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有关社会弱势群体的生活保障问题，在中央层面先后出台的一系列文件中可以清晰看到。1997年9月2日，下发了《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》；1999年9月28日出台了《城市居民最低生活保障条例》；2001年11月12日，又下发了《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。
这些文件要求各级政府认真组织、落实社会弱势群体的最低生活保障制度问题。缓解了我国市场经济体制改革下，“效率优先，兼顾公平”的分配机制拉大的贫富差距，保障了弱势群体的生活。
虽然我国低保经费的支出呈现逐年增长的强劲趋势，但低保事业的经费保障机制仍需要进一步加强，以解决“低保”经费投入比重仍然偏低、政府间转移支付缺乏公平、“低保”经费筹资渠道不畅等诸多问题。
1 公共财政的职能转型
近年，我国政府公共财政职能由支持市场经济体制发展转向注重公共事业发展，改善提高人民生活水平等方面。在解决城镇生活困难群体基本生活问题的同时，有效保障了我国经济体制改革的顺利进行，体现了我国政府解决贫困问题的努力
现有的文件，已明确规定了实施城市居民最低生活保障制度所需资金的来源。
地方各级人民政府必须将低保所用经费列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。每年年底前由各级民政部门提出下一年的用款计划，经同级财政部门审核后列入预算，定期拨付，年终要编制决算，送同级财政部门审批。
中央财政将根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政努力程度，加大对财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度。同时，要求地方各级人民政府要逐年增加最低生活保障经费支出，不得因中央加大支持力度而减少地方财政投入。
基于此，随着我国GDP持续快速增长，各级财政加大了支出结构的调整力度，政府用于“低保”支出增势强劲，并呈现出稳中有升的态势。
从总量上来看，全国“低保”资金支出总额从1996年的3亿元猛增到2005年的190.70亿元，增长了63.6倍多。保障人数也从1996年的84.9万人发展到了2005年的2234.2万人，增长了26倍多。
从增速来看，1999年到2005年，全国财政支出的年平均增长率为16.97％，“低保”事业经费支出年平均增长率高达44.72％，“低保”事业经费支出的增长大大快于同期财政支出的增长，也高于1999年—2005年财政收入年平均增长17.85％的幅度。
这说明我国政府公共财政职能由支持市场经济体制发展转向注重公共事业发展，改善提高人民生活水平等方面。在解决城镇生活困难群体基本生活问题的同时，有效保障了我国经济体制改革的顺利进行，体现了我国政府解决贫困问题的努力。
然而，一系列令人欣喜的数据背后，低保事业经费保障机制困境也是我们无法回避的课题。
2 低保经费投入悖论
当2005年同期国家对低保投入总量增加至190.70亿元时，“低保”事业费支出却只占全国财政支出的0.57％，占国内生产总值的0.1％。呈现出不升反降的趋势
近年来，虽然中央政府加大了“低保”事业的财政投入力度，但“低保”事业经费占财政支出比重仍不尽如人意。
相关数据显示，2004年城市“低保”对象2205万人，占全国总人口的1.69％，相应的“低保”事业费支出的总额为172.9亿元，占全国财政支出的比重为0.60％，占国内生产总值的比重为0.12％。2005年城市“低保”对象2234.2万人，占全国总人口的1.71％。
然而，当2005年同期国家对社会保障资金投入总量虽然增加至190.70亿元时，“低保”事业费支出却只占全国财政支出的0.57％，占国内生产总值的0.1％。呈现出不升反降的趋势。
而与此同时，低保资金投入总量不足、标准偏低、预算偏少、覆盖面小的现状也表现得较为明显。
相关数据表明，2005年全国“低保”月平均标准为155元，相当于全国在岗职工月平均工资的10％左右，大大低于2004年的12％。而且有的低保对象人均月实际领取的差补只有72元，低的甚至只有30多元；部分县（市）由于财力薄弱，用于低保的财政预算不到位，虚列预算、列而少支甚至列而不支的现象不同程度地存在，致使低保资金不能及时发放；加上医疗、住房、教育等救助配套措施不健全，发放的低保金被用于家庭医疗、教育、住房等其他方面开支等问题，虽然实现了“应保尽保”，仍有部分“低保”对象的基本生活难以有效保障。
