国有企业破产实施中的几个误区_国有企业改革论文

国有企业破产实施中的几个误区_国有企业改革论文

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中图分类号:F271 文献标识码:A 文章编号:1007—3116 (2000)03—0059—04

中国经济体制改革中最艰巨、最关键、最复杂的要算国有企业改革,国有企业改革的成败关系到中国建立社会主义市场经济体制的成败,因此,它不仅是重大的经济问题,也是重大的政治问题。改革开放以来,国有企业改革先后实行了承包、租赁、转让、拍卖等方式,但总体效果都不很理想。为此,1994年国家在上海、蚌埠等18个城市进行优化资产结构试点工作,1996年又将试点城市扩大到58个,实行了适当的破产。应该说,优化资产结构工作总体效果是好的,调整了试点城市的产业结构,一定程度上增强了试点城市国有企业特别是国有大中型企业的活力,为今后深化国有企业改革积累了经验。但是我们也看到当前国有企业破产试点中存在许多理论和实践上的误区,制约着国有企业改革的进一步深化。本文就当前国有企业破产中几个普遍存在的糊涂认识谈几点看法。

一、破产导向上:试点等同于突破有关法律、法规、政策界限

在国有企业破产的指导思想上,把试点与突破有关法律、法规或政策界限等同起来,这具体表现在:一是把试点城市或1 000 家重点企业的优惠政策扩展到非试点城市(包括试点城市的市辖县)或企业;二是破产试点从工业企业扩展到流通企业(包括内贸、外贸企业);三是将国有企业改制中的优惠政策扩展到非国有企业,特别是在国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(下称《通知》)下发后,全国刮起了一股“破产风”,许多集体企业也趁机“破产”,逃废银行债务,较前几年“炒产权”之风有过之而无不及;四是在国有企业改制尤其是在兼并、破产过程中,不按《中华人民共和国公司法》(下称《公司法》)和《中华人民共和国企业破产法(试行)》(下称《破产法》)规定的程序进行,越权审批,地方政府干预银行在兼并、破产过程中正确执行金融政策。

我们认为,兼并也罢,破产也罢,都不过是进行资本结构调整的一种手段,目的是为了促使国有企业转换经营机制,而非逃废债务。因此,试点并不一定突破原有的法律、法规的框架,尤其是在我国经济体制转轨过程中更是如此。当前,许多国有企业的兼并、破产都是不规范的,正是这种指导思想上的错误带来的后果。不可否认,随着时间的发展,情况的变化,一些法律、法规、政策的某些条款有过时的地方,但不能以此为借口,擅自“突破”。

二、破产政策上:相互打架,不知听谁的好

《破产法》规定的清偿程序是:第一,偿还破产企业所欠职工工资和劳动保险费用;第二,所欠税款;第三,还债。《中华人民共和国商业银行法》(下称《商业银行法》)第四十二条规定,借款人到期不归还担保贷款的,商业银行依法享有就该担保物优先受偿的权利。《破产法》第三十二条规定,破产宣告前有财产担保的债权,债权人享有就该担保物优先受偿的权利。而《通知》开宗明义,第一条就规定实施企业破产必须首先安置好破产企业职工;破产企业土地使用权应当以拍卖或招标方式为主依法转让,转让所得首先用于破产企业职工的安置,安置后有剩余的再列入破产财产分配方案,不足的从处置其他破产财产所得中拨付。《通知》第四条担保的处理中规定:“破产企业作为抵押物的财产,债权人放弃优先受偿权利的,抵押财产计入破产财产;债权人不放弃优先受偿权利的,超过抵押债权的部分计入破产财产”。注意,这里通知规定的前提变了,即破产企业财产转让所得先安置职工,然后再按《破产法》规定的程序还债,显然债权人要受到很大的损失,特别是冲掉欠银行的债务是相当大的。我们都知道,破产企业中比较值钱的就是土地使用权,此前破产企业以土地使用权作抵押取得了银行贷款,《通知》一出台,与《商业银行法》和《破产法》相抵触,造成实际操作中一些地方政府趁机根据自己需要进行解释,钻国家政策空子,否认担保物或抵押物的优先受偿权,进而否定了抵押贷款的有效性,造成银行债权受损。银行迫于无奈,只得将这部分损失打入呆帐坏帐准备金,或冲减营业税,直接造成中央预算收入的减少,进而严重影响到整个财政收支平衡,增大财政风险,后果严重。

