中国城市化的道路选择，本文主要内容关键词为：中国论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文论证了我国现今并不存在所谓城市化严重滞后于工业化的问题，并通过对我国城市化发展条件的分析，指出我国在今后一段时期不应加速城市化进程，而应走稳步发展的道路，盲目地加速城市化进程不会轻易地解决我国历史遗留的人口问题和农村剩余劳动力问题。
我国的城市化问题今天已成为人们讨论的一个热点。在这股城市化讨论热中，有一个比较一致的观点，即认为中国城市化水平严重滞后于工业化水平，这成为制约我国农村进一步改革和发展的症结所在，因而我国今后应加快城市化步伐，甚至提出“加快城市化应是未来十年中国改革和发展的重点”[①]。笔者以为，这一观点并不符合我国的实际。本文试图有针对性地探讨4个问题：1.对今天我国城市化水平究竟作何评价？2.我国今后一个时期加快城市化步伐的条件是否具备？3.制订中国城市化发展战略应着重考虑的问题是什么？4.未来中国城市化的道路选择。
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认为中国城市化水平严重滞后基于两点理由：一是与国际城市化水平作横向比较，我国城市化水平要低于世界平均水平，甚至低于许多发展中国家的水平。二是以工业化率比照城市化率，认为“一个国家在现代化过程中，城市化率往往是超过工业化率的”[②]，但我国的状况却是：1978年，我国农业和工业产值分别占国民生产总值的28.4%和49.7%，当年农村人口占全国总人口的82.1%，即工业化率为49.7%，而城市化率只有17.9%；1992年，我国农业和工业产值分别占国民生产总值的23.8%和48%，当年农村人口占总人口的72.4%，即工业化率为48%，而城市化率只有27.6%；1993年，我国农业和工业产值在国民生产总值中的比重分别为21.2%和51.8%，当年农村人口在全国总人口中的比重为71.8%，工业化率和城市化率分别为51.8%和28.2%。两者的悬殊差距说明，中国城市化是严重滞后于工业化的。但笔者认为这一估价并不符合实际，采用的方法也不恰当。中国城市化水平究竟如何呢？
首先，我们可以根据实际统计资料，从城市化率、城市人口增长速度、城市人口绝对数等方面与国际水平作横向比较。据联合国《世界城市化展望（1990）》的统计，1985年我国城市化率为23.7%，1989年升至26.2%。同期一些与我国发展状况类似的国家中，印度1985年城市化率为25%，1989年为27%；印尼1985年为25%，1989年为30%；巴基斯坦两个年份分别为29%和32%；泰国分别为18%和22%。比较而言，我国的城市化率与这些国家并没有多少差距。另外从城市人口年均增长率来看，中国1981——1985年城市人口年均增长率为5.6%，1981—1989年年均增长率为4.0%；而同期印度的城市人口年均增长率分别为3.9%和3.8%；印尼分别是2.3%和5.4%；埃及分别是3.4%和3.1%。中国这一年均增长率水平既高于绝大部分同等收入国家，而且高于世界大多数国家。从中国城镇人口绝对数来看，1991年我国城市非农业人口数为15756万人，建制镇非农业人口为6537万人，两项合计城市城镇非农业人口总数达2.23亿。到1993年，我国市镇人口总数已达33351万人、10075万户。[③]这都大大超过了世界任何国家同期的城镇人口总数。因此，无论从哪方面来看，中国城市化水平实际上并不低于那些与中国发展情况类似国家的水平。即使同发达国家比较，经济实力尚弱的中国却有着庞大得多的城镇人口，其规模几乎是美国和日本城镇人口之和。
