英国议会图书馆立法决策服务解析与思考，本文主要内容关键词为：英国论文,议会论文,图书馆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国议会图书馆是英国议会的助理机构，为议会和议员行使权力、履行职责提供文献信息支持，以及政策、法律研究与咨询服务。英国议会由国王、上议院和下议院组成，而议会图书馆也相应分为上议院图书馆和下议院图书馆。上下两院图书馆各自具有独立建制，独立发展，并各自独立服务于上下两院议员。这一特点的形成与英国议会制度及上下两院的机构设置密切相关。研究英国议会图书馆，解析其服务特点，提炼为我所用的有益经验，对于中国国家图书馆履行立法决策服务职能，全面提升立法决策服务能力，具有现实意义。
1 英国议会图书馆及其服务
1.1 机构设置
在英国议会的机构设置中，上、下两院图书馆被定位为议会的助理机构。上议院设有两个部：黑杖部(警卫部)和秘书长部。秘书长部负责上议院的行政文秘事务和资料管理，下辖上议院图书馆。下议院则设有六个机构，下议院图书馆是其中之一。相比而言，下议院的权力职责与机构规模超过上议院，同样，下议院图书馆的人员数量和机构规模也远远超过上议院图书馆。以下议院图书馆为例，图示其机构设置如下[1]：
图1 英国下议院图书馆组织机构图
从图1可以看出，馆长办公室、业务管理处、资源管理与开发部、服务部共同构成下议院议会图书馆的整体服务框架。其中，为议员提供信息研究与信息咨询服务的业务主要集中在服务部下辖的研究与信息服务部，具体又划分为商业与运输、国内事务、国际事务与国防、议会与宪法中心、经济政策与数据、科学与环境、社会政策、社会与统计等研究领域的10个业务科组。作为一线业务部门的服务部，因为承担着最为重要的服务职责而成为下议院图书馆组织架构的重心。其下属研究与信息服务部则是重心中的核心，集中了具有各学科专业知识的研究人员，为议员提供咨询服务。
1.2 人员配备
上下两院图书馆的人员总量和研究人员数量相差较大，同所服务的议员数量之间的配比也相差悬殊。表1显示，上议院大约平均每21位议员配备1名图书馆服务人员，每107位议员配备1名研究人员，下议院则每2位议员就配有1名服务人员，每10位议员就配备1名研究人员。这种情况，一方面是英国议会制度和两院职责的差异所导致①，另一方面是上下两院议员构成因素的影响。上议院议员由王室后裔、世袭贵族、上诉法院法官和教会重要人物组成，还有国王或首相任命的个别成员。他们普遍受教育程度高，大多具有专业学科背景和较强的自主研究能力，因而对信息的需求及服务要求较低。反之，下议院议员是英国不同地区和不同行业的代表，其自身的学识和专业知识背景差异较大，需要大量的深层次文献信息服务，以支持其履行议员职责。
1.3 主要服务形式与产品[2]
1.3.1 议会出版品的收集与服务
议会图书馆是英国议会出版品的法定收藏馆，其馆藏主要包括：两院档案，会议录，议会辩论记录，法律文本，两院及各委员会出版物等。这些藏品均向议员开放查阅。
1.3.2 馆藏文献的采编与服务
图书馆可以在预算内自主、按需购买各类型文献，为议员提供丰富的纸本和电子文献服务。除了制作馆藏目录外，还根据需要编制专题文献目录、信息简报和文献综述，接受议员的文献咨询。此外，还提供较深层次的音像资源服务，例如整合BBC新闻和时事纪录片，制成专题CD和DVD。
1.3.3 研究与咨询服务
这项服务是议会图书馆为议员提供服务的核心内容。英国议会图书馆目前已形成一系列研究性的服务产品：(1)议会面临的主要问题。在议会换届时，图书馆研究人员会分析新议会可能面临的主要问题，并预先准备相关背景资料供新任议员参考。内容涵盖广泛，包括公共财政、议会改革、本国能源、战略防务等等；(2)研究报告。涉及内容广泛，是上下两院图书馆研究人员对某一问题的深度研究分析。既有议员委托报告，也有研究人员根据自己的关注点和学科背景的主动研究；(3)专报信息。既有不同主题的系列专报，也有独立专题的专报。专报在篇幅上通常比研究报告短，是研究人员基于文献信息的综述和分析；(4)议会与宪法研究。由下议院图书馆议会与宪法研究中心编辑，内容涉及对政府、宪法、王权、选举、议会、党派等的研究，旨在为议员提供准确、中立的信息服务；(5)辩论参考资料。围绕议会辩论主题，为议员提供相关背景资料。
