。因此，确立政策执行效果审计，对政策措施执行效果实施审计，是现代国家审计本质目标的应有之义和合乎逻辑的自然延伸。 （二）基于现代国家审计功能拓展需求的分析 随着社会经济政治环境要求的不断提高，公共受托经济责任的内容总在与时俱进地创新和发展，由此推动现代国家审计功能的不断拓展。现代国家审计的功能早已从传统的财政财务合规性审计发展到包括政策执行效果评估在内的范围更加广泛的绩效审计。 开展政策执行效果审计，分析评估政策执行效果已成为国家审计机关的主要工作职责与目标任务，而且已几乎成为一种国际惯例和潮流。多数发达国家的审计机关都开展实施了政策执行效果审计或类似的审计活动。美国1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，授权GAO向国会报告对公共政策执行效果进行审计的情况。2004年美国审计署改名为“U.S.Government Accountability Office”，审计内容开始更加强调公共受托经济责任，更加注重公共政策执行效果审计。且从GAO目前公布的工作范围来看，至少在两个方面与政策执行效果审计的内容高度相关：一是评估政府的方案和政策能否实现既定目标，二是进行政策分析并为国会提供解决方案。法国在2008年修订的宪法中进一步明确并扩大了审计法院的职权范围，包括协助议会监督政府活动、协助议会和政府监督《财政法》和《社会保障法》的实施与执行以及开展公共政策评估。2011年又通过多项法令来强化审计法院在评估公共政策方面的作用和影响。加拿大审计署、澳大利亚审计署以及欧盟审计院都开展了政策执行效果审计。最高审计机关国际组织（INTOSAI）在1977年《利马宣言》中也提到了审计的目的在于尽早揭示违反公认标准、原则和法令制度以及违背资源管理经济、效率和效果原则的现象，及时提出改进措施予以纠正，杜绝类似现象的再次发生。 （三）基于国家审计服务国家治理需求的分析 公共经济政策的制定与实施是国家治理的重要工具。政府及其部门通过公共经济政策的制定与执行，合理配置、管理和利用公共经济资源和资金，促进产业结构调整，实现社会经济持续健康发展。国家审计服务于国家治理是实现国家治理现代化的基石和重要保障。国家审计作为一种特殊的经济监控机制，通过实施政策执行效果审计有利于促进公共经济政策的执行与完善，保障公共经济政策制定的科学性、合理性和合法性。国家审计机关加强政策执行效果审计，有利于公共经济政策这一重要的国家治理工具更好地发挥其应有的效果，提高国家治理效率，实现国家治理的现代化。因此，政策执行效果审计是国家审计服务国家治理的重大现实需求。 三、关于政策执行效果审计的目标 从本质目标来看，政策执行效果审计旨在保障和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。委托人（人民大众）将公共经济资源托付于受托人（政府），受托人承担起有效经管公共经济资源并报告其经管状况的责任。政府作为公共经济资源的受托人为履行公共受托经济责任，需要制定一系列的政策措施来保证公共经济资源的合理利用。政策执行效果审计正是为了不断完善政策措施、促进公共经济政策有效执行以实现预期目标，最终实现政府公共受托经济责任的有效履行而开展的一项审计工作。因此，保障和促进政府公共受托经济责任全面有效履行是政策执行效果审计的本质目标。 政策执行效果审计既不同于传统财政财务收支合规性审计，也与一般考察公共经济资源配置、管理和利用的经济性、效率性与效果性的绩效审计有所不同，其具体目标是以完善政策制度，促进国家政策措施有效执行并实现其预期效果，通过分析评估公共经济政策措施制定的合法合理情况、判断政策执行过程中相关要求的遵循状况以及识别影响政策有效执行的因素，发现偏差与缺陷，提出相应的整改措施，促进政策措施的完善，最终确定公共经济政策措施实施的效果与政策制定原始目标和意图的相符程度。就某一项特定的政策措施而言，政策执行效果审计的具体目标，是分析评估该项政策措施的实施是否实现了既定意图，以及为保障该项政策措施有效实施提出的有关具体要求是否落到了实处或得以实现。 四、关于政策执行效果审计的内容 政策执行效果审计是针对政策措施执行过程、实施结果以及政策措施制定后评估而开展的分析评估活动。其主要内容包括：政策执行机制与过程的审计、与政策执行紧密相关的公共资金和公共资源配置的审计、政策性资金与资源管理利用有效性的审计、政策执行结果审计以及政策制定后评估等。 （一）政策执行机制与过程的审计 公共经济政策的制定和实施是国家治理的重要工具，公共经济政策要实现顺利执行并取得预期效果，需要一套与之相适应的科学合理的执行机制，至少应该包括反馈机制、保障机制、问责机制、纠偏机制以及监控机制等五个方面。政策执行机制的不完善可能会导致政策措施无法得到执行、政策措施执行不到位、不正确执行政策以及政策执行不畅等情况。因此，有必要对政策执行机制进行专门的分析评估，需要重点考查执行机制的适用性、可操作性等。适用性是指经济政策实施方案既要与政策措施保持一致，同时与政策实施的具体环境相适应；可操作性即政策措施具体的实施方案应当便于操作，有利于政策措施的顺利执行。 在政策执行过程方面，一是要确定政策措施的制定主体和执行主体。在我国，政府处于公共经济权力的中心，政府既是公共经济政策的制定者，同时还要主导公共经济政策的执行。但从公共受托经济责任观来看，政府是一个庞大的公共受托经济责任组织载体，各部门之间职责分配差异较大，要清楚的了解政策执行过程，必须首先弄清楚政策措施具体的制定主体和执行主体。二是了解政策措施的覆盖面，包括政策享用和惠及群体如政策措施所针对的特定行业、地区以及人群等。国家的政策是一个综合体系，涉及经济社会发展的不同领域，同时在每一领域下又有多层次的具体政策。因此，需要理解某一特定政策措施的覆盖面。三是了解政策措施实施的具体方案，熟悉政策执行过程中的各个重要环节。具体来看，需要重点关注政策制度是否按照既定标准执行，其惠及群体和覆盖范围是否与预期相符，同时注重一致性与公平性，即评估公共经济政策是否得到一贯执行并兼顾社会公平。 （二）与政策执行紧密相关的公共资金和公共资源配置的审计 任何一项政策制度的执行都需要配备一定的资金和资源。公共经济政策的有效执行必然伴随着与之相对应的公共资金、公共资源的合理配置。分析评估公共资金、公共资源的配置是否合理、是否有效以及是否符合政策意图和预期是政策执行效果审计的重要内容。 （三）政策性资金与资源管理利用有效性的审计 考查政策措施执行过程中，与政策措施执行相关的公共资金、资源的管理利用情况。分析评估公共资金、公共资源是否存在被挪用占用的情况，能否及时地分配到政策执行过程中的各个环节以及各具体环节利用公共资金、公共资源的有效性等。 （四）政策执行结果审计 作为政府绩效审计的一种新形式，政策执行效果审计理应对政策实施结果的经济性、效率性和效果性进行评估分析。应重点关注政策措施实施的结果与预期目标的相符程度，并进行成本效益分析。同时，通过分析评估揭示政策执行过程中存在的风险隐患。 （五）政策制定后评估 政策制定的后评估是指在政策措施制定并得以实施后，审计机关对政策措施本身的科学性、合理合法性以及协调性等进行分析评估，提出改进建议，促进政策制度的进一步完善。科学性即公共经济政策制定的内容必须与客观事物的发展规律相一致，经济政策措施本身只有具备科学理性才有可能得到顺利执行并取得预期效果。合理性是指每一项经济政策的出台都必须以适应当前的经济形势为前提，尽可能的规避或减少阻碍政策有效执行的各种因素，促进经济的健康稳定发展；同时，经济政策还应具有一定的弹性，与具体情况相结合，有利于根据经济形势的发展动态进行适时调整。合法性用于评估公共经济政策制定的程序、内容和执行的程序是否符合法律规定的要求。协调性是指经济政策在同一经济领域是否保持了连贯性和持续性，能否与其他领域的政策协调配合，产生协同效应。 五、研究结论 政策执行效果审计是围绕政策措施执行过程、执行结果以及政策制定后评估而开展的审计分析与审计评估活动，是政府审计的新发展，是政府绩效审计的一种新形式或方式。实施政策执行效果审计是公共受托经济责任和国家审计功能拓展的必然要求，也是服务国家治理，实现国家治理现代化的重大现实需要。政策执行效果审计的本质目标是保障和促进公共受托经济责任的全面有效履行，其具体目标则是通过对政策执行过程、执行结果以及政策制定后评估展开分析评估，确保政策措施得以有效执行并与预期目标和意图相符。政策执行效果审计的内容包括政策执行机制和过程的审计、与政策执行紧密相关的公共资金和公共资源配置情况的审计、政策性资金和资源管理利用有效性的审计、政策执行结果审计以及政策制定后评估等五个方面。标签：政策执行论文; 政府审计论文; 公共资源论文; 治理理论论文; 国家经济论文; 政策评估论文; 审计目标论文; 时政论文;