统筹城乡职业教育发展研究，本文主要内容关键词为：职业教育论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2009)31-0009-06
我国已经进入以工哺农、以城带乡的新阶段。从2002年中共十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”到2003年中共十六届三中全会提出“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放），再到2007年中共十七大报告明确提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。至此，统筹城乡发展上升成为一项重大的国家发展战略。要实现统筹城乡的战略目标，最大的障碍是“三农”问题，而“三农”问题的核心则是农民的增收问题。正是在这一背景下，职业教育与统筹城乡发展关系的问题日益受到人们的高度关注。然而，关于职业教育与统筹城乡发展关系的研究，其中大多数研究主要集中在职业教育对城乡统筹发展的作用和机制研究，还没有充分地意识到职业教育自身的城乡统筹发展问题。统筹城乡职业教育发展，既是统筹城乡社会发展的重要组成，也是统筹城乡发展的坚实基础。本研究中，笔者试对统筹城乡职业教育发展的意义和内涵，政府在统筹城乡职业教育发展中的地位和作用，以及如何引入市场机制等诸多基本问题进行探讨。
一、统筹城乡职业教育发展的意义和内涵
由于我国长期以来推行“重工业、轻农业”，“重城市、轻农村”，“重市民、轻农民”的城乡二元结构制度安排，由此导致城乡居民不仅在义务教育、医疗卫生以及社会保障等基本公共服务方面存在着巨大的利益差异，而且在城乡职业教育公共服务方面也呈现出非常严重的非均等化，乡村职业教育公共服务水平低下。特别是由于近三十年来我国各级政府在经济社会发展过程中，在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，效率优先的政策导向被无限放大，进而使得城乡社会成员享受包括职业教育在内的公共服务差距日渐扩大。这不仅已经成为当今我国社会的突出矛盾，更是严重阻碍我国经济社会可持续发展的“瓶颈”，而且农村职业教育发展滞后已经成为阻碍和制约我国职业教育发展的“短板”。人的素质的差距是当前城乡发展中的突出问题。据国务院2006年发布的《中国农民工调研报告》，我国农村劳动力中未接受过职业培训的占3/4以上，接受过初中级职业培训的农村劳动力人口不到5%。太多的证据和经验表明，作为人力资源开发的重要手段，职业教育是提高劳动力素质的重要手段，是“富民增收”的重要举措，是促进城乡经济社会统筹发展的重要基础，是全面建设小康社会的需要。统筹城乡职业教育发展，促进城乡职业教育发展一体化，不管是对“三农”问题的解决、社会主义新农村建设、社会主义和谐社会的构建乃至整个经济社会发展，还是对职业教育本身的改革发展都具有非常重要的意义。另一方面，我国经济社会发展已经为统筹城乡发展奠定了一定的基础。这是当前提出要实现城乡职业教育统筹发展的重要条件。
科学界定概念，明确概念的内涵，是研究和认识问题的基础和前提。统筹城乡职业教育发展，也可以说成城乡职业教育统筹发展，两者的内涵基本一致。只是前者为动词短语，而后者是名词短语，使用的场合不同而已。“统筹”在《现代汉语词典》中意指“统一筹划”之意。[1]准确界定“城”与“乡”，明确“城”与“乡”的边界，也是非常重要的。在《现代汉语词典》中，城市是指人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心；[2]乡村则是指主要从事农业、人口分布较城市分散的地方。[3]很显然，在一般意义上，城市与乡村的主要区别就在于，居民是从事农业还是工商业，以及人口的集中程度。在世界其他各国，城市和乡村不存在本质上的区别，居民可以在城乡之间自由流动和迁徙；区别于世界其他各国，在我国，判断是城市还是乡村的主要依据是根据大多数居民属于农业户口还是非农业户口。我国的城市，也习惯地分为市和镇。本研究中，“城”即“城镇”，“乡”即“乡村”。为了与我国现阶段城乡人口、社会和经济发展情况的统计口径一致，也便于研究结论的可操作性，在本研究中，笔者采用《关于统计上划分城乡的暂行规定》[4]的规定，即城镇是指在我国市镇建制和行政区划的基础上，经本规定划定的区域，包括城区和镇区；乡村是指城镇以外的其他区域，包括非建制镇、建制乡、行政村与自然村。这种划分也较能说明我国现阶段城乡职业教育发展的差距，有一定的合理性。也因此，采用这种划分方法，城乡职业教育统筹发展中的“城”是指城镇，“乡”就是指乡村。