2 对于英国议会图书馆的认识和分析
2.1 英国议会制度与议会图书馆服务
英国上下两院图书馆规模差异性、议会图书馆服务与议会立法及政府决策的关系、议会图书馆为议员服务的基本原则和途径，及其在议会立法中的作用，均同英国议会制度的特点密切相关。英国议会制度以下几个方面的特征对议会图书馆的机构设置、人员配备以及立法决策服务产生了直接影响②。
2.1.1 议会上下两院的关系
英国议会两院中，下议院主导，上议院从之。上议院议员非选举产生，由王室后裔、世袭贵族、终身贵族、上诉法院法官和教会大主教及主教构成。下议院主要职权是立法、监督财政和政府，下议院议员由直接选举产生。下议院有权对政府表示信任与否，政府只对下议院负责。政府的财政法案须首先提交下议院审议；上议院不得修正或否决下议院所通过的财政法案。宪法赋予上下两院不同的职责，同时也规定了下议院在法律中的作用远远高于上议院，它集中体现和代表了平民的力量，并制约上议院和国王的权力。
议会图书馆的成立，是伴随着议会制的成熟应运、应需而生的，上下两院的权力和职责的差异与两院图书馆在馆藏、机构和人员规模的差异是一致的，宪法赋予下议院在职责和权力上相对于上议院的绝对优势，导致了下议院图书馆服务下议院议员责任的加大，因而，在机构数量和人员数量上的规模远远超过上议院图书馆。
2.1.2 议会和政府的关系
英国政府是由议会选举中赢得最多下议院议席的政党组成的。1832年议会改革后，议会不但成为实际的最高立法机关，而且也具有决定政府内阁人选、监督施政、决定政府去留、干预司法工作的权力，政府的执政以获得并保持议会的信任为前提。议会两院中由下议院决定是否信任政府。下议院一旦以简单多数通过不信任动议或谴责动议，政府就必须立即辞职，或提请国王解散议会而举行议会选举。
因为政府从议会中产生并向议会负责，同时现任议员中有约10％的大臣议员担任政府大臣，责任大臣可以代表政府向下议院或上议院提出政府法案，因此，虽然议会图书馆明确只为议员个人提供没有政治和政党偏向的信息服务，但其服务还是会通过占有多数议席的议员和大臣议员来影响政党和政府的决策。
2.1.3 英国的立法程序和议会的辩论制度
英国议会每年审议的法案中，80％以上由政府提出。政府法案由法案的责任大臣代表政府向下议院或上议院提出。普通议员提出法案不受立法规划限制，具起草办法亦无统一规定。议会两院的全院大会和各委员会，均采用辩论形式审议问题。这种方式决定了议员必须掌握法案的来龙去脉、历史沿革、制定依据等一系列背景资料和相关文献信息；同时也要求议员能够预测、分析其审议的法案对政府内政外交的影响。由此导致了议员对图书馆服务需求的产生。
综上可以说，议会产生及其制度的形成是图书馆设置的前提条件，而图书馆的建立与服务，是确保议会议员履行职责、发挥作用的重要支撑和保障。
2.2 以议会和政府需求为主线的议会图书馆机构设置
从表2可以看出，英国下议院图书馆的研究与服务领域几乎覆盖了英国政府和下议院专委会中所有机构的相应职责范围，议会图书馆的信息服务与其服务对象的需求之间存在着极其紧密的供需关系，这种紧密的联系使得议会图书馆的服务更加具有针对性，更加深入、到位，由此可知，议会图书馆的信息服务工作最终会影响到政府在各领域各方面的决策，议会图书馆在政府立法决策过程中起着至为关键的支撑作用，从而也奠定了议会图书馆在政府决策中极其稳固的信息服务地位。
2.3 专业的服务团队和优质的人员配比
英国议会图书馆能够深入有效地开展服务，其合理的、成规模的专业研究人员配备是关键。表2中所列的英国下议院图书馆的几个信息服务领域又细分为955个专题研究和服务方向，每个领域和方向均配备有专业的研究人员。该部还制作了《图书馆专家名录》，详列该馆所有研究专题及对应的专家姓名和联络方式，每位议员人手一册，查阅相当方便。同时，服务部的专家也很清楚自己负责的领域里有哪些议员，并主动与其联系和交流。议会换届时，还会主动联系新当选的议员，宣传、推送图书馆的服务。