我们认为这个问题的实质在于,是政策效力大还是法律效力大?一般来说,全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律,其效力要比政府文件效力大,政府文件应依照有关法律规定制定,而不应与之相抵触。基于上述认识,我们认为,设置财产抵押的债权优先受偿,与债务人是否破产没有直接关系,只要债务人不履行偿还义务,债权人就有权依法以抵押物优先受偿。之所以出现目前这种状况,主要由于几十年来国有企业只生不死,国有企业改革求稳怕乱的思想所致。当然,不可否认,真正意义上的破产是有前提的,这个前提就是社会保障体系的基本建立,能够发挥“减震器”和“安全网”的作用。此前我国一直实行的是单位保障制度,企业一垮,保障全无,也就起不到社会保障应有的“减震器”功能。

三、破产操作上:破产等于破银行的产,破国家的产

相对于目前国有企业改制尤其是兼并和破产实践来说,理论准备严重滞后,对兼并和破产工作的复杂性和来势较猛的整体收购等破产之风,又缺乏必要的和足够的思想准备。兼并和破产只靠文件,缺少有效指导,导致各地做法五花八门,千奇百怪,出现诸如“先分后破”、“新老划断”、“大船搁浅,舢板逃生”、“游离母体,分散突围”、“金蝉脱壳”、“母子裂变”等方式。这些做法尽管形式多样,但万变不离其宗,都是为了逃废银行债权,即把某些困难企业的资产和债务分离,将有效资产重组为一个或多个独立法人企业,而将“老、弱、病、残”职工及债务继续留给老企业,然后对老企业实施破产,达到逃废债务目的。变化只是企业换了块牌子,受损的是国家,国有资产在大量流失。1996年12月底,工、农、中、建、交五家银行受理核销呆坏帐贷款总额379.68亿元,已批准核销处理246.52亿元, 突破了国务院年初制定200亿元核销计划。其中五家银行受理试点城市呆坏帐分别为95.9亿元、 5.8亿元、20亿元、17.31亿元和4.21亿元。 受理非试点城市呆坏帐分别为154.9亿元、3.5亿元、121.45亿元、23.27亿元和1.74亿元, 除交通银行外,工、农、中、建四家国有银行受理非试点城市呆坏帐都明显高于试点城市。可见,当前非试点城市企业破产力度确实相当大。

我们认为,“破”应与“立”相结合,所谓“立”,就是立足于国有企业经营机制转换,职工素质提高。如果企业不破产,只生不死,由国家包下来,由银行兜底,那还有什么自负盈亏可言?企业也不可能真正成为市场竞争的主体。破产如果不立足于企业经营机制的转变,不立足于建立新机制,强化内部管理,进行结构调整,那么破产意义也不大,还可能导致当前国有企业改革中途夭折。企业兼并的目的是什么?国外的一些实证研究表明,兼并的目的主要有一个,一是追求利润,另一个是追求市场份额,最终还是为了增加企业的利润,使企业更有效率。兼并又分横向兼并、纵向兼并与混合兼并,其中横向和纵向兼并都是在相同或相关行业内进行的。我国国民经济基本结构是二元的,各地区各行业情况差别很大,一些地方政府为了追求政绩或一时的利益,搞“拉郎配”,要效益好的国有企业去兼并效益差的国有企业,结果效益好的国有企业也被拖垮。我们提倡社会主义国家国有企业之间困难时要互助互爱,但这种互助是建立在互利的基础之上的,不应是无偿的,更不应是政府干预压制的行为。理论上说,兴于本世纪60年代的混合兼并可以促进企业多样化经营,从而规避风险,但在实践上,这是一种错误的方式,其原因在于企业决策层和管理层不能有效运作,陷入指挥失灵、亏损的被动局面。

