公立学校的公共性问题，本文主要内容关键词为：性问题论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、近现代西方公立学校的公共性
以民族主义、民主主义和科学-理性主义为基础的近现代公立学校，是由国家或公众设立、按照某种民主体制而为国家或公众所监管、所有公民都可以以其公民身份获得公共资助而平等进入的学校。其公共性主要表现在三个方面：(1)它以机会均等观念为基础，对所有公民平等开放。虽然很多时候还存在实际的进入标准，但这种标准主要已不是血缘、种族、地缘、性别、贫富等方面的先天或宿命特质，而是某种或某些对个人来说都有公平获取机会的特质。这可以称之为共享性、平等性或开放性。(2)其目的不是对贫困者进行施舍，而是基于对平等的公民身份的尊重、对彼此民族情感和共同生活的维护、对良好社会公共秩序的追求、对人类文化科学与共同价值的认同以及对教育质量与效益的严正承诺。这可以称为公立学校的公益性，意指其对大家都有同等好处，而不是对弱势民众的一种道德施舍。正因为如此，所以，(3)它由国家或公众依靠公共经费设立，并按照某种民主体制(直接的、代议制的或民主集中制的)而为国家或公众所监管。这种共有性和共治性可以称为公立学校的民主性。
当然，公立学校的公共性也有一个逐步成熟的过程。最初的公立学校尽管也是共有的，在某种意义上也是共治的，在形式上也是共享的，但其实只是一种平民学校，满足于对普通国民子弟基本职业技能的传输，并不能完整承担公共教育职能，或者说，并不对所有公民具有同等程度的吸引力，甚至并不力图对所有公民具有同等吸引力。这种早期公立学校主要用于为工业文明培养劳动后备军，不但没有弥合社会裂痕，反而招致工会抵制和社会认同危机。正因为如此，贺拉斯·曼强调，国民教育不仅应是智力方面的，而且应是道德方面的；不但应给国民提供谋生的技能，而且应为他们提供共同价值标准，以此确保社会共同体的团结和活力。这就关注到了公立学校的公共价值承担问题。在这里，寻求一个能让多样性在其中得到充分发展的共同道德价值体系，就成了问题的关键。（注：克雷明认为：“贺拉斯·曼的学校将是公立的。它不像平民学校——例如19世纪普鲁士的国民学校——而有点像属于所有人的公共学校。它将对所有人开放，由州和地方社区提供，作为每一个儿童天赋权利的一部分。它将对富人和穷人一视同仁，不仅免费，而且教学质量像任何私立学校一样好。它将不属于任何教派，而接受所有教派、阶级和任何背景的儿童。”美.劳伦斯·阿瑟·克雷明.学校的变革[M].单中惠、马晓斌.上海教育出版社，1994.11.）公立学校的公共性由此而得到扩展。到后来，不但显性形式的公共价值承担得到关注，对教育本身所隐含的社会宿命论的抵制也得到广泛支持，从而开始了对公立学校课程公共性的实质性重建。杜威就曾认为：“以机会均等为理想的民主主义，要求一种教育，这种教育要把学问和社会应用，理论和实际，工作和对于所做工作的意义的认识，从头就融为一体，并且大家都一样。”[1] (P141-142)相对完整的公校公共性就这样逐步发展起来了。在这一过程中，公立学校在公共教育中的地位也不断上升，并日益演化为公共教育的唯一承担者。（注：杜威就认为：要抵制同一个政治单位中各种团体所产生的离心力，把不同种族、宗教和风俗的青年混杂在一所学校，“彻底解决问题的唯一的根本机构是公立学校制度。”赵祥麟、王承绪.杜威教育论著选[C].华东师范大学出版社1981年版第141页。）
