试论中国地方政府推动下的对外经济交流的扩大与国家凝聚力，本文主要内容关键词为：凝聚力论文,地方政府论文,中国论文,对外经济论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对外经济交流与国家
对外经济交流是确定一国对外关系的核心因素之一，也是一国对内政治经济或引起其变化 的一个基本因素。80年代以来，中国在经济改革的同时一直积极推进对外经济开放，经过相 当长的时间扩大开放，所以对外经济交流已成为决定中国经济体制的核心因素。
关于国际化以及对外经济交流的扩大对国家的影响问题，现今国际政治经济理论中大体存 在如下几种不同的看法：一种观点认为，对外经济交流的扩大会削弱国家作用。这种看法首 先可从从属理论类的角度来确认，即在对外经济交流扩大的过程中，跨国公司、从属国 家及国内支配阶级间新的联合带动了从属性的发展，并且经济开放的结果，随着国际金融机 构的压力增大，将减少社会福利，削弱工人的地位，进而在这一个过程中使不平等与贫困逐 渐扩大。（注：这种角度的具体内容请参考David Zweig,1995“DeveloPmental State”on China’s Co ast：The Impact of Trade,Investment,and Transnational Alliances”,Comparative Po litics,Vol.27,No.3,(April),p .253；Thomas W .Robinson,“Interdependence in China ’s Foreign Relations,”in Samuel S.Kim,(ed.).1994,China and the World:Chinese F oreignRelations in the post-Cold War Era,(Boulder:West view Press),pp.187～189。）还有一些观点认为，随着对外经济交流的增加会产生超国家的利益集团或利益关 系；有的甚至认为，中国国内各下属机构（即地方）与邻国之间经济关系的日益密切会使中国 最终 分裂，这些观点也可纳入上述强调国家削弱的主张中。
（注：Robinson.认为与中国相关的首屈一指的“利害关系”可说是中华经济圈。Robinson,ibi d.,p189。也许论文的具体宗旨有些差异，但认为对外经济交流的扩大将引起中国的分裂或 削弱国家职能的代表性研究有David S.G.Goodman and Gerald Segal,1994 China Deconstr ucts:Politics,Trade and Regionalism,(London:Routledge).）与国家作用削弱论相反，另有一种 观点认为，对外经济交流增加的结果会强化国家职能。众所周知，从东亚发展情况来看，对 外经济交流的扩大将有利于国家的经济发展，而且将最终使一个国家的职能得到强化。
（注：这种论点的具体内容请参照Zweig,cp.cit.,pp253～254；Robinson,op.cit.,pp,187～18 9 。
如此多样而又相反的意见为研究开放以来中国的国家问题提供了较好的不同的视角。然而 ，尽 管有这样的意义，但这些观点仍有许多局限性。首先，这些观点大体上是在社会或与国内阶 级势力的关系中定位“国家”这一概念的。即，这些观点都在潜意识中将国家视为作用于社 会的某种抽象的东西。但是，国家是一种以其独特的制度结构和装置运作的实体，尤其在将 其视为各下级组织与制度结合而形成的复合型集合体时更为明显。依此观点，具有重要意义 的是，从制度结构、管辖范围及强度等来考虑国家时，国际化对国家产生的影响毫不逊色于 国家社会关系对国家所产生的影响。
（注：Peter Katzenstin.1985.“Small Nations in an Open Economy The Converging Balan ce of State and Society inSwitzerland and Austria,”Peter B.Evans,Dietrich Ruesc hemeyer,Theda Skocpol,(eds.),1985,Bringing the State Back IN,(London and New Yor k:Cambridge University Press),p.228.）即，在大部分国家中，国家的内部组织性特征，尤 其是政策决定过程是否有凝聚力及其中央集权程度具有极为重要的意义。因而在中国这样一 个 事实上除国家之外再无利益代表集团的国家中，国家组织自身的变化可以说是衡量对外经济 交流所带来的政治性结果的最重要指标之一。
其次，不能忽视中国的对外开放是与地方分权化改革并行推进的。这与地方国际化对国家 的冲击联系在一起说明了两点：一是对于中国来说对外开放和市场化并不意味着国家干预及 国 家职能的缩小。尽管是地方政府，在中国，国家仍行使着直接而强有力的职能；二是中国的 对外开放的直接担当者并非中央而是地方，这说明了国际化对国家的冲击主要集中在地方政 府。
（注：并不因此忽视国际化对中央国家机构的变化与中央政治产生影响的重要性。有关的研究 有Susan L.Shirk.1996“Internationalization and China’s Economic Reforms,”Rober t O.Keohane and Helen V.Milner.(eds.),Internationalization and Dometic Politics,( London and New York:Cambridge University Press).pp186～206.
