中国近代公立大学董事会制度：一次失败的美国大学制度借鉴，本文主要内容关键词为：制度论文,董事会论文,中国近代论文,美国大学论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－09 文献标识码：A 文章编号：1001－4519（2009）06－0113－06
早在1874年徐寿拟定的《格致学院章程》中就有这样的表述：“经理书院各务，公举董事八人，首先一二年，邀同捐银之西人合办，并于董事中选出精晓艺术者四人，以为院师，均须自备资斧”①。在我国后来建立的一些私立学校中都建立了董事会制度，比如《民立报》1913年1月24日就报道：“复旦公学昨由董事会长王亮畴先生召集第二次董事会议于环球中国学生会”②。1913年1月16日北洋政府就公布了《私立大学规程》。1926年10月18日广东国民政府也公布了《私立学校规程》和《私立学校校董会设立规程》。后来的南京国民政府对1926年的两个规程规定进行了多次重申。可见，私立学校很早就建立了董事会制度。那么公立学校董事会制度又是如何发展的呢？
五四运动后国内军阀混战，教育经费很难得到保障，并且由于“财政困难与政府对教育无意维持”③，教育处于破产的边缘。此时爆发了教育界的“索薪运动”。但是，教育界的罢课停职并没有圆满解决经费问题，而且经费愈欠愈多，教育界与政府的冲突亦愈来愈剧烈，因此，“教育界觉得政府之不可靠”④。1921年高等工业学校开教职员大会讨论教育经费问题时提出：“因教育事业隶属部内，经费支绌，事实上实难发展，且有多数富于声望之教育家及银行家，虽欲尽力辅助，亦不便越俎代庖，嗣后拟将教育事业归之公共管理，设董事会，关于一切重大事务，如经费、校长等，皆由董事会决定，如此，则教育事业可以离部而独立，庶几一劳永逸，教育之进行不致再有妨碍。”⑤ 1923年6月24日蔡元培在《致北大教职员函》中谈到，“对于北大及其他北京国立各校之根本救济，鄙意宜与北京政府划断直接关系，而别组董事会以经营之，已于复北京国立各校教职员联合会一函言其概略，想为诸先生所赞同也”⑥。他在《致北京国立各校教职员联合会议函》中对此表达得更清楚，他认为“北京政府破产之势已成，而政客官僚摧残教育之计划且方兴未已。国立八校当此危险时代，若不急筹高等教育独立之良法，势必同归于尽。诸先生素抱维护八校之热诚，鄙意似宜及此时机，由八校教授会公推全国最有信用之人物，组织一北京国立八校董事会，负经营八校之全责。凡八校维持现状及积渐扩张之经费，均由董事会筹定的款。且对于中央或地方担任拨款各机关切实监督，定期交付，不使有挪用或拖欠之余地。而各校校长宜先由各本校教授会公推，再由董事聘请，不复受政府任命，以保独立之尊严，而免受政治之影响”⑦。可见，当时主张建立董事会制度主要是从两个方面考虑：一是可以解经费不足之燃眉之急；二是可以获得教育经费独立，以保障办学自主权，独立于政潮之外。
1917年9月，清华学校校长周诒春因事辞职后，“外交部为慎重经济起见，在外交部特设清华学校董事会，董事会完全为外交部员，其职权专司筹备基金，核算用款，不涉及学校其他一切行政”⑧。而这被认为是“模仿美国大学的体制”⑨。1920年2月，清华学校董事会进行了改组，规定由“以外交部员二人及住京美国使馆馆员一人组织之”。其职权为：“对于清华学校及游美监督处一切事务有协同校长管理之权，遇有清华学校或游美监督处发生各项问题，得由董事会处理。但须将议决情形呈请外交部长核准，方可施行”⑩。清华学校改为清华大学后，1928年9月通过的《国立清华大学条例》规定清华大学董事会职权包括：“（甲）推荐校长候选人三人，呈请大学院会同外交部择一，转呈国民政府任命之（但在董事会未成立以前，大学校长迳由大学院会同外交部呈请国民政府任命之）。（乙）决议下列关于国立清华大学事项：一、重要章制；二、教育方针；三、预算；四、派遣及管理留学生之方针与留学经费之支配；五、通常教育行政以外之契约缔结；六、其他关于设备或财政上之重要计划。（丙）审查下列关于国立清华大学事项：一、决算；二、校长之校务报告。（丁）建议清华大学基金之保管办法於保管机关，并得商请该机关将基金数目及保管状况随时详晰通知董事会”(11)。可见，以前之董事会只管款项用途，现在之董事会则无所不管。