在近现代西方民族-国家中，这种成熟意义上的公立学校一般被认为是民主社会公共秩序的基石。具体而言，它经常被看成：(1)公民权利的保障机构。不同地域、种族、阶层、宗教、语言的人之所以能构成一个稳固的民族-国家共同体，不是因为国家暴力的存在，而是由于对公民的平等尊重。而要使对公民的这种平等尊重能够真正延续，就必须在公民中广泛传播知识以促使他们自身成为权利的真正主体。(2)“公共道德的孵化器”、“民族文化的熔炉”。如果任由公民个人或团体对自己所学知识进行挑选，仍有可能造成个人或团体之间的分裂甚至加大这种分裂。因此，必须通过公立学校向公民传播一种公共知识来形成一种公共文化，以减轻来自各种相互冲突的力量所造成的思想和文化上的隔阂。(3)“社会公平的均衡器”。如果所传授的公共知识或共同文化实际上并不能缓解公民个人或团体之间的社会经济差异，仍将导致新社会共同体的瓦解。因此，通过公立学校把学问和社会应用、理论和实际、工作和对于所做工作的意义的认识，从头就融为一体，并且大家都一样，就十分关键。(4)“市场经济最后的堡垒”。作为西方社会根基的市场经济不断吞食原来由公共部门和公民社会承担的社会职能，不但对社会公共生活构成了极大的威胁，事实上也对市场经济体制本身构成了威胁。在这种条件下，捍卫公立学校制度就是消除社会不满、增加社会共同应对经济危机的一体感，也就是捍卫市场经济的正常运作。(5)社区社会的共同性基础。(公立)学校既是社区居民形成公共舆论以影响民主主义社会运作的地方，它本身又作为一项公共事业被置于社区居民的舆论监督之下，因而它是体现民主社会所珍视的“共存”价值的“双重意义上的公共场所”。[2] (P2-6)
二、新中国公立学校的公共性
但公立学校制度本身仍暗藏着导致学校非公共化的离心力量。在西方，这些力量主要是试图控制公立学校的各种政治力量，它们曾被视为公立学校公共性的制度保障。然而，公共意志的达成经常是一个相互扯皮的过程，而所达成的共同意志经常只是特定社会情境中“有力量的多数”的共同意志。这样，学生的选择权虽在公立学校中受到尊重，尤其是在那些深受现代教育思想影响的学校，但文化价值和教育活动的多样性依然受到很大限制，如宗教和多元文化课程就长期受压制。当然，为了缓解由此造成的学校公共性变异和效率损耗，一整套照章办事的科层制度被建立起来，以期抵消来自不同集团力量的政治冲击和随机影响。然而，在这一过程中，就像友田泰正所指出的那样，学校越来越科层化，也越来越成为选拔和分配的场所，结果造成了诸多依赖、强制和屈从，也日益失去其与政治、经济等社会其它各种制度的有机联系。[3] (P128-129)而且，随着公立学校日益行政化，学校适应学习者不同需求的能力和意向的水平不断下降。为满足不同学习需求而出现的学校综合化、超市化趋势，也在不断降低学校自身的专业水准和活力。这在美国教育史上是被作为深刻的历史教训而载入史册的。结果不少学生流向私立学校。而在私立学校他们不能享受作为国家公民所应得的公共资助，从而进一步动摇了他们对公校公共性的认同。
而新中国（注：这里所说的“新中国”指中华人民共和国的“新生阶段”，时间下限为1976年10月。）公立学校的公共性缺陷及其所包含的离心力量比西方尤甚。(1)新中国不但将公共教育等同于公立学校教育，而且由公立学校垄断了新中国的学校教育供给。新中国公立学校的经济基础十分薄弱，严重受制于城乡二元对立的经济体制。这不但造成公共教育发展的严重滞后，而且造成公办学校和民办(村/社办)学校的长期对立。(2)对新中国公立学校的公共管理，是建立在大一统的中央计划控制的基础上的。因此，新中国的公立学校虽没有科层化、官僚化，但却很早就表现出官僚主义倾向，并且始终被笼罩在政治挂帅、思想领先的精神氛围之下。