公共财政构建中的路径依赖与体制创新，本文主要内容关键词为：路径论文,公共财政论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自改革开放以来，财政作为国民经济的重要组成部分，其改革一直是党和政府关注的重点，从改革开放之初的“放权让利”到1998年后积极财政政策的实施，大量实践证明财政对于保证中国经济转轨的顺利进行发挥了重要作用。但当经济社会发展到一个新时期以后，财政活动公共化的要求越来越迫切，虽然中国目前正在进行构建公共财政的实践，但由于受传统财政的影响，财政活动并未真正按照公共财政的要求进行，而是表现出了路径依赖现象，阻碍了财政的公共化进程。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观，对于中国经济社会发展具有重要的指导意义，在公共财政构建过程中，必须按照科学发展观的要求，消除财政制度变迁中的路径依赖问题，通过体制创新保证公共财政的真正实现。
一、传统财政的特征与公共财政构建中的路径依赖
计划财政是与计划经济相联系的一种财政制度，也是政府配置经济资源的主要手段之一，政府在财政活动中发挥着决定性的作用，使得财政活动更多地表现为强制性和政府意志性，财政活动成为政府主导和管制的行为而由公民被动接受决定，财政收支更多的作为政府活动的工具和应对经济变化的单一、僵化措施。[1]而在过渡财政时期，财政更多的是表现为一种被动的“退出”，对于财政活动的边界并没有一个清晰的认识，因此在实践中沿袭了很多计划财政时期的做法，从而表现出一些共同的特征。中国自1994年有目的地进行公共财政实践以来，财政活动的公共性表现越来越明显，但历史的连续性使得计划经济思想的延续和中国在发展经济中的一些“经验”做法必然会对新的制度建设产生影响，因此传统财政所表现出来的一些特征也就成为公共财政构建中路径依赖之所在。
(一)资源配置的政府主导性
在计划财政时期，政府是资源配置的主导力量，有学者将其称之为建设型财政或全能财政，而在过渡财政时期，虽然进行了放权让利等活动导致政府收入尤其是税收收入占GDP的比重不高，但因为在改革初期，非公有制经济所占比重不大，大量经济资源依然掌握在作为政府附属物的国有企业手中，市场所发挥的力量依然不强，因此在资源配置上计划性虽然有所松动，但市场的基础性配置作用尚未显现出来。而在自1994年有目的地进行公共财政实践以来，虽然建立了以税收为主的收入体系，但规范性欠缺，依然把税收作为政府筹资的工具，以增收为基本取向和手段，从1996年到2004年，中国的GDP增长了近2倍，但税收收入增长了近3.6倍，这种收入增长速度与GDP增长之间的不协调，尤其是连年的税收大量超收，并没有体现出财政与经济社会统筹发展的关系，也不能实现税收对市场的“中性”，更与公共财政把财政收入作为公共产品价格、公民自愿牺牲以换取公共服务的根本要求相违背，依然是计划经济下政府筹资进行经济建设、处理积累与消费关系观念的延续，资源配置的最终决定权依然控制在政府手中，只是将市场作为经济发展的一种实现手段来看，而非实现市场的基础配置作用。[2]在财政支出方面，重点依然集中在对效率的促进上，经济增长的单一目标比较明显。经济建设支出所占的比重自1978年以来一直最高，1998年以后依然平均达到了34.88%，尤其是在经济建设支出中，经营性投资资金自1998年以来占经济建设支出的比重不断上升，至2004年已达14.38%，说明中国财政支出结构还是沿袭投资建设型财政的支出结构模式，以行政性投资作为促进经济增长的基本手段。但这种政府主导的粗放型经济增长模式并不适合经济的可持续发展，靠财政扩张推动起来的经济增长一般需要再下一个周期地进一步扩张来维持，这也是造成中国国债规模不断增加的重要原因，会进一步加剧财政活动中的路径依赖，一旦财政不能保证这种扩展能力，经济可能会陷入衰退。
(二)财政活动的工具性