四、破产配套环境上:社会保障跟不上

实际上,在计划经济时期,我们就已开始探索国有企业改革,几十年的实践表明,国有企业改革障碍重重,步履艰难,问题的症结何在?我们认为,如果撇开国有企业经营机制有待转化这个根本问题不谈,从财政的角度看,在国有企业改革的道路上存在的一个主要障碍,就是社会保障体系不健全拖了国有企业改革后腿。以股份合作制改造为例,党的十四届三中全会明确指出国有企业和集体企业可以实行股份合作制,十五大报告再次予以肯定,认为这是“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济,尤其要提倡和鼓励”。随着国有企业股份合作制改造实践的不断深入,从规范和完善的角度看股份合作制改造中的社会保障问题,有以下几个方面:

(一)对现行离退休人员社会保障做法不妥

据人行赣州地区分行金融研究室的一项调查(《金融参考》1997年第6期),改制前企业承担的离退休人员和病退职工医疗、 养老等人员安置费用,改制后按一定金额从资产中一次性扣留,并以资产形式留在企业,作为这些人员的保障基金。问题是,第一,不论何种类型的企业都有一个资产经营好与坏的问题,股份合作制改造后的企业也不例外,如果这些资产在经营中亏空了怎么办?第二,即使不考虑资产运营状况,如果这笔保障基金用完了或入不敷出,而新企业应承担的养老、医疗、失业等保障责任尚未结束,那么延续的费用由谁支付呢?

(二)由原国家体改委发布的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》(下称《意见》)中有关社会保障规定与现行其他政策相抵触

比如,《意见》第十二条规定:“原企业非经营性资产可剥离,独立动作或改制后的企业代管,减轻企业负担,经政府批准,解决企业改制前离退休人员养老统筹和医疗费用不足问题。”非经营性资产主要包括职工宿舍、企业附属学校、幼儿园、澡堂、理发室等。其中国有小型企业最主要的非经营性资产就是职工宿舍。按现行房改政策,职工宿舍出售后,售房款上交本地房改部门集中管理(售房款所有权仍归企业)。但若根据原国家体改委的《意见》精神,这部分非经营性资产变现后,可用于改制前离退休职工的养老、医疗保险,这与现行房改政策不就矛盾了吗?

(三)与股份合作制企业的社会保障问题相配套的有关法律、法规不完善,对于进一步规范股份合作制企业形成障碍

根据《意见》,用于改制前职工个人补充养老保险及医疗保险的基金,主要源于三块:一块是职工集体股的红利;一块是原企业已剥离、独立动作或委托代管的非经营性资产;还有一块是企业原有奖金节余和工资储备基金。问题在于《意见》同时也肯定了职工集体股的红利和企业原有奖金节余及工资储备基金可用作按劳分红或用于职工集体股的增资扩股。国家体改委的这种含糊态度极易造成改制后企业牺牲原企业离退休人员的利益,使原企业离退休人员的养老保险和医疗保险基金成为“无源之水”。再者,动态考虑,改制后企业离退休人员的保障怎么办?职工调离该企业,其养老、医疗保险金带不带走?失业又怎么办?

针对上述国有小企业股份合作制改造中出现的社会保障问题,我们对推进国有小企业改制提出如下建议:首先,国有小企业股份合作制改造要考虑政府财力、企业状况和职工能力等条件,不要一哄而上,要在“规范运行”上下功夫,切实解决好改制、运行过程中出现的各种问题。1994年世界银行的一份有关报告中就曾指出,发展非银行业金融机构是完善中国社会保险体系的关键之举。我们认为,把作为原企业离退休人员保障基金的资产一次性划出,交由非银行金融机构经营或代管,才能解决社会保障基金保值增值问题。否则,势必形成一个现收现付的社会保障基金筹措体制,不利保障离退休职工利益。其次,要把股份合作制的改造与合理解决历史遗留问题结合起来,与其它各项配套改革同步进行。目前亟待出台《关于股份合作制企业社会保障的指导意见》,它应包括以下几方面内容:一是推进保险金指数调整机制,但指数调整程式应使每年利益调整与价格、工资增长的较小部分相联系,使按量入为出原则设立的保障基金得以维持;二是强化经济转轨期的社会救济功能,着眼于特殊时期社会救济的紧迫需求,实施最低限度的保障,对象侧重于老、弱、病、残、离退休人员和下岗职工;三是把失业保险同职工再就业培训和提高职工素质结合起来,以保证股份合作制改造的顺利进行,规范股份合作制企业运行。

收稿日期:1999—06—28

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