1921年2月，交通总长叶恭绰陈报《交通大学大纲》呈大总统文中指出，“参照各国大学学制，设置董事会，举规定教育方针、厘定学制、筹画经费、监督财政、推举校长各事，胥委由董事会执行，以昭慎重而固基础”(12)。董事会由“（甲）有工业或经济专门学术者，（乙）富有教育经验者，（丙）曾办理交通事业卓著成绩者，（丁）捐助巨款于本大学者”等12人组成，其职权为：“（甲）规定教育方针，（乙）核定学科与规章，（丙）筹画经费，（丁）监督财政，（戊）推举校长。”(13)
在教育部颁布《国立大学条例》之后，1924年6月，东南大学筹备委员会“以欧美各大学为求社会之赞助起见，往往设立董事会协助校务进行。东南大学将来为东南各省学府，于东南文化之发展影响至为重大。现当创办之际，所需社会之赞助亦至大且急”。“依据前日发起人呈经教育部核准之计划书，组织董事会”。(14) 董事会由“教育总长指派之部员一人、校长”和“声望卓著、热心教育者”及“以学术经验或经济赞助本校者”等15人组成，其职权为：“（一）决定学校大政方针；（二）审核学校预算决算；（三）推选校长于教育当局；（四）决定学校科系之增加，废止或变更；（五）保管私人所捐之财产；（六）议决学校其他之重要事项”。(15) 当然，校董会议决事项还应由校长呈请教育总长核准实施。
1929年，戴傅贤也以中山大学求材困难、建设缺乏、经费支绌和校舍朽隘等四项向中央反映，请重视中山大学的基本建设。同年9月23日经中央执行委员会第三十七次常务会议通过组织中山大学董事会，“负责建设中山大学事宜”(16)。其职权也包括：“主持本校教育方针，维持本校学风”，“建筑校舍，增置财产，筹画经费，扩充设备”，“决定本校预算，检查本校之财产及出纳”，“决定本校一切章程规则，及人员之名额俸额。”“决定各科系处部院场所，及附属学校主任之晋退”(17)。
由上述可见，近代公立大学所建立的董事会无所不管，这就在学校控制管理中，与政府、校长、教授产生了矛盾，发生了很多论争和冲突，最终导致了董事会制度的废止。
二、近代公立大学董事会制度之论争与废止
1920年清华学校改组为三人董事会以后，董事会变为全校最高权力机关，校长权力削弱，实际上成了董事会专权。校长曹云祥就认为：“董事会所做之事只在裁夺种种重要方针，而不在管理一切繁琐校务。若校长凡事请求董事会定夺，足征该校长无办事能力，不特董事会不胜其繁，校长忙於奔走又岂有余暇办理校务。”并且，“管理学校之大权，向操之於总次长”。(18) 董事会也要皆须仰承上司鼻息。董事会制度的建立也无益于教育独立。梁启超接受采访时也说：“关于董事会的组织法，我在清华讲学之时，同学中也常有以此见问的。当时我就说，应当由中美两国的教育家合组；现在这类小官僚的董事会，根本上不能存在。”(19) 后来因为“校务的改进和学校的发展计划”“受到了新成立的董事会的阻挠”，(20) 从而爆发了以取消董事会、改隶教育部、争取清华基金独立为主要内容的“专辖废董”运动。“国府当局，深知制度上之流弊，於十八年五月十日，由国务会议议决，本校该归教育部专辖……六月二十九日教育部明令撤消董事会，於是本校隶属系统，乃在纯粹教育行政机关统治之下。”(21) 至此，清华董事会退出了历史舞台。
1922年5月，在交通大学董事会建立一年有余后，兼代交通总长的高凌霨就下令取消此董事会制度，他认为：“查交通大学系从去年将北京铁路管理学校、邮电学校、上海工业专门学校、唐山工业专门学校四所合并而成。从前各该校均由本部直辖，其经费以本部特定之育才费充之。现虽改为大学，自当仍以本部为最高监督机关。原定《大纲》内董事会一项，自可不必另设；所有原属董事会一切事宜，由校长随时秉承本部办理，以免隔阂；其余与董事会关系各条文，亦经酌量修改。理合将修正条文开呈钧鉴。再查《修正大纲》校长一职，应呈请大总统任命。现在原任校长叶恭绰业经褫职。前次曾经国务会议决定，以本部参事陆梦熊兼任，敬请明令派该员为交通大学校长，以重职守”(22)。闻此，沪校全体教职员及江苏士绅张謇、唐文治等先后致电北洋政府，请求恢复董事会，以维学务，而慰群望。南洋公学同学会黄炎培、穆湘瑶、胡敦复也致电交通总长高恩洪云：“董事会实为良好制度，近今各大学均应仿照组织。且为母校计，必须有不涉政潮之董事会，以谋根本维持。尚望从速恢复董事会，即日召集改选缺席董事，则一切纠纷易于解决。”(23) 最后在各方的努力下，在1922年7月公布的《交通部直辖大学通则》中恢复了董事会，只是董事会的职权仅具有计划并扶助学校之进行和稽察财政及校产两项。校长改为由交通总长兼任，并承交通总长之命管理全校事务和统辖教职员了。而1927年7月颁布的《交通大学暂行组织大纲》中已无董事会之规定。交通大学董事会制度也走到了历史的尽头。