公民个人对公立学校内部事务根本就没有发言权。教育官员对公立学校的具体事务几乎可以为所欲为，却不必承担明确的领导责任，因为他们的任命并不受制于公开的普选过程。广大教师则因整个社会弥漫着对知识和知识分子的不信任态度而成为被压制的对象。在这种情况下，(3)它们所遵循的公共价值不是确保多样性充分发展，而是致力于实现万众一心、同心同德。因此，问题的核心不是增加公共价值的包容力，而是将外生的政治信念内化于人。其结果就是学校生活中假大空之类的道德宣教盛行。(4)其中所奉行的教育机会均等，不是尽可能地给人们提供多样化的优质教育机会，而是贯彻平均主义的教育路线，限制个人教育需求的自主表达，取缔民间社会中教育机会的自发扩张。(5)由此建立的单一普通教育体系虽然避免了普通教育和职业教育的表面对立，但它不是通过强化知识与生活的内在关联来填补二者间的鸿沟，而是普遍实行文化教育与生产劳动结合，通过知识分子劳动化、劳动群众知识化来调和二者的对立。
事实上，建立在新的民族主义、民主主义和科学-理性主义基础上的新中国公立学校制度，不像西方公立学校那样建立在公民社会的基础之上并有赖于一种明确的公民权利意识，因此它不是公民权利的保障机构。由于不是将民族-国家建立在对公民个人的政治整合的基础之上，因此它也不是“公共道德的孵化器”或“民族文化的熔炉”。不是说新中国公立学校不注重公德建设或民族整合，而是说在这里它们是建立在一种知识输入而不是内生的基础之上的。对新中国的公立学校来说，它也不是社会公平的均衡器，因为社会原本就建立在财产公有、平均分配、计划调配的基础之上，而不是个人自由竞争的基础之上。在这里，社会公平不是社会发展的目标，而是其起点。因此，根本就不需要通过学校教育来求得社会公平。事实上，中国公立学校在这里只是用以充分发挥公平社会的制度优势从而建立起更加富足的共产主义社会的教育装置。由于不存在市场经济及其对社会公共生活和个人公民权利的挑战，不存在由市场经济导致的各种社会危机，因此，公立学校在这里也不是市场经济最后的堡垒。恰恰相反，在某种意义上甚至可以说它是被作为计划经济体制最后的堡垒而存在的。最后，新中国的公立学校也不是社区社会的共同性基础。事实上，自一开始，新中国的公立学校就不是作为一种社会公共场所而被建立起来的，而是作为镶嵌在社会各个角落中的国家机关而被建立起来的。人们在这里主要不是对公共事务发表意见，而是接受一种全新的共同文化的启蒙和鼓动。后来随着公共的社区社会被封闭、割裂的单位社会所取代，新中国公立学校的这一特征就更加突出了。
由此可见，在这一制度环境下，公立学校的公共性是更成问题的。它处于褊狭的公与私的二元对立之中，并没能包容“私”。这既包括没能完整包容私立学校，也包括没有完整包容公民个人个性化、多样化、立体化的教育需求，尽管其中也有某些可供选择的教育活动。在这种体制下，谁不愿接受这种教育，就意味完全失去学校教育的机会。因此，这样的公立学校虽然提供了低收费乃至全免费的教育服务，但却通过严厉的教育强制和严格的入学限制，使这种低成本教育蜕变成了一种框架和特权的混合物。可见，这种单一而集中的“公”其实是颇为褊狭或极不周全的。它注重形式上的“公”(公有、国办、共管等)，忽视实质意义上的“公”(公平、多元、共享)。国人长期都以为只有凭借这种形式意义上的“公”，才可以完全把握实质意义上的“公”，而事实上，公立学校所提供的教育服务不全是公共教育，公共教育也并非只能由公立学校来提供。结果，我们经常把学校的公立性混同于教育的公共性，把公立学校看作公共教育的唯一承担者，而没有把公立学校教育与公共教育服务作必要的区分，没有意识到，我们的公立学校其实经常只是某种颇为褊狭的强制性观念的承载物，根本不能满足全体公民的需要，只能服务于一种抽象意义上的“公共意志”。
