新农村建设中农民自组织的再生和发展研究，本文主要内容关键词为：新农村论文,农民论文,组织论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422.6 文献标识码：A文章编号：1003－8477（2009）08－0038－04
十七大报告把基层民主必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进，让人们对未来“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”充满了期待。为认真贯彻落实十七大精神和科学发展观，促进社会主义新农村建设，采取切实可行的措施，加快新农村建设中的制度创新，推动农民自组织的再生和发展具有重大现实意义。
一、农民自组织及其角色定位
改革开放以来，中国农村最大的变化从经济体制上说就是以现行的承包责任制替代原来的人民公社体制，从政治体制上说，就是各种农民自组织的再生，并且逐步推行建立在农民自组织基础之上的村民自治制度。
所谓农民自组织，就是农民在自发性和自愿性基础上建立的民间社团，它是农民自我组织、自我管理、自我教育、互助合作，旨在维护其合法权益，具有高度自主性和独立性的群众性组织。农民自组织是指合作自发生成，由内生因素决定的农民社团组织形式，主要区别于合作靠外部力量推动，由外生因素而生成的他组织。因此，农民自组织可以理解为充分体现农民主体地位的合作组织。据统计，自1982年至今，全国各类农民自组织已达几十万个，涉及农村社会生活的方方面面。这些农民组织分别被冠以委员会、协会、联合会、服务站、合作社、维权会等名称。当前，一些传统存在的组织如共青团、妇联、民兵连等，其在农村的影响和地位日益式微，而农民自组织却如火如荼，方兴未艾。[1]各种形式的农民自组织除了在保障农民经济权益方面发挥了积极作用以外，在农村社会政治生活中，也成为一支不可忽视的力量，像安徽阜阳的“农民维权协会”和湖南衡阳的农民“减负维权会”等在全国都小有名气。
从历史上讲，我国曾经产生过各种不同类型的农民自组织，例如清末民初作为社会经济自助组织而存在的农会，大革命时期由共产党领导的作为革命组织而存在的农民协会等等。现阶段各地兴起的农民自组织，同历史上的农民组织相比，具有鲜明的时代气息，这主要表现在：
首先，它们不再是革命组织，而是社会整合组织。目前我国农民建立的各类自组织，并不是为了建立一种社会对抗机制，而旨在寻找一种社会协商和整合机制。如湖南衡阳“减负维权会”的宗旨是：宣传党和国家的政策，团结全体农民，维护农民的合法权益；扶贫帮困，引导农民走向市场，共同致富；维护社会稳定，清除社会黑恶势力。[2]其他农民组织也提出了类似的主张。这表明现阶段农民要求成立的是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的政治参与组织，而不是旨在与政府对抗的革命组织。
其次，它们不再是单一的经济自助组织，而是具有多种功能的社会组织。现阶段农民自组织是一种综合性群众组织，在这些组织中，既包括盈利性的经济合作组织，也包括非盈利性的政治社团，其目的不仅在于提高农民经济参与的组织化程度，也在于提高农民政治参与和社会参与的组织化程度。
再次，农民自组织作为一种体制外力量，以维护农民的合法权益为宗旨，带有明显的自利性，在这点上它们甚至也不同于普通的公益组织或志愿组织。农民自组织成员没有资质限制，入会完全是一种契约关系，自愿加入，自愿退出，没有任何门槛。
总之，现阶段农民自组织作为社会整合组织而存在，一方面是农民参与市场博弈的平台，另一方面也是农民与国家和其他社会集团之间实现良性互动的中介。农民自组织是人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡“二元”结构社会的体制矛盾的产物，表达了农民对有效维护自身权益和实现角色转变、从根本上解决“三农”问题，从而避免农民在现代化进程中被边缘化的强烈企盼。