在传统财政中，财政活动只是作为单纯的经济发展手段或宏观调控手段，政府为完成某一时期的经济和政治任务而经常性的改变财政政策，使得财政活动不具有连续性，而成为政府活动的工具，更注重其作为一种“调控杠杆”的作用。在进行公共财政实践时期以来，也并没有按照公共财政的本质要求构建完整的公共财政框架，而是保留了大量的投资、补贴和税收优惠等以刺激经济的增长，其中以大量的税收优惠政策吸引外资、促进经济增长的方式虽然在改革开放之初对于中国尤其是沿海地区的经济发展起到了重要作用，但中国经济形势已发生了变化，对于外资来说吸引力更大的不是税收优惠，而是中国现在的经济增长和投资环境，而且这种方式不可能对于中国所有地区都适用，当地区和时机发生变化的时候，这种方式对于区域经济发展差距的扩大和税收收入的不必要流失所造成的恶性循环必须引起重视。在宏观财政政策上，目前也是以相机抉择为主，自动稳定作用不强。在一个成熟的市场经济国家中，由于市场经济体制的较为完善、公民权利的严格保护和财政法律制度的有效限制，是不需要也不可能在经济领域采用不断调整财政税收政策而“调节”经济运行的，更多的应是依靠财政政策工具的自动稳定作用熨平经济的周期波动。自动稳定政策的主要手段是税收特别是累进税制，以及转移支付制度特别是社会保障制度，目前实行累进税制的个人所得税所占比重较小，企业所得税实行的是比例税制，在调节经济中所起的作用并不大，以及社会保障制度不健全等限制了自动稳定政策的发挥；相机抉择的财政政策，尤其是1998年以后积极财政政策在保证中国宏观经济的稳定增长等方面做出了较大贡献，但对于经济的干涉过多，也使得我国的国债规模不断扩大。而且由于财政政策的时滞、政府的执政能力等原因的存在，相机调节的财政政策一旦出现问题，可能会加剧经济的波动，以及由此可能带来的投资过热以致局部经济过热、地区经济差异等问题。
(三)收入分享与权力导向的财政管理体制
在计划财政时期，实行的是高度集中的财政管理体制，地方政府只是中央政府计划的执行者，虽然曾在1958和1969年进行了两次财政管理体制改革，把相当一部分国有企业下方到地方政府管理，但总体上所采用的仍是“统收统支”的管理体制，实际是以中央权力为主的收入分享体制，地方政府缺乏独立的财政权力和自主的政府职责。在过渡财政时期，曾在1980、1985和1988年进行了三次财政管理体制改革，在经济上放权给地方，促进地方提高财政收入的积极性，中央则在地方扩大财政收入的基础上，通过分成来保证自己的收入，但在政治上中央保持绝对的决策权，在此期间，中央利用自己“制定规则的权力”不断改变规则维持中央财政利益，而地方政府也利用其“执行规则的权力”使得规则执行的结果尽量有利于自己。[3]1994年中国实行了分税制财政管理体制改革，但改革重在建立适应社会主义市场经济要求的全新的体制框架，在思路上采取了双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的渐进策略，一开始体制的过渡性特征就很明显。如以1993年为基数承认了既有分配格局的合理性，对地方虚增基数等问题引发的矛盾采取通过未来收入增长消化的办法，对省级以下层层集中财力的现象给予默认，对省以下事权划分无力规范或暂时未予规范等。而采取税收返还额在1993年基数上以各地区增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定的方式，使中央拿走了增量的大部分，在提高“两个比重”的同时，也限制了地方政府提供公共服务的资金来源。并且，这种财力的划分方式并不与地方政府的事权相对应，反而是固化了发达地区的既得利益。随后的财政运行中，在体制总体适应的格局下，这些过渡特征所潜伏的矛盾也逐渐暴露出来，突出表现在基层财政的困难和区域之间财力的不平衡上，体制内部不同行政级次财政之间财权与事权的不对称已经影响到整个体制的运行与内部传导。
(四)城乡二元的不公平性
传统财政总的来说是一种城乡二元分割的财政制度，对农民的课税主要以土地和人头为计税依据，难以体现税负公平，而财政支出主要投向城市。在计划财政时期，建立在户籍制度基础上的排他性城市就业、医疗、住房、子女受教育等福利制度的安排，基本阻碍了农村劳动力向城市的流动，使得绝大部分的财政支出形成的收益为城市居民所享有，并且由于国内外具体情况的限制，缺乏工业化所必需的资本积累，并且依照苏联模式采取了“重——轻——农”的经济发展结构，因此农业不仅不能得到充分的发展，农业和农民还要为国家经济的发展提供原材料和资金来源，大量财政收入实际是来源于工农业“剪刀差”。在过渡财政时期，农民依然长期与城市居民承受不同的税制，而一些基本的公共服务如义务教育、道路等主要是由农民集资提供，导致了“三农”问题非常突出，成为经济和社会发展的重大障碍和不和谐因素。进入构建公共财政时期以来，这种状况有了较大改进，目前已在全国范围内取消了农业税，并实施了农村义务教育“三免一补”等政策。但财政活动中总体上“重城市、轻农村”的格局并未改变，公共财政所提供的应该是对全体国民“一视同仁”的服务，这种城乡二元分割的财政制度已严重违背了公共财政公平与公正的本质要求。