其次，从发展的角度来看，城市化是一个动态过程。既然是一个过程，必然存在农村人口及其社会结构和生活方式向城市人口及其社会结构和生活方式转化的中间形态。这些中间形态往往在静态统计数据之外。因此，仅凭静态统计数据还不足以说明中国城市化动态和规模。据估计，中国农村流动人口已达6—7千万，其中，有2／3也就是至少4—5千万人流入了城市和城镇。这些流入城市的农村人口户口均在农村，但实际上是在城市工作、生活、租房或买房居住，只是未被城市户籍承认而已。另据统计，中国实有小城镇5万个左右，而建制镇1993年只有15230个。因此，只有1／3的小城镇列入统计。但据测算，改革开放15年来，农村小城镇累计吸收3000多万农村劳动力就业，如只按1个劳动力养活1个人口计算，农村小城镇非农业人口数当在6000万左右，如此漏算的城镇人口至少达3000万左右。以前面两项合计，中间形态人口不会低于6—8千万。如从动态过程考虑，中国城市人口占总人口的比率还可抬升7个百分点，已逐步接近世界城市化的平均水平。
其三，从城市化与工业化相关程度来看，工业化率与城市化率并无必然的联系，两相比照的方法是不恰当的。原因之一，工业化率只是工业产值在国民生产总值中的比重，并不表明工业产值的总量水平和人均值水平，更不代表一国的工业化水平。如我国1993年国民生产总值为31380亿元，其中第一产业产值占21.2%，第二产业产值占51.8%，第三产业产值占27%。第二、三产业产值合计占国民生产总值的78.8%，工业化率很高，但并不表明中国就是一个工业发达国家，仍不能改变我国处于“农业国工业化中期”这一根本事实。因为我国的GDP总水平低于西方七国和俄罗斯，1990年我国GDP总量只及同期美国GDP总量的1／14，只及日本的1／8，甚至低于加拿大、巴西的水平；我国人均GDP为323.4美元，而同期美国则为21696.2美元，法国为21090.8美元，巴西为3150美元，韩国为5603.5美元，印尼为598.4美元，印度为336.1美元，我国的水平不仅只及发达国家的几十分之一，且低于一些发展情况类似的发展中国家的水平；在效率比较上看，我国社会劳动生产率极低，如1990年我国社会劳动生产率仅为652美元／人年，而法国同期为54232美元／人年，我国仅及其1.2%，甚至与印度、印尼相比也仅及其69%和45%，工农业劳动生产率也大致如此。以此衡量，我国工业化水平是很低的，工业化率这一相对值并不能真正反映一国工业化的实际水平，而只能反映产业结构状况。原因之二，城市化水平也即城镇人口在总人口中的比例取决于城镇产业容纳劳动力的能力，后者的计算如下式：
由于各产业生产力水平不平衡，各产业劳动生产率不平衡，显然各产业容纳劳动力的能力也势必不平衡。一些发达国家劳动力与各产业产值、结构的平衡分布是建立在工农业劳动生产率水平相当这一基础上的。在我国，各大产业生产力水平不平衡非常突出，劳动生产率水平的不平衡同样非常突出，因而提供就业的能力和容纳人口的能力势必很悬殊，这就必然使三大产业在总量中的比例与其提供就业的能力极不相称。如1993年我国第一产业占国内生产总值GDP的比重为21.2%，却容纳了当年全国劳动就业人员的57.4%；而第二产业占GDP的比重为51.8%，而容纳的就业人员只占全国就业人员的22.4%。这种不相称是由我国工农业劳动生产率的差距决定的，由两大产业生产力水平的差距决定的，并不是人们所说的“就业结构与产业结构失衡”。由于我国农业生产力在短时期内不可能有大的提高，农业劳动生产率与工业劳动生产率的差距在今后会进一步拉开，因而工农业生产容纳的劳动力与其各自在GDP的比重不相称的情况还会发展，这都是很正常的。那么，城市作为工业集中地，相应地容纳人口的数量也必定有限，城市化率与工业化率不可能是一致的，“城市化率往往是超过工业化率的”说法更是没有根据。如果以工业化率比照城市化率，实际上是把工业生产力水平等同于农业生产力水平。如果这样，与中国小农业生产力水平相当的工业只能是小手工业。
以上分析表明，中国城市化水平实际上已接近世界平均水平，同发展情况相近的国家相比也无差距可言。在工业化水平并不高的中国，拥有着世界各国都无以伦比的庞大城市人口和中间形态的人口，这恰好说明中国的人口问题给城镇带来的压力很大。至于以工业化率来比照城市化率，要求就业结构与产业结构平衡，在方法论上就是错误的。因而，不能说明我国城市化与工业化是否相适应的问题。
