我国不同阶段房改方案研究，本文主要内容关键词为：阶段论文,我国论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、各阶段房改方案评述
改革开放以后，我国房改方案的演变可以大致分为以下四个阶段：
第一阶段：1980—1985，以“三三”制为代表的公房出售阶段。
中国城镇住房制度改革的动因源于传统住房实物福利分配体制下对住房的无限需求和实际供给不足之间的矛盾。但是在改革的最初阶段，还不可能提出建立住房市场分配体制的问题。最初房改的目的主要是为了筹集房改资金、解决住房困难。“三三”制出售公房方案的主要内容是：职工购买住房时，国家补贴1/3，职工所在单位补贴1/3，个人支付房价的1/3。这种试点首先在常州、郑州、四平、沙市进行，然后推广到一百多个城市。在推广过程中，有些城市逐步调整提高了个人支付房价的比重，有的城市个人支付房价的比重达到1/2以上。但也有的城市职工个人实际负担只有1/6。
这一阶段的售房方案虽然未提到改革城市住房体制的问题，但就其基本取向来说是朝着住房分配的市场体制方向发展的。“三三制”方案在实施过程中遇到了很多问题。首先这种改革未联系低租金制的改革，售房价格相对租金来讲过高，买房不如租房，居民缺乏买房动力；二是因为新建住房价格偏高，大多数居民负担不起，而旧有公房优惠比例太大，回收资金太少，国家和企业负担太重，无法进行新一轮循环；加之人们有不同的认识，未能全面推开。后来中央有关领导指示停止这类贱价售房，主管部门发文停止在全国扩大试点，同时开始着手研究租金改革方案。
第二阶段：1986—1990年，主要内容是“提租补贴”。
党的十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》，提出发展有计划的商品经济，对城镇住房制度改革理论的研究和房改的实践都是极大的促进。理论界开始从住房体制与整个经济体制的关系角度探索和研究住房制度改革问题，把住房制度作为城市分配制度的一个重要方面， 继而从对传统分配理论的反思研究传统体制下的住房分配问题。1984年成立的住房租金改革小组，正式提出了提租补贴或提租增资的改革思路。这是国务院批准的烟台、唐山、蚌埠三市试点方案，以及国务院第一个城镇住房制度改革总体方案的基本内容。
“提租补贴”方案的主要内容是：（1）合理调整公房租金， 租金标准根据住房的折旧费、维修费、管理费、投资利息和房产税五项因素计算。（2）发住房券进行补贴。房租提高后， 按照工资的一定比例发住房券。住房券进行定向使用，只能用于个人建房买房，交纳房租，不得冲击消费品市场。节余的住房券，可存入银行。（3）建立住房基金。（4）积极组织住房出售，进行财政、金融和信贷方面的配套改革。
该方案从三个试点城市以及深圳等其他城市和大企业的实践看，取得了明显成效，一是租金大幅度上涨，是对主张“小步提租”方案的重大突破；二是价格机制调整住房需求合理化，出现了多占房的退房、大房换小房、合理配置住房资源的现象，抑制了膨胀扩房的不合理、不公平需求；三是改善了房地产业经营机制，奠定了住房商品化、资金投入和产出良性循环的初步基础；四是实现住房资金由积累资金变为消费资金，由暗贴变为明补，通过财政调控手段，开辟了住房消费资金的筹资运作途径。应当说，中国的城镇住宅制度改革，自此才开始进入实质性阶段。
但是由于提租补贴方案对房改的复杂性估计不足，某些政策措施有不完善之处。例如改革涉及到部门、单位、人群之间的权与利的调整，触及到既得利益层，“提租补贴”方案遇到了大挫折。1988年下半年，国家经济出现了高通胀，零售物价指数涨高达18.5%，在此背景下，有关部门领导否定国发11号文“提租补贴”方案，提出“甩包袱”折价出售公房新思路。其实质是转向低价出售公房，阻滞“提租补贴”价格机制和住房商品化进程。