三、自主市场化实践中我国公立学校的公共性
十年文革的教训、拨乱反正的觉醒和1978年前后的财政危机，促使当代中国解放思想，实事求是，走以经济建设为中心的改革开放之路。这一新的历史进程极大地削弱了极左政治对公立学校的控制，拓展了公立学校对差别化、多样化、个性化的教育需求的包容力，明确了国家在公立学校发展中的公共责任，认可了体制外的教育发展渠道，并着力提高课程的个人适切性。这一切都有助于拓展公立学校的公共性。然而，教育体制改革从一开始就试图通过自我克制来适应经济体制改革的要求。公立学校的经济基础本来就十分薄弱，经济体制改革又进一步诱使国家将资源投到效益更高的地方，致使国家对公共教育经费的政策许诺长期不能兑现。正是公立学校的现实处境和在其周边起示范作用的新的劳动和分配形式，导致它们产生强烈的自主市场化的“校本”动机。在这种自发冲动的驱使下，很多公立学校开始根据自身利益有选择性地执行国家政策，竭力发展学校的“地下产业”，展开了“上有政策，下有对策”的制度博弈(如“工资控制奖金补，奖金控制福利补”)。国家对教育发展的“欠帐”和维护既得利益格局与社会稳定的需要，也给了学校自主发展的正当理由。而体制内的价格管制和体制外的价格失控，也为私立学校的“地下产业化”运作提供了最佳保护。如果任由私立学校“独美”，公立学校就会失去自身的相对优势，并最终失去对学校成员的吸引力。于是，公立学校开始了自主市场化，掀起了一种杨晓民、周翼虎所说的“公有体制内成员依托所在单位对政府超强度剥削的消极反抗”。[4] (P57)这种自主行动包括招收择校生、向学生派发学习资料、开办课后托管或兴趣班等追加服务、发展“围墙经济”或“校产出租”业务、以“自愿赞助”名义向家长伸手，乃至利用现有体制缺陷而“自我转制”，从而造成政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱。而其所依托的既有学校作为卖方市场的体制优势，又有学校现实资源优势和实力基础。校本教育改革通常也是这种自主市场化行动的奠基部分，扩大学校办学自主权的改革行动事实上也为此提供了制度保护伞。地方教育主管部门则因无法承担公立学校的发展大任，通常对这种“自主发展”也是睁一只眼闭一只眼，有的甚至暗中扶持、指点或保护。（注：当然，通过公立学校追求非正式私有化的不光是公立学校本身。许多地方都不认真贯彻执行国务院的有关规定，经常擅自增加收费项目，扩大收费范围，提高收费标准，以为本部门“创收”或掩盖政府在教育经费上卸责。见中央农村工作领导小组办公室，关于农村中小学收费问题的调查报告(1999年9月26日)[R].国务院办公厅转发中央农村工作领导小组办公室关于农村中小学收费问题调查报告的通知(1999年10月29日)，国办发(1999)91号。）
公立学校的自主市场化实践像正式的教育体制改革一样，包含着对价值多样性的尊重，渗透着新时代所珍视的服务意识、改革意识、自主意识、包容意识和经营意识。而且，新的“市场”(尽管多数是“黑市”)加速了学校教育特色化、多样化进程，增强了学校的社会适应力，部分满足了已日渐分化、多样化、个别化的教育需求，冲击了教育中的行政管制和条块分割，推进了社会流动，有利于稳定教师队伍、改善办学条件、发挥校长的“教育家精神”。然而，危及公立学校公共性的教育供给与教育需求的矛盾依然存在。