这样的事实说明有两个重要的对象最终与中国国际化的政治性结果相连。一是在地方层面 上进行的国际化，另一个是国际化对国家本身的影响。因此对于中国来说，通过对地方层面 即 中央对地方的控制以及个别地方政府间关系的影响进行分析，能够更加明确地判断出对外经 济交流的扩大对政治经济的冲击。抱着这种想法，本论文将以国家结构为中心，分析地方 主导下的对外经济交流扩大对国家产生的冲击，即揭示：在中国，随着地方政府推动下的对 外经济交流的扩大，个别地方政府成了对外交流与经济成长的直接推进主体，从而起着一种 求发展的国家角色，但与此同时中央对地方的控制却被削弱，地方间差距也在扩大。另一方 面是分析作为国家凝聚力的指标，在此将着重分析中央对地方政府的控制力及地方政府间联 系与合作。
二、对外经济交流扩大对中国的影响
1.地方政府的行为变化
在中国，分权化的经济开放促进了地方政府的变化。这大致可分为地方政府的形态变化与 地方内政治结构的变化。首先，在地方政府形态变化方面可以指出通过分权化扩大对外经济 交流的结果是地方政府的行为发生转变，有了发展主义或企业家主义的性质。这也是改革开 放时期中国对有关对外经济交流的权限进行分权化的结果，中央不再像过去那样全面地掌管 中国对外经济交流事务的所有领域，而是由以省政府为首的各级地方政府取而代之。这些地 方政府逐渐以中国对外经济交流中主导行为人的身份登场。
（注：ZhengYongo-Nian.1995.Institutional Change,Local Developmentalism,and Economic Growth:The Making of Semi-Federalismin Reform China,Ph.D.Dissertation of Stanfo r d University,P.309.） 这种现象原原本本地反映在70年代末以来中国推行的分权化及渐进性市场化改革之后出现 的“地方发展主义国家”或“地方的企业家国家”，或者“地方发展共同体”等事实中。
（注：这种主张在许多著作中出现，尤其值得一提的有：Jean C.Oi,Rural China Takes Off:I nstitutional Foundations of Economic Reform,(Berkeley:University of California P ress,1999);Zweig1995,op.cit.,Zheng Yong-nian 1995,op.cit.） 80年代中期以来，扩大对外经济交流的政策已成了地方政府，尤其是经济开放集中的沿海地 区地方政府发展战略中的核心内容。这种现象在中国扩大开放的过程中得到强化，80年代初 仅仅局限在东南部经济特区等少数地方，80年代中期之后扩大到了整个沿海地区，而90年代 以后逐渐扩大到了中国的所有地方。
地方政府的行为虽披着如上所述的“建设性”外衣，但地方政府也不放过“寻租”机会。 寻租行为有：(1)通过地方政府所属的对外贸易公司对对外贸易的需求独占来赚取过度的利 益；(2)贩卖国内需求大而收入受到关税壁垒影响的合资企业产品，从而取得非正常盈利等 。尤其后者因竞争不足而进口有限，以及在国内市场的价格被定死等情况，所以其商品生产 者能够在国内经济中获得非常高的利润。据有关资料显示，沿海某县级市原本依据国家政策 ，合资企业必须出口全部产品的70%才能得到税制优惠（3年免税，2年减半征收），但其县政 府却允许不少的合资企业将产品的50%都卖到国内市场。事实上这种行为极为普遍，甚至到 了可纳入“市发展战略的一部分”的程度。