第三阶段：1991—1993年，主要采取“标准价”优惠售房的形式。
从1991年开始，在住房改革上，政府终于从甩包袱的立场转向转换机制上。1991年上半年，国务院发布了《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》，在继之召开的第二次全国住宅改革会议后，国务院住房改革领导小组又颁发了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》。这一系列政策决定，确定了住宅改革的四条基本原则，即坚持政府、企业、个人三者共同分担原则；坚持提租、售房、广开渠道建房并举的原则；坚持全国统一政策下各地方可因地制宜、分散决策的原则；坚持转换机制的原则。应当说，中国城镇住宅体制改革的大方向，在那时已被确定下来并基本稳定了。
1992年以后，我国房地产市场进入实质性形成和运作阶段，房改机构开始健全；房地产经营管理向企业化、社会化、专业化方向转变；住房公积金制度全面推行；房地产市场体系初步形成；房地产价格开始理顺，职工工资中的住房消费含量逐步增加。然而这一阶段由于我国房地产发展“过热”，房价猛涨，房价收入比和租售价格比又被再一次拉大，房改难度增加。国家方案中没有一个明确的房租、房价核算标准和政策。在售房过程中出现了房价不规范、优惠政策不统一、竞相低价攀比的问题。1993年末到1994年初被国务院明令禁止。
第四阶段：1994年至今，“公积金”方案。
十四届三中全会以后，我国的经济体制发生了深刻的变革，住房制度改革这时已被作为社会经济制度的一个重要方面进行考虑和安排，国务院于1994年发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出了机制转换和资金筹集相结合的改革战略。该方案的发布实施，极大地完善了房改政策，推动了全国房改的进程。但从其实施至今，所取得的效果和预想目标仍相距甚远，从根本上来看，主要是住房供应上的双轨制影响了房改的效果，这主要表现在：“公积金”方案虽然提出了建立新的体制，但旧的福利性分房体制仍未完全打破。房改就是要改变住房实物福利分配的方式，而以按劳分配为主的货币工资分配方式取而代之，以实现住房的商品化和社会化。“公积金”方案未建立以货币工资为主的住房分配方式，大量新建住房仍在按福利性体制分配，即使是采取“只售不租”，单位以市场价购建的新房，以公房的“房改价”（即按当地政府发布的房改成本价，加上各项优惠折扣）转售给职工，这类售房本质上未改变福利实物分配的旧体制，仅是从“低租金”变换为“低房价”福利。大量出售的公房，仍然陷于福利暗贴之中，没有越出单位包下来的福利公房旧体制，因而国家和单位用于住房的暗贴，随着住宅建设的加快正在日益扩大。
二、问题探讨
回顾我国城镇住房制度改革方案的发展，从八十年代初的“三三制”售房，到八十年代中期的“提租补贴”，然后是九十年代初的“低价售房”，直至现在的“公积金”方案，房改在走着一条“售房—提租”的循环往复的道路，方案一次次复归，但又一次次陷入“低租金、低房价”误区，福利制规模扩大，市场机制受到抑制，问题的症结何在？
1.房改方案复归问题。
房改方案的复归和我国市场体系发育的基本特征——“双轨过渡”有着直接的原因。“双轨过渡”的基本特征是：（1 ）先“避重就轻”，进行阻力小的改革，以尽量减少改革的震荡，或者避免出现任何震荡；（2）“双轨制”改革的成败主要取决于新体制的成长， 从普遍的意义上说，“双轨制”改革实际上是在旧体制的外围发展新体制；（3 ）“双轨制”本身不是一种有效的体制，在实施过程中必然伴随着效率损失，但它是从旧体制向新体制过渡的形式。我国的城镇住房制度改革从一开始就踏上了双轨之路，选择了渐进方式，改革的总体取向是实现旧体制向新体制的并轨。因此，房改近二十年，基本上没有引起很大的社会震荡，而且在某些方面市场化因素增强了。但是，随着经济体制改革的深化，住房供应实物分配与商品化市场购买的双轨并存，成为制约住房市场发展的根本原因，新旧住房体制相互牵制，客观上削弱了居民的购买欲望，导致政府住宅福利负担的上升和住宅投资整体效益的下降。因此，住宅体制的转轨成为住宅市场发展的必然要求。