学校目标的繁杂和寻租行为的泛滥进一步加剧了公立学校的认同危机，并使其道德基础受到挑战。这是从未有过的事情。通过有选择性地执行国有的“就近入学”政策，公立学校不但获得了按规定收取借读费的合法性，而且具备了将违纪收费转化为“自愿赞助”的能力。因为凭借相对于私立学校的费用优势和质量优势，不少公立学校可以借口学位紧张而迫使借读者家长“自愿捐助”。这种坚持“就近入学”而又拒不执行“借读政策”的寻租行为加速了统一学校制度的公开分裂，强化了教育中的地方保护主义。而此前，在统一学校制度名义下，由于户籍管理和出入限制等方面的原因，公立学校的条块分割并不招人耳目。就这样，公立学校借助特殊的改革情势，正在由一种公共教育机构日渐蜕变为一种特殊利益单位。
现实的情况就是这样：由于校长们事实上或依法掌握了对学校的控制权，外部管理机构在公共经费短缺的情况下无法对学校经营实施严厉监管，或因为经费管理制度不到位、头绪多漏洞也多而无法实施规范化管理，而更熟悉学校经营内幕的教职员工与校长又有着高度的利益相关性，因而导致公立学校的校长与教职员工为内部人利益结成联盟，一致对外。其中一种最新的“内部人控制”的方法，就是在地方教育主管部门的默许，由公立学校创办附属或特设单位(如“名校办民校”、“一校两制”、“校中校”，或某种变相民办的“实验班”、“特长班”等)，尔后将资产乃至师资租给乃至抽调给这些实行市场化运作的附属单位以获取高额回报。
自主市场化(乃至私有化)及其背后的内部人控制，在1990年代中后期开始引起社会各界的广泛关注，而由经济因素(包括“穷国办大教育”、国民收入分配格局的变化、财政体制改革等)催发的教育体制改革此时也开始表现出某种“过河拆桥”的迹象，开始了一场规范公立学校运作的政策实践。其主要思路就是重申教育的非营利性，强化公立学校的收费规范，重建对公立学校的外部人控制。（注：其主要措施包括加强宣传教育、增加政府教育投入、强化免试就近入学(包括某些地方出现的“按暂住证就近入学”等)、限制到公立学校择校、坚持教育收费“省定项目、省定标准”的原则、抓好薄弱学校改造、禁止“一校两制”、加强公立学校编制管理、禁止义务阶段学校跨省市招生或办分校、推行“一费制”收费、严格财会审计制度、加强教育收费的专项监管、限制私立学校教师的工资、控制高收费学校的收费和招生、抓好违纪案件查办等。）许多改革措施也都以规范公立学校运作为重要基准。像1998年国务院转发的教育部《关于义务教育阶段办学体制改革实验工作若干意见》，就提出义务教育阶段办学体制改革的试验工作(包括颇富争议的公立学校转制试验)要有利于九年义务教育的巩固提高；有利于推进素质教育的实验；有利于薄弱学校的建设，缩小公办学校之间在办学条件和教学水平方面的差距。然而，这种力图通过强有力的“外部人控制”来规范公立学校内部运作的政策实践，并未能有效重建公立学校的公共性，反而在体制外营造了更大的寻租空间。因此，在政府控制不力或比较克制的地方，公立学校的自主市场化仍在延续。而在那些实施严厉控制的地方，教师们则开始寻求在校外发展“教育产业”，并试图与同事就缓解校内竞争达成默契。而在我们看来，导致公立学校公共性变异的关键变量，还是它们所处的非竞争性的制度环境。正是这一制度环境，使公立学校严重受制于政治操控、科层管理或内部人控制，并陷入单一价值标准、形式主义和效率损失的泥沼。只有开放公共教育的制度边界，不断削弱公立学校对公共教育的政策性垄断，使私立学校能平等参与公共教育竞争，公立学校才会将文化的多样性、课程的优质性和教育的创新性置于比学校的国有性、公办性、共管性更为关键的地位，从而使其公共性在新的基础上得到重建。