二、路径依赖产生的根源
财政制度变迁中的路径依赖有其深远的思想和实践上的根源，财政作为政府职能实现的重要手段，在政府行政管理体制改革并未取得突破性进展的条件下，囿于中国经济社会发展的客观需要，不得不做出一些与原体制相联系的让步而使得经济社会得以相应发展。
(一)GDP至上的思维定式导致经济社会发展观的不科学
GDP是社会发展进步的物质基础，其快速增长对于中国经济社会的发展有着重要意义，但GDP只反映经济总量，对于经济增长的质量和结构、人们实际享有的社会福利水平以及社会分配和社会公正等状况则难以准确反映。改革开放以后，落后的经济状况迫使国家必须以经济建设为中心，而在环境保护等方面思想认识上的不足使得人们忽视了经济快速发展背后的代价，经济的高速发展使广大民众的实际收入得到大幅度的提高，也掩盖了居民收入差距不断扩大的现实。因此，长期以来，受GDP至上的错位“指挥棒”的驱使，上级政府一般都单纯的用GDP来评价一个地区的发展成果、考核领导干部的政绩，把干部提拔与GDP紧密挂钩，导致一些地方只注重增长速度而忽视结构、质量和效益，甚至不惜以盲目建设、浪费资源和破坏环境为代价片面追求GDP增长。[4]因此，在财政活动中，各地以大量投资维持GDP的增速，甚至以大量预算外以至制度外的收入作为筹资来源成为一种必然的选择，也促使各级政府把财政作为招商引资、促进经济增长的一种工具来看待。
(二)学习效应导致公共财政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的权利
制度变迁的速度是学习速度的函数，变迁的方向则取决于不同知识的预期回报率。在中国，对于公共财政知识的学习和了解的过程，主要是由学者提出，由政府财政部门组织学习，所以财政干部的学习程度一定程度上影响和制约着公共财政发展的进程。在中国行政管理的科层制系统中，一般级别越高，学历就越高，可以将其简单地分为高层知识系统和基层知识系统。高层知识系统更多的是理论性和原则性的知识，并由高层进行总体政策的制订，基层知识系统则是如何执行高层的政策并扩大自身的利益，但高层一般不会长期与公众之间产生直接接触，具体的工作及解释行为主要是由基层人员来完成的，因此就会产生信息的截留和扭曲现象，即人们通常所说的“中央的政策一到地方就变样了”。而公众的认识更多停留于感性的、表面的、政府宣传的内容，主要是公众的义务和政府的成绩，对于公众应具有哪些权利，政府既未组织学习，也未广泛宣传，更重要的是并未在现有法律体系中予以全面而明确的表示。公众不能明确自己的预期回报，也就没有动力在财政的公共化进程中发挥应有的作用。
(三)“权力崇拜”导致财政行为的扭曲
公共财政是政府为满足公共需求为公众提供公共产品和服务的过程，活动的依据应为公众的许可，也必须要接受公众的评价与监督，但由于长期受“权力崇拜”思想的影响，财政活动还远未成为为公众提供服务的活动，而更多的成为一种管理活动。“权力崇拜”最直观的表述是唯上偏好和按上级文件办事，即一切活动的依据是上级政府的命令，而成果则必须是被上级政府认可。财政是一种公权活动，一般在市场经济国家，在私权领域应是“法无禁止皆可行”，在公权领域应是“法无明定皆禁止”，以防止公权对私权的不合理侵害。但在中国，情况往往是颠倒过来的，个人行为必须有明确的政策依据，而政府行为往往在上级政府未明确禁止的所有范围内活动，并被解释为“不违反政策”而成为可以接受的行为，在上级命令和政策与法律发生冲突时，甚至可以罔顾法律的规定，造成权大于法的行政刚性。在财政活动中税收的连年超常增收、“三乱”现象的出现、法定支出往往难以保证等，都是这种权力指挥棒所导致的结果，也正是这种对权力的崇拜，使得在每次财政管理体制的改革中，各级政府都把大量的精力和时间放在了如何划分权力上，而对于职责的划分却尽可能模糊，造成了所谓“一放就乱、一收就死”的怪圈。