如前节所述，英国议会图书馆的专业研究人员配置与议员数量比呈优质配比状态，也是议会图书馆得以实施并开展有效服务的重要保障。笔者在对英国议会图书馆进行考察的同时，对美国、澳大利亚和日本的相关情况作了比较，也发现了类似的共同特点(表3)。
当然，仅由少数几个国家的情况并不能完全反映世界各国议会图书馆的人员配置全貌，但至少可以说明人员配置数量对于立法决策服务的重要保障性意义。
2.4 中立客观的服务准则
英国议会图书馆在近两百年的发展过程中，树立了中立、无党派的服务原则，强调其提供的信息和服务都是建立在事实基础上的客观的信息和服务，是基于用户需求呈现的各方不同观点的集合。这一原则在议会图书馆的服务产品中被解释为：“为帮助议员履行职责而提供的信息，非图书馆员个人的陈述”。从中体现了议会图书馆的服务理念和精神，也明确了议会图书馆信息服务不同于政府智库的特色。
2.5 多层次的持续的服务
在面向议会的服务过程中，英国议会图书馆形成了多层次的持续的服务，并通过稳定的服务产品实现这一服务。这些产品既有满足一般需求的文献提供，也有较深层次的文献咨询服务，更有深入的调研分析产品。研究性的服务产品更是体现了议会图书馆多年一贯的持续积累和成果。例如下议院图书馆研究与信息服务部研究人员撰写的《研究报告》，目前可以在议会的网站上看到1998-2010年的所有研究报告的摘要，还可以在英国政府机构、欧盟机构和国际组织等专为公众服务的地点获得。议会科技办公室研究人员撰写的《议会科技办公室研究报告》按照编年(1995-2010)和主题汇总并全文发布于英国议会网站[5]。
3 提升国家图书馆立法决策服务能力的思考
中英两国政治制度不同，文化传统相异，机械照搬不可行。笔者结合我国国情，以及中国国家图书馆(下称国家图书馆)的职能和机构特点，就制度、机制、机构以及服务体系等方面来提出一些想法，以期促进国家图书馆立法决策服务能力的提升。
3.1 制度保障
国家图书馆在履行其立法决策服务职能过程中，在法律保障和运行管理机制方面，都与国外有着原则性的不同。英国议会图书馆隶属于议会，这种隶属关系使其服务定位、服务对象和服务职责都非常明确，财政上也能够直接得益于议会系统的支持和保障。这一点，世界各国议会图书馆都是相同的。中国国家图书馆虽然在职责上承担着为国家立法决策服务的任务，但其与国家的立法机构、决策机构没有行政和职能上的隶属关系，因而从根本上缺少像英国议会图书馆与议会的内在关联性。客观上也使国家图书馆在履行立法决策服务职责的过程中出现需求、服务和管理三个层面的分离和异位。这种制度保障性的缺失是我们拓展立法决策服务空间、深化立法决策服务工作所面临的最大难题。从根本上改变这样的困难局面，短期内是不可能实现的。但如果能够从财政资金拨付、业务渠道管理、专业人员培养等方面建立制度性保障，将会对立法决策服务能力的提升起到一定的保驾护航的作用。
3.2 机制创新
3.2.1 管理机制的创新
英国议会图书馆以及美国、日本等国会图书馆作为隶属议会的辅助服务机构，其与用户密切相关又相对独立的管理体系对于图书馆事业的发展有着无可比拟的优势。比较而言，国外议会图书馆只为议会提供文献信息服务，服务对象单一，服务职责明确。而国家图书馆的立法决策服务对象则涉及立法机构和党、政、军各领导机关，因此它的服务一方面需要考虑中国的国情和特色，另一方面必须建立在国家图书馆的总体服务框架之下。如果国家图书馆的整体机构设置合理、职能定位明确，并且能够在此基础上赋予立法决策服务部门一定的行政职能属性，将会在很大程度上为立法决策服务的开展和深化提供便利。
3.2.2 工作机制的创新