1924年4月27日，东南大学校董会鉴于财政状况决定停办工科。茅以升代表工科全体教职工致信郭秉文，认为：“此种会议校董会出席者仅沈恩孚、黄炎培两先生和商大委员四人，却讨论工科存亡问题，‘是否合法，殊堪研究’，‘科主任执全科事务，对此事前所未闻，草率通过使其无发言之地，准此以观，他科他系均可任意废止，大学前途何堪设想？’”(24) 但最终工科还是停办了。并且郭秉文后来“独断专行的作风日浓，于是在评议会、教授会上对郭的批评之声愈来愈多，郭遂以教授会、评议会成员大多重复为由，通过校董会撤销了评议会”(25)。因此，代理教育部部务的教育次长马叙伦于1925年3月下令取消了东南大学董事会，“查国立大学校条例第十三条，国立大学校得设董事会，原为协助学校进行起见，乃该校校董会近年以来，常有侵越权限情事，势将益滋纠纷，应即暂行停止行使职务”(26)。东南大学董事会也被取消。
1924年的《国立大学校条例》设立董事会之规定也遭到了北京大学教授们的反对。北大教授在《致校长公函》中明确指出：“今教育部之于国立大学设立董事会，在原则上立论，同人等已觉其谬于模仿；且就吾国实际状况而言，教育务求独立，不宜转入于政治之漩涡。今依教育部新颁之大学条例，第一届之董事，由教育总长直接聘任，以后董事由原有董事会推选，此种产生方法，实不知其命意之所在。夫国立学校之经费，政府应负筹措之责，无待于私人之捐助，纵令有待于私人之捐助，而历年以来，国立学校经费困难，乃众目共睹之事实，亦未见有私人解囊相助者，是吾国无有以捐款而具有董事资格者也。如此则教育部之所欲聘任及其所得聘任者，依吾人之揣度，不外于在野之官僚，或有力之政客。此等官僚政客，于学术上既无任何之专长，其对于校内一切情形，又皆隔阂不通，而不及校长及教员之清晰。今以之审议学校进行计划及预算决算里其他重要事项（新颁之大学条例所规定者），而谓其有良好之结果，非大愚即诬妄耳”。故北大教授方面认为：“董事会之制度，在其他特别情形之下，未尝无可以采择之理由，然就吾国现状言之，——尤其是就北京现状言之——同人只见其有弊而无利也”。(27) 在《北大评议会致教育部函》中又指出：“查大学内部行政，自有校长一人总负其责，固无须有董事会也。董事会之主要责任，厥惟筹款，国立大学之经费，均出自国库，自无采取董事会制之必要。若以近顷国立大学时起风潮，将藉董事会为之调解，然学校内部，平日与校长及学生甚为接近，具有调解之力者，尚有评议会及各教授会。至评议会及教授会不能调解之风潮，岂一董事会即能调解之乎。又条例中规定董事会得审议学校进行计划，及预算决算里其他重要事项。夫董事会之董事，对于学校内部情形必多隔膜，不能如各校教授之清晰，而速欲使其审议全校之进行计划，断难胜任而愉快。教授自治，实本于世界现代之潮流，而合于中国目前之需要，大部对此潮流及需要，正宜维护之培植之，以期其发挥而光大，今乃竟设董事会以钳制之，使大学内部各机关，莫不蜷伏于其下，而自治之制度，盖难趋于发达。是不唯无补中国目前之实际，且有违世界现代之潮流矣。”(28) 由东南大学董事会制度的实践也可说明董事会严重损害了大学“教授治校”原则，削减了评议会及教授会的权力。因此，国民政府于1929年公布的《大学组织法》中就没有了董事会之规定，这也表明了我国近代大学学习美国大学董事会制度的失败。
三、近代公立大学董事会制度失败之原因分析
近代公立大学董事会制度之所以建立，得益于袁世凯死后中国陷入了军阀混战的局面，对于教育无暇顾及。所以，这一时期教育家能够按照自己的理想来改造教育。1924年的《国立大学校条例》就是蔡元培等人“教育独立”之主张的体现。但是，正如布鲁贝克所说：“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”(29)。政治的力量必然要渗透到高校，不允许高校“独立”于政治之外。尤其是公立高校，经费以政府之财政充之，自当以政府为最高监督机关，而不必建立董事会以隔阂政府与高校。清华、交通大学董事会的取消即缘于此。东大易长事件也说明了政府不允许另外的力量控制高校。在萧纯锦致胡刚复、柳翼谋之亲笔函中谈到：“据弟各方接洽之结果，觉郭免职后推倒董事会一层已为各方所共认，而铲除江苏省教育会把持之局，尤为执政府及民党两方殊途同归之目标。”(30) 由此可见，我国近代中央政府是强势的，这有别于美国中央政府，所以在近代公立大学废除董事会制度中政府扮演了非常重要的角色。