城乡统筹发展的实质就是要彻底打破城乡二元经济社会结构，给城乡居民以平等的身份、地位和发展机会，并通过相应的制度建设和国民收入分配、方针政策调整等手段，促进城乡各种资源要素的双向流动和优化配置，不断密切城乡关系，实现城乡良性互动。[5]而统筹城乡发展关涉到很多领域，是一项系统工程。它不仅包括统筹城乡经济、文化和政治，而且包括统筹城乡职业教育在内的其他社会领域。作为统筹城乡社会发展的重要内容，统筹城乡职业教育发展是指政府通过统筹规划城乡职业教育，采用特定的制度安排，以乡村职业教育发展为重点，使城乡居民能够平等享受职业教育资源，最终达到促进城乡职业教育协调发展，实现城乡职业教育一体化发展，缩小城乡职业教育发展差距的目的。统筹城乡职业教育发展的含义主要体现如下：其一，统筹城乡职业教育发展更多是一种政府行为，政府是统筹城乡职业教育发展的主体；其二，统筹城乡职业教育发展的对象是城乡职业教育发展的差距，重点是发展乡村职业教育；其三，统筹城乡职业教育发展的目标是促进城乡职业教育协调发展，实现城乡职业教育一体化发展；其四，统筹城乡职业教育发展的实质是使城乡居民能够平等享受职业教育资源。
二、政府是统筹城乡职业教育发展的主体
很大程度上可以说，统筹城乡职业教育发展是一种政府行为，政府是统筹城乡职业教育发展的主体。政府是统筹城乡职业教育发展的主体，意指政府在统筹城乡职业教育发展中承担最主要的职能，是主导者，政府在统筹城乡职业教育发展中的地位和作用是其他利益相关者所无法比拟的。统筹城乡职业教育发展，既是统筹城乡社会发展的重要内容，也是促进城乡一体化发展的重要基础。确立政府在统筹城乡职业教育发展中的主体地位，则是统筹城乡职业教育发展各项目标达成的重要制度保障。
市场失灵要求政府作为统筹城乡职业教育发展的主体。从公共产品理论的视角来看，面向适龄青少年的职业学校教育具有准公共产品的属性，而针对“三农”需求的职业培训相当程度上偏重于纯公共产品属性。总体来看，城乡职业教育公共服务（特别是面向包括农民工等在内弱势群体的职业教育）的外部性较强，具有提升国民基本素质，确保社会稳定，促进社会公平，以及增进社会福利等的巨大价值。因此这类产品所具有的非排他性特点也要求政府的介入。另一方面，因为市场的逐利效应，以乡村职业教育为重点的城乡职业教育公共服务不能通过价格机制进行有效地提供，或者说会出现市场失灵。也因此，为了克服市场失灵的弊端，政府就必须发挥主导作用，统筹规划城乡职业教育发展。
政府作为统筹城乡职业教育发展的主体具有其合法性。《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出：“国务院要求各级政府和有关部门、广大教育工作者及社会各方面，从国家的全局和民族的未来出发，进一步提高对职业技术教育战略地位和作用的认识，采取有力的措施，齐心协力地大力发展职业技术教育”，“发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县。因此，地方政府有权对职业技术教育进行必要的统筹和决策。”[6]《中华人民共和国职业教育法》明确规定：“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理”，“国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作”，“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估”。[7]《国务院关于大力发展职业教育的决定》也指出：“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境。”[8]所有这些法律政策规定一再强调了要突出重视发挥政府的统筹管理职能。然而，这些法律政策规定显得比较笼统，也没有明确针对如何统筹城乡职业教育发展制定具体举措。正因为如此，教育部原部长周济在第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上所作的《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》中强调：“各级政府必须把职业教育纳入经济社会发展总体规划”，“进一步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。”[9]