二、建立和发展农民自组织的必要性
农民进入市场和进入城镇所遭遇到的体制性障碍以及农村行政管理功能弱化等一系列客观事实，决定了新农村建设中建立和发展农民自组织的必要性。
（一）一家一户的分散状况客观上要求农民组织起来。
中国是典型的人多地少的小农国家，有14个省区人均耕地面积低于1亩，土地所承载的人口压力过大，加之自然环境的影响，使得土地之于农民仅仅具有生存保障功能，甚至连生存保障功能都不具备。在分田单干以后，农民虽然获得了一定的生产经营权，但是，由于农民的分散经营不仅难以形成规模效益，而且抗御各种灾害的能力很差。要建设新农村，如果农民不组织起来，形成“集体行动”，以便能够尽可能多地分流和转移到城镇去谋生和发展，让剩下的农民有较多的土地来从事农业专业化经营，农民的经济状况就不可能有根本性转变。因为个体行动的风险比较大，农民通过“集体行动”将公众成本和公众收益联结起来，避免了成本个人化和收益公众化的弊端。
（二）建立农民自组织，有利于抵制基层政府的不当行为，增强农民与地方政府“议价”的能力。
尽管农业税已经退出历史舞台，但是，目前我国县乡（镇）两级政府机构和行政人员普遍过于庞大，农民负担依然过重。乡镇体制建立以后，县一级的主管部门在乡镇可以设置对口机构和安置人员，乡镇政府为了执行各项政策和完成上级的各项“达标”任务，也自主设立机构和增置人员。在缺乏有效管理和约束的情况下，乡镇机构和人员急剧增加。为了生存，乡镇政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上，从这个意义上讲，建立农民自组织，是抵制乱摊派、乱收费的维权之举。
建立农民自组织不仅有助于抵制基层政府强加给农民的不合理负担，还在于它有助于增强农民与基层政府的“议价”能力，最大限度地保障农民的根本利益。根据美国政治学家D·B·杜鲁门的团体决策模型理论，团体对政府决策影响的大小，不仅取决于成员的多少、财富的多少，也取决于团体组织力量的强弱、团体内部凝聚力的大小等。[3](p.290－291)中国农民是一个非常庞大的利益集团，既然农民的利益举足轻重，它就应该对政府决策具有足够的“议价能力”，如果农民的利益要求不能通过这种平和的“议价机制”反映出来，他们就会寻求其他非制度性、非程序性甚至非法的方式，这带来的社会成本将是巨大的。
据统计，改革开放以来，小城镇对农村现代化的带动作用为58％，对农村劳动力转移的带动作用为46％。鉴于此，很多地方都把小城镇建设当作推动新农村建设的“牛鼻子”来抓。但是有一些地方政府，在发展小城镇过程中不尊重农民的主体地位，使城镇化建设异化为基层政府的“形象工程”，广大农民不仅不热心，甚至强烈反对。一些县乡（镇）政府以小城镇建设为名，低价征地而以高于征地费用数倍的价格出让土地使用权，巨大的土地增值收益被政府非法占有，农民只能获得少得可怜的征地补偿。可以设想，如果农民的组织化程度提高，农民也不至于在没有享受到现代化成果之前就先遭受巨大的利益剥夺。
（三）建立农民自组织，有助于提高农民进入市场的组织化程度，增强农民搏击市场的能力。
农民要有序地实现与大市场的对接，首先必须具备参与市场竞争的能力。现阶段的中国农民离市场经济社会的市民还有相当一段距离，李昌平等人甚至认为农民连作为市场主体的基本权利都没有，因为农民只有产前、产中、产后三个环节中“产中”的生产权利，而没有其他权利。① 产前、产后是有利可图的，大多是部门垄断，加上交易中的各种壁垒，农民是进不去的，进去了也会碰得头破血流。农民不能进入金融、保险、销售、批发、加工和运输等有利可图的非生产领域，而局限于简单农业生产。在农产品产量大量过剩的背景下，农业生产本身成为负效益的生产。
农民要进入市场，成为真正的市场主体，就一定要冲破资本的垄断和权力的垄断，而要冲破这两个垄断，就必须提高农民经济参与和政治参与两个方面的组织化程度，以集团的形式而存在，通过对话和影响国家政策实现对垄断者权力的限制，最终得以平等地进入非农生产领域，继而进入整个市场体系。