董事会架空了校长的权力，所以也遭到了他们的反对。正如清华校长罗家伦所言：“清华为教育、外交两部所共管，已有两姑之间难於为妇之苦，今更加以董事会，则一国三公，更有吾谁适从之叹矣”(31)。罗家伦因董事会限制了他个人权力，以办学政策不能实行为辞，向教育部提出了辞职，(32) 以示反对董事会。
董事会的建立不仅没有减少政府对大学的干涉，反而导致外部势力进入大学，严重损害了大学“教授治校”原则，削弱了评议会及教授会的权力，因此遭到了教授们的反对。比如在1928年颁布的《国立清华大学条例》中，“新的董事会几乎取代清华‘评议会’原有功能”(33)，因此引起了后来的“废董”运动。又如东南大学教授会成员梅光迪曾回忆说：“当年东大之评议会，为校中最高议事机关，教授中有悃愊无华办事认真者，每当讨论一事，则据其此事本身之是非，引古证今，往复办难。抑知其事已由当局与其亲信者，在密室中已先定，任尔书状有广长之舌，徒增彼等之背后窃笑耳”(34)。梅氏所言当局即主要指校董会。这自然会遭到教授们的反对。按照当时知识界的认识，董事会应该由“教育家”们来组成。如果大学董事会都能按照此种思想组建的话，教育家们就可以按照他们的理想来发展高等教育，至少高等教育独立可以实现。但事实上由官僚、士绅、企业家和教育界人士等组成的董事会既无法摆脱政府对大学的直接干涉，也无法保障教授管理大学的权力及“促进和提高学者的工作”(35)。因此，这种制度在公立大学中仅存在了很短一段时间就被取消了。董事会制度与学者的理想相去甚远，董事会已经不是教育家心目中的董事会了！
收稿日期：2009－09－08
注释：
① 陈学恂．中国近代教育史教学参考资料（上）[C].北京：人民教育出版社，1986.232.
② 复旦大学校史编写组．复旦大学志第一卷（1905－1949）[C].上海：复旦大学出版社，1985.92.
③④ 舒新城．近代中国教育思想史[M].福州：福建教育出版社，2007.184,184.
⑤ 京学界教育费独立之运动[J].教育杂志，第十三卷第四号．
⑥⑦ 高平叔，王世儒．蔡元培书信集（上）[C].杭州：浙江教育出版社，2000.668－669,672.
⑧⑩(18)(19) 清华大学校史研究室．清华大学史料选编（第一卷）[C].北京：清华大学出版社，1991.248－249,247,393,395.
⑨(20)(32) 清华大学校史编写组．清华大学校史稿[M].北京：中华书局，1981.22,97,98.
(11)(21)(31) 清华大学校史研究室．清华大学史料选编（第二卷上）[C].北京：清华大学出版社，1991.138－139,2,65.
(12)(13)(22)(23) 《交通大学校史》撰写组．交通大学校史资料选编（第一卷）[C].西安：西安交通大学出版社，1986.349,351,373,378－379.
(14)(15) 《南大百年实录》编写组．南大百年实录（上）[C].南京：南京大学出版社，2002.115－116，116－117．
(16)(17) 黄福庆．近代中国高等教育研究——国立中山大学（1924－1937）[M].台湾：中央研究院近代史研究所，1988.45，46.
(24) 朱斐．东南大学史（第1卷）[M].南京：东南大学出版社，1991.149.
(25) 王德滋．南京大学百年史[M].南京：南京大学出版社，2002.80.
(26)(28) 《南大百年实录》编写组．南大百年实录（上）[C].南京：南京大学出版社，2002.182.
(27) 王学珍，郭建荣．北京大学史料（第二卷）[C].北京：北京大学出版社，2000.104－105，105－106.
(29)(35) 约翰·S·布鲁贝克．高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，2001.32,38.
(30) 中国社会科学院近代史研究所中华民国史组．胡适来往书信选（上）[C].北京：中华书局，1979.317.
清华大学校史研究室．清华大学史料选编（第二卷上）[C].北京：清华大学出版社，1991.65.
清华大学校史编写组．清华大学校史稿[M].北京：中华书局，1981.98.
(33) 苏云峰．从清华学堂到清华大学（1928－1937）：近代中国高等教育研究[M].北京：三联书店，2001.20.
(34) 许小青．论东南大学的国立化进程及其困境（1919－1927）[J].高等教育研究，2006,(2):97.
约翰·S·布鲁贝克．高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，2001.