缩小城乡职业教育发展差距原本就是政府应尽的职责。提供公共服务是政府的根本使命和职能所在。从当前我国城乡职业教育发展的差距来看，与城乡其他方面差距相类似，也主要是因为“重工轻农”、“重城轻乡”的城乡二元结构制度安排，我国一直以来坚持城市偏向的职业教育发展模式，优质职业教育资源首先旨在满足工业、城市以及市民的需要，乡村职业教育公共服务水平很低，相当程度上漠视农业、农村和农民的职业教育需求，城乡职业教育发展水平相差悬殊。城乡职业教育发展水平之所以差距悬殊，既有客观上的历史原因，然而很大程度上是因为政府的特定制度安排所致。也因此，政府本身必须负起统筹城乡职业教育发展的职责，摒弃包括教育制度、户籍制度、就业制度以及社会保障制度等在内的严重阻碍城乡职业教育一体化的相关制度安排，重建统筹城乡职业教育发展的制度。
总之，政府对统筹城乡职业教育发展负有最主要的责任。然而，政府统筹城乡职业教育发展问题，是一个涉及到职业教育管理体制的问题，也是一个非常复杂的问题。关于政府统筹，国家已经出台的相关政策文件也一再指出，要建立和完善“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。[10][11]然而，在各级政府到底如何统筹城乡职业教育发展的问题上，从各地实施这一政策的情况来看，并没有就此达成共识，采取的举措也有所不同。
三、政府在统筹城乡职业教育发展中的作用
明确政府是统筹城乡职业教育发展的主体，还不足以理清各级政府在统筹城乡职业教育发展中的责任和作用，也不足以指导各地职业教育改革发展的实践。各级政府在统筹城乡职业教育发展中到底该怎样发挥作用？要发挥什么样的作用？尤其在“省直管县”体制改革背景下，政府又如何统筹城乡职业教育发展？这些一直都是人们不甚明确也亟待加以深入研究的重要课题。通过剖析政府统筹管理城乡职业教育的现状，把握行政管理体制改革的趋势，笔者认为政府在统筹城乡职业教育发展中其作用应主要体现如下：
制定促进城乡职业教育统筹发展的战略规划。一直以来，我国只有城市偏向的、面向学龄青少年的职业教育发展规划。而为了促进城乡职业教育统筹发展，政府首先必须制定一个城乡职业教育统筹发展的战略规划。首先，各级政府必须把城乡职业教育发展纳入经济社会发展总体规划，尤其要把乡村职业教育发展与农村城镇化、农业产业化和农民市民化结合起来，与培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民、建设社会主义新农村结合起来。这是制定城乡职业教育统筹发展总体战略规划的依据。其次，为了统筹规划、综合协调辖区内的城乡职业教育工作，依据经济社会发展总体规划，并坚持与经济社会协调发展的原则。以乡村职业教育发展为重点，各级政府必须制定城乡职业教育统筹发展的总体战略规划。主要包括：城乡职业教育资源现状、职业教育发展条件及形势（比如需求评估）的分析；职业教育发展目标（比如培养培训规模、通过技能考核及就业的人数预期）；职业教育发展重点（比如优先选择的专业领域、培训项目的设计）；规划实施的主要举措及对策（比如体制机制改革、资源配置及布局结构调整、实习实训基地建设、师资条件保障）等。再次，为了科学地制定城乡职业教育统筹发展的总体战略规划，各级政府必须加强与相关职能部门的联系，采取切实有力的举措强化各级政府职业教育工作联席会议制度的统筹职能，充分发挥其作用。这是科学制定城乡职业教育统筹发展总体战略规划的组织保障。
实施促进城乡职业教育统筹发展的财政政策。财政是政府统筹城乡职业教育发展的重要方式和手段；足够的经费投入是实现城乡职业教育统筹发展目标的重要保障。显然，由于职业教育（尤其是乡村职业教育）基础能力建设非常落后，对广大的欠发达地区来说尤其如此，再加上因为职业教育规模的急剧扩大，因此，为了保障城乡职业教育统筹发展，原本有限的职业教育经费投入远远不足以支撑城乡职业教育统筹发展的需要，必须拓宽新的经费来源渠道，加大公共财政对职业教育的投入，实施保障城乡职业教育统筹发展的财政政策。首先，力争早日实现财政性教育经费支出占国内生产总值比例4%的目标，进一步加大中央财政对中等职业教育投入力度，制定与中共十七届三中全会关于加快发展农村中等职业教育并逐步实施免费这一精神相配套的政策。其次，按照财权与事权对称的原则，调整各级政府之间的财权分配格局，增加地方政府（特别是县乡政府）的财政收入，构建公共服务均等化导向的财政体制，同时把针对农民就业和创业的乡村职业教育公共服务经费作为劳动力市场经费支出纳入到各级政府公共财政之中，并建立起逐年增加投入的制度。再次，建立健全教育财政转移支付的法律法规，完善政府间公共财政的转移支付制度，强化中央和省级政府的支出，促使教育经费投入更多地向广大欠发达地区以及农村地区职业教育倾斜。最后，必须突破职业学校教育和职业培训、城市职业教育和乡村职业教育的界限，以乡村职业教育发展为重点，统筹规划职业教育经费支出。