“双轨过渡”当然不是一帆风顺的，不仅有曲折，而且会出现反复，会出现所谓的“体制复归”。这实际上是旧体制存量已经动摇新体制增量逐渐增大，而相应制度却没有相应随之建立和健全，出现制度“真空”情况下的必然现象。房改方案的复归正是这种现象的反应。因此，要真正实现旧体制向新体制的转轨，还是要最终对旧体制进行改革。在新旧体制的过渡期，传统体制还在继续发挥作用，新旧体制的摩擦还比较严重。如传统的住房实物分配方式仍然存在，住房市场的价格双轨制造成的寻租等腐败行为仍在蔓延，房改政策的不配套等等，这些都需要通过对旧体制进行改革而逐步解决。
2.房改价格走低问题。
房改价格是房改方案的核心，房改价格走低问题是历次房改方案普遍存在的问题，公有住宅分配中的低租金和低售价，淡化了城市居民的住房商品意识，加强了住房福利分配体制，实际上是对住房商品化的否定。纵观房改方案发展的历程，可以发现以下几个原因：
第一、提租力度小，造成租售比价的不合理，同时由于价格机制的影响，使公房售价形成走低的趋势。
第二、租金之所以提不上去，关键在于职工工资中住房含量少，房改方案中的住房补贴少，导致提租力度受挫。我国原有的工资分配机制中，住房含量非常低，要提租，不发住房补贴根本行不通。“提租补贴”方案中，提租幅度10多倍，一度出现退出多占房、大房换小房的好现象，之后改为提租不补，提租力度严重受阻。“公积金”方案中，建立住房公积金实际上是增加职工住房补贴，提高“工资中住房含量，但是由于公积金使用受到严格限制，只能用于购房，不能用于租房，因此房租仍然难以提高。
第三，政策模糊，职工不愿购房，公房只能低价出售。首先政府未把住房福利分配政策和商品化住房分配政策分清，回顾各阶段房改，尽管政府一再声称要建立住房分配新体制，但住房福利分配方式至今仍然存在。其次，房改房产权不清，职工购买公房，表面上是购买的所有权，实际上由于公房上市、出租受到种种限制，所有权根本无法体现。另外，房改政策的多变，政策之间不衔接，也是造成职工投机观望心理的重要原因。
三、结论
我国的房改是沿着住房商品化的思路展开的，但是，一系列改革措施并未能真正有效推进住房商品化进程。第一，优惠出售公房是一种拔苗助长和作茧自缚的做法，并非一条通向住房商品化的现实途径。虽然可以回笼部分货币，但并不能实现住房建设资本良性循环，且阻碍了住房福利机制向商品化机制的转换。第二，“提租增资”对于推进住房商品化意义重大，但在实现的过程中，存在难以克服的缺陷：一是加剧通货膨胀的压力；二是在改革中居民的住房使用权仍由供给方单独决定，所以这种政策也是低度商品化而非高度商品化或市场化。第三，“公积金”方案吸收消费者的消费基金用于住房建设，是扩大住宅投资的正确选择，但由于公积金总量有限，面对日益膨胀的投资需求，只能是杯水车薪。
近二十年房改走过了一条崎岖不平之路，历史证明，原来的修补式住房制度改革，只能起到扬汤止沸的缓冲作用。时至今日，各种矛盾和症结愈发集中显现出来。现行的住房作为固定资产投资的计划管理，难以转换为住房作为消费品生产投资的管理；住房资金的行政式分配，难以转换为市场交易分配；住房的实物分配，难以转换为明补计入工资，形成个人的住房消费支付能力；住房的所有权与经营权、资产经营管理与行政管理不分，难以形成相对独立的运行机制，等等。至此，各种矛盾的堆积，各种经济改革的配套要求，各种宏观环境的成熟，都推动、逼迫着我们一定要下决心，来一个釜底抽薪的根本性办法——废除福利分房，实行货币分房，实现住房的商品化和社会化。