2010年国家图书馆成立“国家图书馆国情咨询顾问委员会”和“国家图书馆国情咨询专家委员会”，建立“国家图书馆信息联络员工作制度”，在国家图书馆立法决策服务业务工作机制创新方面做出了积极的努力和探索，而在具体工作层面，还要不断制度化和规范化，完善管理与运作。未来工作机制的创新，要基于合作理念建立多层级战略研究发展联盟，拓展国家图书馆立法决策服务领域，在发挥图书馆自身服务特色和优势的同时，加强战略情报分析研究，将与国内外思想库、智库机构及中国问题研究机构的联合与协作纳入国家图书馆战略研究发展联盟之中。建立多层级战略研究发展联盟，是补充国家图书馆立法决策服务人员和能力阶段性不足，强化基于战略情报服务的业务基础建设，拓展完善立法决策服务的重要辅助方式[6]。另外，可借鉴英国议会图书馆和目前许多国家国会图书馆的有效做法，力争建立立法决策服务人员定期参加国家立法工作会议的制度。
3.3 机构设置
参考英国议会图书馆的做法，结合多年来国家图书馆立法决策服务的业务实践，调整和完善立法决策服务机构的设置，是保障立法决策服务有效开展的重要条件。开展这项工作要同时考虑中央国家领导机关的机构设置和职责定位与国家图书馆业务工作特点和管理模式，以实现国家图书馆的服务与政府部门需求的有机对接。具体机构设置应该充分考虑业务开发、业务管理和服务推广等业务发展要素。当然，从目前我们国家图书馆的服务范围涵盖党政军领导机关和国家立法机构的实际情况看，若以服务对象为参照系建立相关研究机构，也不失为一种有意义的尝试。
3.4 文献建设
国家图书馆在立法决策服务文献信息资源保障的建设上还应加大力度。目前国家图书馆已建立起法律文献和海外中国学文献的专藏，并已经展开了以此为基础的立法决策服务。可进一步在此基础上争取国家政策支持，开展国外议会出版物的采购与交换，并同时收集和整理国家立法决策机构在国家立法和政策制定过程中所产生的相关文献。收集、保存和整理这类文献资料，对于准确把握国家立法进程发展脉络、提高立法决策服务水平，具有重要意义。
3.5 服务深化
3.5.1 多元化服务方式
国家图书馆目前已形成文献信息研究、参考咨询、专题展览和讲座以及用户培训等服务方式。在继续深化传统服务的同时，以计算机信息网络技术为依托开发的服务系统将成为业务发展的重点。这种服务系统既是一种服务方式，其本身也承载着服务内容和服务产品，体现了数字环境下的信息服务特点。
3.5.2 系列化服务产品
服务产品系列化一方面反映了服务对象需求的多样性，另一方面也体现了服务主体的专业化。保持服务产品水平不衰，有赖于对用户需求的把握和图书馆服务主体素质的提高以及服务领域持续不断的拓展，这是服务产品系列化的核心构成要素，也是提高立法决策服务水平的重要前提保障。还应该将与服务对象合作开发产生的文献信息服务产品及研究成果纳入服务产品系列化的范围，这既是服务与被服务方的共有产品，也是国家图书馆立法决策服务中的特殊服务资源。
3.5.3 市场化服务推广
2010年国家图书馆举办“国家图书馆立法决策服务成就展”，在提高国家图书馆在国家立法决策机构的认知度的同时，也使我们对服务推广的必要性有了更深刻的认识。特别是在国家图书馆立法决策服务法律保障缺失、机制建设有待健全的情况下，将服务推广纳入深化立法决策服务的组成部分，其意义和作用不容忽视。
综上，由于国情的不同，服务对象的差异，以及自身条件的特殊性，国家图书馆的立法决策服务在制度保障、机制建立、机构设置和服务深化等方面的进展以及能够达到的程度，不能完全与国外图书馆相比。我们对英国议会图书馆的研究与分析的目的，更多的是要借他山之石，开阔自己的眼界，创新发展思路。
注释：
①下文详述。
②该文有关英国议会两院制的内容主要参考《世界各国议会》专题数据库，国家图书馆编辑制作，2010年更新。
③美国的数据来自http://www.loc.gov/crsinfo/about/structure.html[2010-12-25]。澳大利亚的数据来自http://www.aph.gov.au/dps[2010-04-25]。日本数据来自中国国家图书馆与日本国立国会图书馆第29次业务交流中日本国立国会图书馆调查及立法考察局综合调查室主干山口和人先生的报告《国立国会图书馆国会服务的组织、职员和调查业务》。
④此专指图书馆内为议员提供研究与咨询服务的部门员工人数。