构建促进城乡职业教育统筹发展的管理体制。管理是统筹城乡职业教育发展的基本手段；统筹城乡职业教育发展的过程本身就是管理的过程。然而，现行职业教育管理体制存在着诸多不适应城乡职业教育统筹发展的缺失，比如多头管理，各自为政，各级政府统筹协调的力度不够，部门分割问题严重，社会中介组织参与乏力，对到底应该以哪一级地方政府为主统筹问题认识不清等。为了促进城乡职业教育统筹发展，政府就必须构建促进城乡职业教育统筹发展的管理体制，不能再依循传统的管理模式。首先，如上所述，必须采取切实有力的举措从上至下强化各级政府职业教育工作联席会议制度的统筹职能，同时把行业协会等社会中介组织的参与纳入制度化轨道。其次，综合考虑地方经济社会发展水平、行政体制改革现状以及职业教育受益范围的地方性等因素，在“省直管县”行政区域内，要以省级政府为主，强化省级政府在统筹城乡职业教育发展方面的责任；在非“省直管县”行政区域内，要以市（地）级政府为主，强化市（地）级政府在统筹城乡职业教育发展方面的责任。再次，注重发挥县级政府整合城乡各类职业教育资源的作用，坚持以结果为导向，并与职业资格证书标准相衔接，对普通中专、成人中专、职业高中、技工学校以及其他成人教育机构实行一体化管理。
推动促进城乡职业教育统筹发展的配套改革。政府对于统筹城乡职业教育发展的的作用不仅体现在城乡职业教育发展本身，而且在于推动促进城乡职业教育统筹发展的配套改革，创造有利于促进城乡职业教育统筹发展的社会环境。首先，取消城乡二元的户籍制度，实行全国统一的公民身份。逐步剥离附着在户籍制度上的包括劳动就业和社会保障等在内的各种利益，最终取消城乡二元的户籍制度，实行全国统一的公民身份，进而为农民工平等就业，实现从“农民”向“市民”的身份转变提供制度保证。其次，构建城乡一体化的就业制度，实现全体国民的公平就业。劳动监察部门切实加大《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国就业促进法》的执法力度，切实保护农民工的合法权益；把乡村劳动力纳入国家整体就业规划，建立跨地区跨城乡的全国统一的劳动力市场，并建立起全国统一的农民工就业管理网络，为农民工提供包括职业培训、就业信息和就业指导等在内的公共就业服务；建立健全农民工医疗和养老保险制度，并使其可实现跨区域转移。再次，改革农村金融体制。使其真正成为为“三农”服务的金融体系。改变农村金融系统（特别是农业银行和信用社）的资金流向，为乡镇企业以及那些接受过职业教育特别是创业教育的农民发展种养殖业、加工业以及其他产业提供贷款支持。
加强促进城乡职业教育统筹发展的行政问责。把城乡职业教育统筹发展纳入政府考核的范围，加强行政问责，是统筹城乡职业教育发展的重要制度保障。以阳光工程为例，尽管提出要加强“监督检查”、“建立行政领导责任制”等，然而，从近几年的推行情况来看，农民工培训可以说“乱象丛生”，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移的效果极为有限。这主要因为这种“监督检查”仅仅是作为一种软约束而没有被视为干部考核的硬指标，流于形式。对公办职业学校教育而言，也无不如此。因此，切实把城乡职业教育统筹发展纳入政府考核的范围，建立城乡职业教育统筹发展的绩效评估体系，加强职业教育行政问责，显得尤为迫切。为了达到这个目的，亟待采取如下具体举措：其一，以结果为导向，意指要根据统筹城乡职业教育发展的结果（“经济”、“效率”和“效益”）来判断政府提供的职业教育公共服务的绩效。其二，建立由政府、农民代表、研究团体、行业企业以及媒体等组成的多元评价机制，着重对政府职能进行考核。其三，真正把城乡职业教育统筹发展的绩效评估与干部选拔、任用和内部激励结合起来，以评估结果为依据加强行政问责。
四、统筹城乡职业教育发展中的市场机制