（四）建立农民自组织，有助于增加“农民工”与城市和市民打交道的能力，加快“农民工”的市民化进程。
目前，有1.3亿的农村人口在城市，其中劳动力接近9000万。应该说，这些在城市打工、经商的农村劳动力，为城市国民经济的高速增长作出了巨大贡献。但是，除了极少数“投资移民”或“技术移民”者以外，绝大部分人因为没有城市户口，难以安居乐业，只能“离乡不离土”，成为在城乡之间双向流动的“农民工”。身份没有变化的“农民工”，在住房、医疗保险、劳动就业、养老等方面的高额费只能由自己独立承担，他们在城市处处受到歧视，工资经常被恶意克扣或拖欠，人身自由被恣意限制。依靠什么来改善“农民工”在城市的生存环境呢？目前的通识是改革传统的城乡（镇）分割的“二元”结构体制，包括户籍制度、人事制度、用工制度以及社会保障福利制度等，但是，最直接的措施恐怕还在于尽快结束“农民工”“一盘散沙”的状况，让“农民工”组织起来，建立“农民工会”等农民自己的组织，通过这样一种自组织，“农民工”就可以借助“二元”体制的改革和自身素质的提高来捍卫自己的权利，维护自己的“国民待遇”，从而在城市安身立命，发展创业。
中国有两亿四千万农户、九亿农民，解决“三农”问题、建设新农村完全依赖政府也是不现实的。改革开放20多年来，我国的经济和社会建设得到了快速发展，但对农村和9亿农民而言，就医难、养老难、上学难问题，贫困家庭的保障、救助和残疾人的生活问题依然是制约农民发展的“瓶颈”。无论是政府的财力、政策，或是人员、组织和运作方式都不可能完全解决因各种情况致贫的农民的生产和生活问题。这一方面需要农民自身的努力，寻求经济发展的路子，另一方面需要有一个将农村的人力、物力、财力等社会资源聚集起来，用来扶危济困、安老助孤、赈灾救贫，在政府与贫困人员之间充当“解困使者”的组织。实践证明，农民自组织可以凭借本身独特的优势，承担政府做不好做不了的事情，可以在政府的触角触及不到的地方予以有益补充。
长期以来农村的文化生活比较匮乏，除了干点农活之外，就是打麻将赌博，社会风气不良；还有一些家族势力、宗教势力也在快速发展。只有充分发挥有利于乡村文化良性发展的农民组织的作用去填补行政功能弱化留下的组织空间，开展一些普及法律、医疗卫生、科技文化等各类知识的培训工作，倡导移风易俗、修路、改水、拆旧建新、发展新产业，提供文化、医疗等多方面服务，才能有效遏制赌博、腐朽、粗俗文化和封建迷信等不良社会风气的蔓延传播，融合社会阶层，协调解决矛盾，维护社会稳定，推进社会自治，推动农村的文明建设。随着城镇化进程加快，社会管理和公共服务重心下移，各地农民组织在自我服务和自我管理方面已发挥出巨大作用。这些组织虽大多未登记注册，管理有欠规范，但在社会主义新农村建设中已开始发挥出政府管理的“减肥剂”、社会融合的“黏合剂”和社会矛盾的“稀释剂”作用，成为解决“三农”问题，建设社会主义新农村的重要力量。
三、建立和发展农民自组织的可能性
在推进新农村建设过程中，农民自组织的建立和发展不仅是必要的，而且也是可能的，这种可能性主要体现在以下几个方面：
（一）宪法中明文规定公民有结社的权利，这为建立农民自组织提供了宪法依据。
《中华人民共和国宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集合、结社、游行、示威的自由。”另外，《村民委员会组织法》、《社会团体登记管理条例》等法律法规也为农民自组织的生存提供了充分的法理依据。在我国现阶段，工人有工会、共青团、妇联等组织，而占全国总人口绝大多数的农民没有属于自己的组织，中国农民的结社自由和权利仅仅停留在宣言状态。党中央早在2003年就针对面广、量大、高度分散、兼业化的、小规模的，甚至是原子型的小农状况，明确提出要提高农民的组织化程度。2007年7月1日正式实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》，使我国农民合作组织第一次有了政策支持和法律保障。因此，建立农民自组织不仅具有合理性，也具有合法性。
（二）历史上和现实中存在的各类农民组织，为当前建立和发展农民自组织提供了可资借鉴的经验。