3 转移支付不完善，难以保障低保经费足额到位
低保资金财政转移支付体系难以体现公平兼顾效率的原则，均等化功能有限，纵向的转移支付制度不完善，负担大部分低保资金投入的地方政府处于转移支付制度的收益边缘，无法保证低保事业经费的足额到位
在多级政府和分税制财政体制下，不同地区之间、城乡之间由于经济发展水平和财力差异，政府提供公共品的能力不同。因而，完善的转移支付制度是平衡各地区财力差距的主要手段之一，也是弥补地方财力不足、保障地方性公共品供给的重要方式。
自建立低保制度以来，各地大多都采用了市、区（县级市）两级分级负担的方法。由于救助人数比建立低保制度前大大增加，支出经费也大大增加。对于区财政来说，虽然分摊的只是部分资金，但开支的绝对金额却是比以前增加了许多。
目前，由于区属企业（国有、集体）普遍不景气，区财政的困难对实施低保制度的掣肘显而易见。况且有些县级市和县、乡（镇）财政更加困难，这些地方实施“低保”的经费完全要由当地政府承担，实在有些强人所难。区、县财政由于负担加大，致使低保覆盖面缩小，难以达到“应保尽保”。
而且，由于目前有些地区的低保资金转移支付还没有成文的制度规定，有些地区没有低保资金年度转移支付计划，有些地区没有建立相应的对地方使用转移支付资金的激励和约束机制。这些缺陷导致低保资金财政转移支付体系难以体现公平兼顾效率的原则，均等化功能有限，纵向的转移支付制度不完善，负担大部分低保资金投入的地方政府处于转移支付制度的收益边缘，无法保证低保事业经费的足额到位。
4 经费供需矛盾突出，地方财力制约配套资金
我国能够用于开展低保工作的资金虽然会逐年增长，但资金供应偏紧的状况并不会显著改善。这也就出现了目前的低保事业经费供需之间存在突出矛盾，地方资金难以定时足额配套，从而成为制约低保事业发展的主要障碍
中国传统的城市救济制度的财政负担全在基层政权，也就是在城市（包括直辖市、省辖市和地级市）中的区和不设区的市（县级市）。
目前各地在低保资金的筹集主要有两种方式：一是资金由市辖区和市（直辖市、地级市）两级财政分摊；二是县级市和县政府所在地的镇所需资金由县级财政负担。
2001年，我国政府做出相应规定，福利彩票销售收入中提取不低于35％作为公益金，其中按销售收入计算的20％福利彩票公益金上缴中央，上缴中央财政的资金主要用来补充社会保障基金。自2005年起，改按销售额计算的17.5％福利彩票公益金上缴中央财政。
但值得注意的是，通过上述方式筹措的资金，多数用于补充社会保险基金，并未用于“低保”事业发展。因此这笔资金只能作为政府在社会福利和社会救济（包括低保）领域开支的一个补充。
据统计，2003年社会资金投入民政事业只有75.7亿元，比2002年下降30.6％，仅占民政事业总投入的12.3％，民政事业（包括“低保”）总体上社会化程度较低。
我国低保事业经费来自于中央和地方各级财政预算安排的低保事业经费投入，从2000年开始，中央财政加大了对地方“低保”资金的补助力度，中央财政补助资金占全国“低保”支出的比例由2000年的23.2％增加到2005年的58.7％。（见下表）
2000—2005年全国“低保”事业经费投入
2000年
2001年 2002年 2003年 2004年 2005年
全国低保资金总额（亿元） 34.5042.00
108.70 151.00 172.90 190.70
中央财政补助资金（亿元） 8.00 23.00
46.00
92.00
102.00 112.00
中央财政补助所占比重（％）
23.2%54.8%
42.3%
60.9%
59.0%
58.7%
很明显，政府财政支出是低保筹资机制的唯一资金来源。但是我国作为发展中国家，财政资金在相当长的时期内都会处于稀缺状态，保“吃饭”与搞建设两者之间争夺财政资金的矛盾将长期存在。
这就决定了我国能够用于开展“低保”工作的资金虽然会逐年增长，但资金供应偏紧的状况并不会显著改善。这也就出现了目前的低保事业经费供需之间存在突出矛盾，地方资金难以定时足额配套，从而成为制约低保事业发展的主要障碍。
5 资金供给机制应改革
决策层应该尽快修改目前在法规、条例上规定的“以地方政府为主要承担者、中央和省级财政视情况予以适当补助的‘低保’筹资体制”规定，明确宣布建立“中央→省→市→区四级”的新“低保”经费筹资体制。并且在综合考虑地区间低保对象多寡和财政状况好坏的基础上，区别不同情况来合理划分各级财政的筹资比例