（注：Howel举出了三点这种国家类型的主要特点。第一，柔软性，即官僚节奏能够做到迅速响 应市场变化，进行收缩，第二，企业家作用，即因为本身为了图利而从事企业活动；第三， 技术专业化，即国家由技术化的专业化的高品质人力构成。Jude Howell,“The Impact of the Open Door Policy on the Chinese State,”in Gordon White,(ed.),The Chinese St ateinthe Era of Economic Reform:The Roadto Crisis,(London:Macmillan,1991),pp.119 ～121.）另外，地方还会虚报外企投资规模。90年代中 期，在某一沿海开放城市，凡3000万美元以下的投资可由市计委、经委及有关部门自行批准 ，且市管辖内的区级单位与县（市）级单位可以审查1000万美元以下的投资。而其下属地方政 府为了获取本地区资源配置上的利益，有意将大型项目分为若干小项目来回避中央的审查。 此外，还强行要求地方外贸公司购买旨在出口而压低价格的商品，且为了利用中央对损失方 的补贴，强求外贸公司提高出口产品的购买价格等。
2.地方政府的结构变化
在地方层面上对外经济交流扩大的过程中，由地方政府的行为指向的发展使得各地方政府 的组织结构也发生了许多变化。随着通过分权化的对外开放，许多地方政府中的对外交流主 管部门的身价大大上升。在相当多的沿海地区地方政府中，外事办公室或对外经济委员会、 外资委员会办公室、华侨办公室等对外经济交流主管部门被作市政府中非常‘有权的’部 门。还有一些沿海地区的市，为了扩大对外经济交流而改变政府组织或干脆重组政府。众所 周知，具有代表性的沿海开放城市苏州与上海，为了留置、管理外国投资企业分别设置了苏 州新区政府和浦东新区政府，而这些地区作为市政府核心发展计划的对象，由副市长担任区 长。而且这些政府组织与过去中国的政府组织完全不同，是在“小政府，大服务”方针下重 新编制而成 的。这说明地方政府组织与权威结构，正在向响应对外经济交流的方向发展。地方政府的变 化还包括准国家机构的抬头。对于各级地方政府中的准国家机构实际发挥着多少多强的影响 力无从追究，而作为代表性的混合机构便是1981年设立的22个国际信托投资公司与海外华侨 投资公司以及在16个省市设立的中国国际信托投资公司(CITIC)。中国国际信托投资公司不 仅在中央，而且在地方也发挥着巨大的影响力，尽管其运作类似于公司，但却享有直接向国 务院报告的政府部门的待遇。正如所知，改革初期该公司在留置和分配外国资本的过程中起 到了积极的作用。
综上所述，70年代末及以后通过分权化的对外经济开放，不但使地方政府的行为具有了企 业 家性质与发展性，地方政府的组织结构也在向着增进对外经济交流的方向发展。在改革开放 时期的中国，对外经济交流的扩大也导致了新型的“市场促进型”国家，且这种市场促进 性国家没有仅仅局限在沿海地区。
（注：Kevin,P.Lane,“One Step Behind:Shaanxi in Reform,1978～1995，”Peter T.Y.Cheu n g,Jae Ho Chung,and Lin Zhimin,(eds.)Provincial Strategies of Economic Reform in Post-Mao China:Leadership,Politics,and Implementation,(Armonk:M.K.Sharpe,1998),p p.242～244；David S.G.Goodman,“How Open is Chinese Societv？”in David S.G.Good man and Gerald Segal,(eds),China Rising:Nationalism and Interdependence.(London a nd New York:Routledge,1997),p.46.）另外，地方政府用增加有关对外经济的权限——甚至包 括相当水平的“寻租”行为——来主动而及时地适应变化，从而可以成为出口导向型增长的 主导力量。
3.地区间发展差距的扩大