研究如何引入市场机制，一方面是为了进一步准确划分政府和市场在统筹城乡职业教育发展中的边界，达到对政府职能定位的准确理解；另一方面市场机制本身非常重要，引入市场机制是统筹城乡职业教育发展的必然要求，是对政府职能失灵的重要弥补。作为一种经济运行机制，所谓市场机制就是市场运行的实现机制，是指市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理。“市场机制是目前为止最为有效的资源配置方式”。[12]政府必须在统筹城乡职业教育发展中承担最主要的责任，发挥主体作用，促进公平，进而确保城乡居民公平地享受政府提供的职业教育公共服务，但这并不意味着政府主导一切，也并不意味着政府必须垄断城乡职业教育公共服务供给，而要发挥市场的作用，引入市场机制。这是确保政府有效提供城乡职业教育公共服务的重要保证。之所以在统筹城乡职业教育发展中要引入市场机制，主要基于如下理由：
首先，“从供给和需求的角度分析，政府提供公共物品并不一定能找到一个供需均衡点，以实现社会资源的最佳配置。”[13]就农民工培训工程而言，“培训效果不容乐观，以至于在有的地方，培训成了‘空对空’，表面上搞得‘轰轰烈烈’，可实际上既没有针对性也缺乏实效性，甚至让农民工费时、费力又‘无利可图’，成了为培训而培训”。[14]不仅农民工培训如此，绝大多数公办职业教育也都存在类似问题。这就是政府失灵的表现，它不能保证效率的实现，于是在统筹城乡职业教育发展中引入市场机制就成为必然的选择。
其次，在统筹城乡职业教育发展中，“权力寻租”、“条块分割”也是当前存在的较为突出的问题。这不可避免地导致腐败问题丛生、效率不高、效益极低。同样以农民工培训为例，“这项旨在造福群众的‘民生工程’却成了一些人敛财的工具”，“一些地方的社保部门和不法培训机构合谋套取国家培训资金”[15]。另外，由于当前农民工培训从上至下主要由人力资源和社会保障部门实行纵向集中、垄断管理，而相对优质的职业教育资源却又由教育行政部门负责管理，因此农民工培训基本上是由人力资源和社会保障部门垄断，缺乏竞争，教育行政部门没有多大的话语权，即便是公办职业学校也很少有机会参与农民工培训，更不用说民办职业教育机构的参与。
再次，不同于义务教育、医疗保障等公共服务，城乡职业教育公共服务往往与技术变革、劳动组织变迁以及劳动力市场的技能要求变化等紧密相关。这也就要求城乡职业教育必须具备较强的动态适应能力，而我国城乡职业教育公共服务一直以来却是以政府为主导，体现着国家控制、集中管理、供给驱动等特点，因此必然导致对劳动力市场需求反应迟钝，不能及时满足劳动力市场需求。
正是基于如上主要理由，笔者认为在统筹城乡职业教育发展中引入市场机制是非常必要的。某种程度上说，在统筹城乡职业教育发展中引入市场机制，意味着对城乡职业教育统筹发展实行市场化倾向的改革。深入剖析城乡职业教育统筹发展现状，在已经明确政府职责的基础上，综合考虑各地经济社会发展情况以及职业教育需求等诸多因素，笔者认为在统筹城乡职业教育发展中亟待采取如下市场化改革的思路：
首先，明确市场在城乡职业教育统筹发展中的职责，研究市场可以发挥作用的领域，比如把那些回报率较高的培训项目交给市场，政府可以通过财政补贴、税收减免等手段提供政策支持；利用慈善组织、基金会等社会中介组织的力量举办面向弱势群体的培训；制定激励社会力量参与的政策法规，构建公办职业院校的多元治理结构，同时大力发展民办职业教育。
其次，为了提高城乡职业教育公共服务提供的有效性，亟需把私人部门的管理手段和市场激励结构引入城乡职业教育统筹发展之中，比如重视开展绩效评估，视绩效评估为政府统筹城乡职业教育发展的重要环节，同时建立起成本核算制度；把城乡职业教育服务（尤其是农民工培训项目）的提供和生产分开，通过参与平等竞争招标、政府委托授权，以合同外包的方式，把部分城乡职业教育服务交给公办职业学校、民办教育机构等负责生产；实行就业培训券制度，赋予个体凭借就业培训券跨区域、自由地选择职业教育机构培训的自主权。这些举措有利于激发职业教育机构的绩效意识、竞争意识和成本意识，进而提升城乡职业教育公共服务的效率和效益，是推行市场化改革最主要的领域。
再次，改变政府作为唯一主体垄断城乡职业教育统筹发展决策权的传统官僚体制，把农民、学生家长、专家、社会中介组织、用人单位、基层组织等也视为重要的决策主体，下放决策权，建立起统筹城乡职业教育发展的民主决策机制，比如农民工培训项目的选择，就需要调动用人单位、人才介绍机构以及农民工代表等的参与。这也是市场化改革的重要思路。
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