(四)部门利益和利益集团的出现，导致财政制度改革必须要在协调各地区、各部门利益的基础上艰难推进
路径依赖形成的深层次原因就是利益因素，一旦某种制度形成，一般就会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，这些组织和利益集团将会加强现有制度，使无效的制度维持下去，更有效率的制度变迁将受到阻碍。在计划经济条件下产生的大量组织和政府机构及其行为在市场化进程中不可能完全消除，即使是改革开放后，其初始的制度设置也不可能是与市场经济相适应的，以经济建设为中心的指导思想、市场化成熟程度的限制以及大量国有企业的存在则固化了这种地区与部门利益，使得在财政活动中，支出结构必须延续投资型、建设型财政的部分路径，在收入结构中也难以消除预算外、制度外收入的大量存在。
三、构建公共财政制度的理念更新
一定时期的财政体制需要与当期经济发展阶段相适应，当财政体制调整滞后于经济发展状况时，财政体制就会阻碍经济发展，加剧经济社会发展的不协调。在中国公共财政构建中所产生的路径依赖在思想上正是源于对公共财政认识的不足，科学发展观是中国未来相当长一段时期经济社会发展的理论指导，在这种大背景下，若要克服路径依赖，在中国真正建立起公共财政基本框架，就必须要进行理念更新，把握公共财政基本框架的基本特征和要求。
(一)公共财政的基本出发点是公共需要的满足
以人为本是科学发展观的核心内容，坚持以人为本，就是一切事情都要以满足人的需要为基本出发点和最终归宿，人的需要从来都是私人个别需要和社会公共需要的总和，因此人的生活福利水平从来都是一个既包括私人物品和服务又包括公共物品和服务的综合指标，私人个别需要可以通过市场由个人或企业提供私人物品和服务而得以满足，公共财政则主要是通过提供公共物品和服务满足社会公共需要。实际上，公共财政的产生和发展一直都是在围绕满足社会公共需要而进行，是政府活动以人为本思想的重要体现和不可缺少的重要组成部分，也是体现公共财政“公共性”的基本要求。[4]而这种公共需要的有效满足则依赖于公民偏好的有效显示和自主选择，因此，在公共物品和服务提供的过程中，建立人民选择、人民决策、人民评判的合理的公共选择机制则显得尤为重要。
(二)公共财政的根本目标是经济社会的可持续发展
科学发展观从最终的目标上看就是要实现经济社会的统筹发展和人与自然的和谐发展，从而实现可持续发展。统筹经济社会发展的实质，是在经济发展的基础上实现社会全面进步，提高全体人民的福利水平。在中国经济转轨进程中，收入差距扩大、城乡差距等社会问题日益严重，是同政府职能的“错位”紧密联系的，因此，必须转变政府职能，退出竞争性和经营性领域，而在社会保障、科学技术、文化教育、公共卫生和医疗等领域承担起应负的责任，发挥重要作用。统筹人与自然和谐发展的实质，是人口适度增长、资源永续利用和保持良好的生态环境，因此公共财政应发挥积极推动作用，通过税费、支出等组合工具，为解决生态环境、国土整治、防治污染、资源节约、发展循环经济等提供积极的支持。
(三)公共财政的主要手段是公共服务均等化的实现
公共服务均等化指政府要为各地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供基础条件。财政是政府履行职能的一个重要手段，通过财政收支活动，以财力分配来满足社会公共需要是其内在职责，科学发展观的真正实现，客观上要求指导财政分配及其管理活动的财政政策的适应性调整，促进公共服务的均等化，使得全体国民能够共同享有由政府提供的公共产品。公共服务的均等化要求政府的公共活动要以公共需要为目的，而非只考虑某一经济成分或某些阶层、某些利益集团的要求和利益，应在财政投入、成本分担、收益分享等方面为社会各不同利益集团、不同经济成分、不同阶层提供一视同仁的公共产品和服务。[5]
(四)公共财政的本质特征是民主化与法治化