虽然地方国家机构的作用与结构的变化是改革开放时期中国的普遍现象，然而不能忽视的 是地区间也有着差异。在对外交流更为活跃的沿海地区，其国家机构的变化更为明显。例如 ，70年代末以来最先实行对外开放的珠江三角洲地区和80年代中期以来积极推行对外开放的 长江三角洲地区地方政府明显呈现出行为多样化的特点，即努力扩大对外交流、改编地方政 府组织、在对外经济交流过程中的寻租行为等现象并存。
另一方面，对外交流程度不及沿海地区的地方仍然保留着过去形成的国家组织与等级结构 。如中西部内陆或因种种其他因素末积极投身于对外开放的地区，其地方政府的态度和组织 结构与沿海地区相比几乎是一丝不差地保留了原来的模式。例如，内陆或北部传统工业地区 的地方政府在沿海地域政府积极投入对外开放时却仍然对对外开放持消极态度。另外，据一 个研究表明，位于西部内陆的陕西省，尽管省领导做了积极的努力，却由于省干部的保守性 ，使得对外经济交流收效甚微。
（注：Brantly Womack and Zhao Guangzhi,“The Many Wdrlds of China’s Provinces:Fore ign Trade and Diversincation,”in David S.G.Goodman and Gerald Segal,(eds.),Chin a Deconstructs:Politics,Trade and Regionalism,(London:Routledge,1994),pp.169～173 .）
当然，这种情况并不意味着经济开放中地方国家机关的作用与结构的变化从根本上就是背 道而驰的。只不过，这种在整体共性中存在的差异说明了，分权化对外开放的政治结果因地 而异，且中央也多少会面临复杂的政策课题。因此，对外经济交流欠发达的地区会以保守主 义的态度对待通过沿海地区进口的外国商品或外国加工商品，会努力争取沿海地区在对外交 流的既得权限或优惠，并为了抵消对外经济交流不足带来的‘损失’而更加努力去争取中央 的支援，而这些地区内一直流转下来的现有单位与组织的保守主义影响力反而极有可能被强 烈地表现出来。
（注：Zweig 1995,op.cit.,p.254；郑焕禹，“改革时期中国地方政府的经济作用：南京与苏 州的产业政策比较”，韩国外国语大学1999年8月政治学博士学位论文。
）而且由于改革开放的滞后招致的经济落后与停滞会对这些地区的政治社会 安定带来负面影响。与此相反，改革开放时期中国对外经济交流最多的地区便成了经济增长 最为迅速的地方，党和国家的支配体系也处于高度安定的状态。这些地区在扩大对外交流过 程中积累了数量庞大的财富，地方党政干部们也因此行使着相当大的权威并在政治上保持着 较为安定的局面。在这里，不可忽视的是在地方主导下的对外交流扩大的过程中，地区间收 入差距加大。这最终说明了，对外经济交流扩大的过程中大力推行对外交流的沿海地区达到 政治上高度稳定的同时，对外经济交流落后的地区政治社会不稳定性却大大深化，因而导致 了地方之间差距的扩大。
三、对外交流扩大与国家凝聚力
如上所述，中国通过分权化扩大对外经济交流的结果是地方主导的经济交流急速增加，最 终使地方政府的经济行为与政府组织转向了发展主义的方向。因而可以得知对外交流的增大 与中国国内地区差距的扩大是密不可分的。在此遇到的问题是，地方主导下的对外交流扩大 对中国的国家凝聚力产生了何等影响，即对外交流在地方主导下推进的过程中中央的控制力 或掌握力是否被削弱？如果是，那么究竟削弱多少？这种情况下，地方间的自发性联系或结合 有没有强化？这些疑点最终可以归结为中央对地方的控制力和地方与地方间结合乃至合作关 系问题。
毋庸质疑，地方主导下的对外交流扩大的一个结果是中国中央对地方的控制力确实比过去 弱了。即，尽管地方经过分权化，争相增加进出口，然而在此过程中，进口重复、出口重复 等未曾预料的结果接连出现。而且各地地方政府们为了留置外国资本争相设立‘经济开发区 ’，因而出现了重复投资的现象。其结果是，就算经过分权化，地方出现谋求发展的特点， 反过来不仅会使非生产性的小规模重复投资的现象泛滥，还将导致经济不均衡，进出口的无 法调整等现象。而且，经济权力的地方再分配使各地方半独立，成了中央政治性控制的很大 争论点。