近现代史上中国农民能够建立和发展自己的组织，已进入21世纪和加入了WTO的中国，国家的政治经济发展水平和农民的文化素质、经济能力都有质的变迁，为什么不能建立和发展农民自组织？事实上，中国改革开放的总设计师邓小平同志就有过建立农民自组织的想法。原中共中央政策研究室主任杜润生说过：“80年代中期的时候我曾经给邓小平同志建议恢复农民协会，邓小平同志说，成立一个农民协会的意见可以考虑，这样吧，我们看三年，真的需要即可筹办。”[4]
目前，世界上许多国家和地区都建立有农民自组织。美国有农民联合会，日本有农民协同组织，在我国台湾省也有农会。这些国家和地区的农民组织在社会经济政治事务中，发挥着组织农民、保障农民利益的重要功能。借鉴这些经验，建立健全具有中国特色的农民自组织应是明智选择。
（三）共同利益是农民建立和发展自组织的社会基础。
从微观上看，由于地缘和血缘关系紧密，再加上农村土地集体所有制，一定社区的农民在具体利益上具有很大的一致性——他们面对着共同的土地使用权问题、共同的税费负担、共同的环境污染等问题，共同的利益诉求成为农民自发组织起来，采取“集体抗争”的最大动因。从宏观上看，“二元”结构社会体制的长期存在，使农民存在着严重的身份不平等问题，遭受到“制度性歧视”。尽管中国的法制建设已取得了很大进步，调解、仲裁、申诉、复议、诉讼、法律援助等农民伸张权益的机制也逐步健全，但是，由于农民缺乏代言人，缺少组织资源、经济资源和文化资源的农民对资本和权力的双重剥夺的承受已经达到了极限，他们有强烈的自发组织愿望。[5](p64)
（四）农村组织的结构缺位及其功能悖论，为农民自组织的生成和发展留下了空间。
现阶段农村基层组织系统主要是两委会。这种制度安排实际上就已经预设了农村基层组织系统的矛盾关系：（1）乡（镇）政权组织与村自治组织之间“领导关系”取向与“指导关系”取向的两难选择；（2）村党支部“唯上”取向与“唯下”取向的两难选择。在实际工作中，村党支部主要行使“下达”功能而少于“上传”功能，实际上已成为农村的管理者和控制者，而非农民利益的直接代言人和中介者。正是由于当前农村组织体系存在的结构缺位和功能悖论，使得农民在体制内找不到一个能够表达和维护其权益的组织，更何况许多地方的干部往往对农民的事充耳不闻（即使他们愿意提供服务，也有一个效率和成本的问题），这样，农民就不得不在体制外寻找解决问题的方案。随着人民公社的解体，农村中的行政命令体制失去了存在的基础，农民在经济上拥有了相当程度的自由权和自主权，这样，农民自组织的生成和发展不仅是必要的，也是可能的。
除此之外，乡（镇）村体制外精英的出现，也为农民自组织的建成和发展作好了领导准备。随着农村经济的发展和农民自我意识的觉醒，乡（镇）村体制外精英纷纷崛起。他们的文化程度在农村相对较高，大多数都出外当过兵或打过工，有一些人还是党员或已离任的基层干部，他们比较熟悉党和国家的政策法律，有很强的法律意识，对县乡（镇）政府的运作比较了解，对乡（镇）村公共事务比较热心，愿意为村民服务。乡（镇）村体制外精英需要农民自组织这个展现能力的平台，同时他们也能够成为农民自组织的“意见领袖”。
四、建立和发展农民自组织必须注意的几个问题
建立和发展农民自组织的必要性和可能性显然是不言而喻的。但是，在广大农村中建立和发展农民自组织，既关系到我国新农村战略目标的推进，也关系到中国社会改革、稳定和可持续发展，具有高度的政治敏感性。因此，必须正确看待和引导农民自组织，扬长避短，使之理性发展和科学发展。
（一）要充分肯定农民自组织的合理性和合法性，尊重农民自己的选择。