公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政模式，市场经济是法治经济，因此，公共财政首先必然是“法治”的财政，而且从现代公共财政的发展来看，公共财政就是从资产阶级对王室财政的反对与抗争中逐渐产生和发展起来的，税收法定主义和预算制度的建立是其斗争直接的产物，而这两者从收支两个方面规范了现代公共财政制度的发展起点与方向，从法律上明确了公共财政的收支活动的决定权在于人民，体现了现代公共财政制度的民主性和法治性。因此，公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行，依法理财是公共财政体制最基本的原则，政府所有提供公共服务以及与此相关的活动也必须由人民的代议机关批准，按照法律的要求进行，公共财政体制应以法律制度为基础，以运作规范、程序正当为要求，以财政行为依法依规为准则。
四、体制创新是公共财政实现的必由之路
自中国进入公共财政实践活动以来，在财政改革的各个方面已取得了较大的成就，公共财政的基本框架已经形成，政府职能有了很大转变，公共支出改革进一步深化，包括部门预算、政府采购及国库集中支付等在内的财政管理活动改革与逐步完善使得财政的公共性日益凸现。但路径依赖现象的存在，却延缓了财政公共化的进程，因此必须按照科学发展观和公共财政在新时期的要求统筹安排，在继承现有财政改革成果和进一步完善合理制度的基础上，至少应在以下几个方面实现体制创新。
(一)公共财政的宪政道路
民主法治是公共财政的精髓所在，因此公共财政的建设，重要的不是在初始时设计出如何完美的财政收支等制度，然后由政府“赋予”公民以公平的结果，而是如何使财政制度真正成为公平的制度，能够具备良好的公民偏好表达机制，使公民有平等的机会、公平的权利，而由公民赋予政府实现“公平”的职能。宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础上的现代政体，而公共财政的实质也正是由全体纳税人和所有公民决定政府如何提供公共服务的一种社会契约，政府所有提供公共服务以及与此相关的活动也必须由公众的代议机关批准，按照法律的要求进行，[6]因此，宪政道路是中国进行公共财政制度改革的必然方向，必须尽快实现财政入宪和加强财政法律制度建设，通过提高政府预算的公开性、深化政府采购和国库集中支付制度的改革等提高财政活动的透明度，使财政活动置于公众的监督之下并实现由公众选择公共服务的机制。
(二)“职责——财力——财权”的财政管理体制优化思路
当前财政的路径依赖问题很多可归结为政府“缺位”和“越位”现象，实质是财政职能定位与经济社会发展现状的脱节以及与市场经济体制改革的相对滞后，在实践上表现为中央与地方政府职责确定上的不合理。当前中国自上到下各级政府的职责基本是雷同的，难以发挥各级地方政府提供本级政府管辖范围内的公共产品的作用，不合理的财权与职责划分也是造成各地公共服务能力不强、部分基本公共服务如义务教育等提供不足的重要原因。因此，财政管理体制深化改革与优化应遵循“职责——财力——财权”的思路，在准确界定各级政府职责的基础上，合理配置财力，并依据财力的要求赋予地方相应的财权。首先，从整体上说，公共财政活动的重心应从经济建设转向提供公共产品和实现公平分配上来。其次，合理划分各级政府的职责和支出范围，使公共服务的提供达到最优，除明确划分中央政府与省级地方政府职责外，还应细化省以下地方政府的具体职责。再次，根据各地经济发展状况和财政努力度确定地方政府财力配置，并加大地区间公共服务能力均衡的力度，建立更有效的转移支付制度，解决纵向财政失衡和横向财政失衡，弥补地方政府在提供公共产品中所产生的外部性问题和税收划分方式的不足。最后，应在各级政府间合理划分财权，一方面按税种的性质划分收入，另一方面可以考虑给地方政府适当的税权，这样可以在保证地方拥有充足财力的同时，将地方的收费转为税收，改变地方可以随意收费的状况，使地方政府行为得到约束。
(三)长期稳定的财政政策取向
应改变中国目前应急型财政政策的做法，以经济长期稳定发展为目标。一是应更多的通过完善税收和转移支付等制度提高财政的“自动稳定器”的作用；二是不应再将财政活动定位于单纯的经济发展手段或宏观调控手段，不再限于当前经济是否“过热”而不断调整投资活动，应建立起经济稳定发展的长效机制；三是要注重经济结构的调整和优化，推动技术创新和高科技行业发展，促使经济向高效益、低污染方向发展；四是向民生倾斜，实现城乡统一的财政税收制度，尤其是要通过建立起覆盖全国的社会保障制度、义务教育制度等实现城乡基本公共服务均等化。
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