另一方面，不同地方以不同方式表现出的‘相互依存’削弱了中央控制力。作为例子，某 一 研究显示香港与广东省的经济上相互依存深化的结果使中国南部的政治离心力变大了。由于 对外交流权限的地方分权化引起的地方保护主义倾向，一方面，如一些省为了将台湾企业家 对大陆的投资留置在自己省内而相互竞争；另一方面，又由于不执行中央政府的统一战线政 策，一些地方干部以确保地方经济利益为目的的表现，使得中央政府对台政策的执行过程在 组织上、意识形态上都受到了相当大的负面影响。但为了减少这种负面作用，中央实施集中 化也非易事。这会造成中央与地方政府间的摩擦，尤其很难对新设机构的权限进行集中化。 归根到底，如何有效管理地方政府在对外经济中的指向性行为已成为中国当前面临的重要课 题之一。当然不能过分评价这种趋势对中国中央控制力的影响。正如所分析的，仍然存在 缓和中央控制的过分削弱甚至“分裂”倾向的因素。首先，中国经济的对外开放程度被过分 夸大了。依官方汇率计算，1999年中国的GDP中进出口总额所占比重为35%，而若将其以人民 币的实际购买力标准换算，比重便下降了一半以上。因此地方主导下的对外经济关系扩大带 来的 中央控制的削弱并非像想象的那么大。
国家控制性的第二指标是地方间的联系与合作虽与中央的控制力多少有些不同，却也出现 了对应于对外交流增大的变化。即使不固守对外经济交流的扩大，中国分权化改革也已使地 方 政府的地位大大提高，并且其行为也转向了优先谋求自己地方发展的方向。当然，这种地方 保护主义不太可能会恶化到中央缺乏控制的地步。无可厚非的是，对外交流权限向地方的转 移与地方为本地的优先发展所作的努力相辅相成。尤其不可忽视的是，与以上所述的一样， 对外经济关系越多的地区其经济增长越迅速（包括前面所说的相当水平的“寻租”行为），而 且形成了高水平的‘共同富裕’，在政治上也相当稳定。总之，这些情况表明，带有地区偏 向的 对外经济交流的扩大成了导致当今中国地区差距扩大的重要因素。从而可以看出，在中国随 着地方主导下的对外经济交流的扩大，国家之间经济交流中呈现出的发展差距或从属与依存 也出现在中国国内地区与地区之间。
四、结论
通过以上论述，可以得出：中央在改革的同时实施的对外经济交流分极化的结果，是以沿 海地区为中心的地方政府变成了积极推进地区经济发展指向型地方政府。与对外经济相连， 地方政府为发展所作的努力不仅包括中央所期望的发展，还包括寻租行为和地方保护主义等 中央所料未及的行为，且地方政府组织结构也相应地发生了变化。但这些变化并未在所有地 方同时出现。积极推行对外开放的东南沿海地区地方政府，随着上述典型的发展指向型努力 与政府机构变化的出现，形成了高度的政治经济社会稳定。与此相反，开放滞后或不得不滞 后的地区地方政府成了潜在的保守性抵抗势力，其地方内部也面临潜在的政治社会不稳定。 这种状况是与国家凝聚力的削弱，即中央控制力削弱和地方间联系与合作的削弱并行的。但 在中国，对外经济交流增加的影响，与其说是表现在国家与其构成成员们之间离心力的加大 ，即国家分裂可能性的深化上，不如说是表现在国家构成成员们的政治经济关系的变化。即 中国推行的通过分极化的地方主导下的对外开放与地区差距的扩大相结合，导致了中国国内 地 区差距的扩大及地区间的支配与从属。这意味着具有中国特色的对外开放，即通过分极化对 外开放促成了从属理论所提到的将国家间支配与从属转换到中国国内的结果。在对外交流方 面，地域不均衡政策与差距扩大是80和90年代中国的快速增长的重要原因之一。然而，长期 来看，弱化中国的政治和经济方面凝聚性的可能性比较大。加上，在中国参加世界贸易组织 以后全方位推进的对外交流进程中，这种趋势强化的可能性增大。近期，中央政府推进的地 域差距缩减措施，尤其西部大开发政策是个非常重要的努力。然而，据上所述，这样的努力 也应该考虑当中推进对外交流扩大过程中所出现的地方之间的竞争与地方之间的差距扩大。