虽然低保制度在我国已经运行了10年，但相对于城镇传统社会救济制度，它仍然是一个“新生”事物。因此，如何建立健全低保筹资体系，确保低保资金的供需能够基本平衡，是关系到“低保”制度能否顺利实施并取得应有成效的一个关键问题。
目前，除了《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）这一指导、规范全国低保工作的根本性法规外，各地政府应该制订、颁布适用于本地区的实施细则和办法等地方性法规、规章，以确保在低保制度实施过程中遇到的问题及时给予政策指导。
建议通过建立中央→省→市→区四级筹资体制，合理分担筹资比例，来保证低保资金的科学合理供给。
《条例》规定的由地方政府（主要是市、区两级）负担低保资金的做法，有着严重缺陷，实践已经证明由地方政府负担低保资金的做法是行不通的。况且，近些年来，中央实际上已经加大了低保资金补助投入力度。
所以，决策层应该尽快修改目前在法规、条例上规定的“以地方政府为主要承担者、中央和省级财政视情况予以适当补助的‘低保’筹资体制”规定，明确宣布建立“中央→省→市→区四级”的新“低保”经费筹资体制。并且在综合考虑地区间低保对象多寡和财政状况好坏的基础上，区别不同情况来合理划分各级财政的筹资比例。
之所以要建立新的“低保”经费筹资体制，是因为如果“低保”经费全部由中央承担，能够确保低保群体的生活；但完全解除了市、区两级财政筹集低保资金的责任，可能出现的连带负面效应是：地方把“低保”压力全部推向中央，因而出现对“低保”申请审查不严或故意放松标准从而造成“低保”对象激增的局面。建立四级筹资体制的目的在于明确中央、省、市、区四级政府在“低保”资金筹集中的责任，能有效避免负面影响，从而保障低保制度的顺利实施。
由于我国地区间经济、社会发展水平差距较大，形成了东、中、西3条明显的经济发展带，即使在一省内部地方财政状况也有好、中、差之分，低保对象有多、中、寡之别。
统计资料显示，我国低保对象主要分布在东北、中西部地区，老工业基地和资源枯竭矿山较多地区。因此，在新的低保经费四级筹资体制中，各级财政分担的低保资金的比例应视地区差异做出不同的安排，不宜“一刀切”。
从统筹兼顾不同地区对“低保”资金的需求出发，从合理划分不同地区各级财政的筹资责任出发，从充分发挥中央财政在全国范围内调剂使用“低保”资金的作用出发，根据地区差异对各级财政的筹资比例做出不同的安排。具体的地区间各级财政分担“低保”资金的比例，建议可做如下安排：东部省份采取30∶30∶30∶10的分级筹资比例；中西部省区和东北等老工业基地采取60∶20∶10∶10的分级筹资比例；北京、天津、上海三个直辖市采取20∶70∶10的分级筹资比例；重庆市采取70∶20∶10的分级筹资比例。
6 可以拓宽筹资渠道
根据相关法律、法规的规定以及实际工作中取得的成功经验，建议当前吸纳社会资金工作的重点可放在鼓励捐赠等工作上
国际上“低保”事业经费来源并非单纯依靠政府财政出资，还可以通过社会捐赠等方式吸纳社会慈善资金。建议借鉴国际通行做法，结合我国国情，积极拓宽“低保”筹资渠道，大力吸纳社会资金以充实“低保”资金，不但可以在一定程度上弥补财政资金的不足，减轻财政负担，而且有利于唤起社会各界对低保对象的重视和关心，进而在全社会形成“扶贫济困、奉献爱心”的良好氛围。根据相关法律、法规的规定以及实际工作中取得的成功经验，建议当前吸纳社会资金工作的重点应该放在鼓励捐赠上。
《条例》第五条第二款规定：“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”
由于主管部门至今尚未公布有关低保捐赠情况的统计资料，因此无法判断该项工作的成效如何。但是，对以往民政事业捐赠情况的考察使我们相信，只要扎实开展好低保捐赠工作，是能够使其在低保资金的构成中起到重要的补充作用的。
统计资料显示，2002—2005年，我国民政事业捐赠（包括民政部门组织筹集的社会捐赠资金、物资以及慈善团体筹集的资金）金额分别为12.90亿元、46.40亿元、33.90亿元、29.20亿元，占当年全国民政事业支出的比重分别为3.29％、9.30％、5.87％、4.45％，如果我们能够使“低保”捐赠占“低保”资金的比重达到5％左右的水平，则以2005年全年低保资金运行状况为基准，可以筹集到9.5亿元左右的资金。如果使用得当，这笔捐赠资金无疑能够发挥对财政资金的重要补充作用。
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