农民自组织的再生和发展，根源在于“二元”结构社会管理体制的矛盾，其真正目的在于填补目前农村管理体制存在的真空，建构一个能够代表和维护农民利益的平台和机制。保障亿万农民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务，因此，它们的存在和发展不仅合理，也合法，这就要求各级党组织和政府对农民的“集体行动”予以高度的政治信任，本着“以人为本”、“执政为民”的精神，尊重农民的选择。建国以来尤其是改革开放以来的历史已证明，每当充分相信农民时，农民不仅对各级政府回报以高度的政治信任，更能在发展经济、社会、文化的各项事业中发挥出巨大的创造力和主动进取精神。有关方面应该对农民自组织一事予以高度重视，再也不能以强制命令的方式、包办的方法特别是不公正的方式管理农民，这既是实践“三个代表”重要思想的具体体现，也是加强执政能力建设，实现政治文明的必然要求。
（二）要充分肯定农民自组织的积极意义，关心和支持农民自组织的发展。
农民自组织与政府形成的“议价机制”，为政府平衡农民与其他社会集团的利益，实现社会和谐提供了制度化、程序化、组织化的参与渠道，是成本最省、效益最高的制度设置。按照于建嵘先生的观点，如果管理妥当，农民自组织有可能给农民、地方政府和中央政府创造一个“互利多赢”的局面。因此，各级党委和政府要热情关心、积极扶持和支持农民自组织，对农民自组织和基层政权组织的关系模式及其发展做出合理的规划，促成二者的良性互动。
农民自组织是农民利益自我表达、自我保护的经常性机构，农民应当承担建立的成本，但同时，农民自组织还是一种政府组织化、制度化的利益协调和平衡的机构，是政府转移部分社会经济职能的中介组织，因而又带有一定的政府目标，故而政府理应承担相当一部分组建及活动费用，特别是在农民自组织程度进一步提高，对自组织机构的工作效率有了更高要求以后，建立高效、规范化的农民自组织机构成为必然，此时就更离不开政府的成本预付，为农民自组织提供物质支持和保障。政府财政可以将此项费用纳入群众政治工作的开支中，同时应当拨出专款用于支持农民自组织活动的各种设施建设，通过加强对农民自组织物质保障推进农民自组织的再生和发展。与此同时，基层政府要加快自身职能转变，将农民利益的代表职能分离出来，交给农民自组织，打通“官民”两界，沟通官民关系，做到功能协调与互补，同农民自组织一道共同维护农民的权益。当农民自组织真正成熟、功能完备齐全时，政府就可以将全部微观职能转移给它们，自身只履行行政使命，使农民自组织发挥更大的管理农民内部事务的自治功能。
（三）要看到农民自组织的局限性和负效性，规范、监督、引导农民自组织健康发展。
毋庸置疑，作为现代化进程中基层社会矛盾的产物，农民自组织超出法律范围内的权益表达方式，对社会稳定和发展具有一定负面作用，像集体抗税、集体上访等不仅影响社会正常的生产经营和工作秩序，更可能造成严重的社会政治危机。这就要求国家从立法高度加以规范，防止外部宗教势力或者其他非法组织对其渗透，使之健康发展。为避免农民自组织成为西方式的“压力集团”和中国旧社会那样的秘密会社，各级党委和政府部门要加强对农民自组织领袖及其骨干成员的法制教育，帮助他们对自己的组织承担起法律责任和政治责任。农民自组织要不断淡化自利目的，以服务国家、服务社会、服务新农村建设为己任，同时建立自律机制，树立诚信意识，以优质高效的服务在建设新农村的进程中赢得自己的信誉，确定自己的位置，作出应有的贡献。要认真做好示范引导工作，推广先进典型，在时机成熟时，将分散的“马铃薯”式的农民自组织统一成为一个全国性的农民组织，这样做既可以化解农民自我动员蕴藏的政治危机，同时也有助于充分利用农民自我动员产生的政治机遇，为新农村建设乃至社会主义和谐社会建设的可持续协调发展注入新的活力和动力。
注释：
① 李昌平，河北大学中国乡村建设研究中心主任、研究员，著名三农专家。曾任湖北监利县棋盘乡党委书记，《中国改革》、《改革内参》记者、编辑，因上书中央反映三农问题一举成为新闻人物。李昌平发表了诸多关于中国农村治理以及新农村建设的政论文章，出版专著《我向总理说实话》、《我向百姓说实话》、《大气候》。他认为解决“三农”问题关键在归还农民的权利。对农民是市场经济主体的质疑见其发表于2002年《读书》杂志第7期的文章《我的困惑——“三农”寻思录之一》。
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