这里需要说明的是，城市化与工业化的相关性究竟怎样呢？在前述就业人口的公式中，我们发现，就业人口数与各产业的总量规模成正比，与产业劳动生产率成反比。在工业化进程中，与就业人口数相关的两因素都处在上升状态，因而就业人口数增长就有三种情况：①当△GNP（或GDP）／GNP（或GDP）大于△社会劳动生产率／社会劳动生产率时，产业发展会容纳更多的就业人口，即就业人口会出现增长；②当△GNP（或GDP）／GNP（或GDP）等于△社会劳动生产率／社会劳动生产率时，就业人口就表现为零增长；③当△GNP（或GDP）／GNP（或GDP）小于△社会劳动生产率／社会劳动生产率时，就业人口不仅不增加，反而减少。这表明，工业化发展并不必然地带来就业人口的增长，无论是工农业物质部门还是非物质部门都是如此。可见，就业人口的变动与工业化的关系是复杂的，没有固定不变的比例关系。由于城市化水平归根到底取决于城镇产业的就业能力，因此，我们也可以说：城市化与工业化在规模上也同样没有固定的比例关系。既然如此，城市化滞后于工业化之说也同样是无稽之谈。
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解放以后，中国的城市化历程可以70年代末为界分为两个阶段，以前为城市化停滞时期，以后则是城市化涌动时期。前一时期的停滞，人们一般解释为城乡分割体制的僵化所致，其实并不完全如此。第一，城市化步伐的缓慢与城镇产业提供的就业能力有关。正因为如此，才有城市青年“上山下乡”的政策出现。城镇容纳的就业量赶不上城镇人口自然增长和农村流入城市人口增长的速度，城镇就会背不起养活人口的包袱。第二，中国人口与资源的矛盾已很明显，只有通过稳定农村人口、把人口压力的沉重包袱让农村“广阔天地”背着，才能求得城市经济的发展和劳动生产率的提高。中国初期阶段的工业化成就没有农村背人口包袱是不可想象的。第三，农村的旧有经济体制掩盖了人口和资源的矛盾，农村劳动生产率的低下使它勉强承受了人口膨胀这个包袱。第四，在旧有体制下，产业结构不合理，第三产业相当落后，制约着劳动力就业的空间，带动城镇人口增长的劳动力缺口不大。
但自1980年开始，随着城乡经济体制改革及其逐步深化，城市化进程开始加速，农村人口流向城镇的规模逐渐加大，超乎人们的想象。就统计资料而论，1980年城镇非农业人口为13100万人，到1993年城镇非农业人口增至33351万人，13年间增加了20251万人，翻了一番多，城市化率也增长了10个百分点。[④]这一数据还没有包括各种中间形态的人口。形成这一速度的原因是多方面的：一是城市人口的自然增长。这在城镇人口迅猛增长中所起的作用不大。二是农村经济体制的变革。这是城镇人口急增的主要推动力。农村改革提高了农业劳动生产率，但由于土地资源的相对稳定，原来人口与资源的矛盾便突出出来，加上1979—1993年间新增劳动力1.4亿人，更加剧了这一矛盾，形成大量的剩余劳动力。目前，一般认为农村剩余劳动力为1.2亿人，占农村劳动力的1／4强，[⑤]这一数字是保守的，根据农村人均耕地不足2亩、“10个人干的活今天4个人就能干好”的情况估计，农村剩余劳动力数字恐怕要翻番。农村剩余劳动力如此庞大，必然要释放其能量，释放的渠道主要有两种：①乡镇工业异军突起，乡镇第三产业也迅速发展。这不仅是一种农村经济结构的变化，而且直接形成城市化涌动，即农村人口集居地如雨后春笋般出现，并向城镇转化。据估计，到目前为止我国农村已相继冒出5万个小城镇，构成了今天约占一半的中间形态人口。而城镇也由1981年的2845个上升到1990年9308个，是10前的3倍多，这又构成了城市化人口急速增长中的相当大的比重。城镇和集镇成为我国农村人口压力释放的缓冲地带。②农村就业大军向城市流动，这支大军究竟有多大规模，人们说法不一，中性的说法是6000万。这支大军有的被城市、城镇所吸纳，有的成为中间形态人口，还有的又返乡了。以上两个渠道是城市化涌动的根本推动力。三是城市、城镇经济的结构调整，10多年来不断形成的就业缺口，客观上扩大了城市、城镇的容纳能力。自1978年至1993年，我国第三产业在国民生产总值中的比重不断上升，由21.9%升至27%，上升幅度远远超过第二产业。第三产业的就业人员从1978年的5688万人增至1992年的14357万人，净增8669万人。第二产业就业人员增长则较为缓慢，1978年工业劳动力总数为6091万人，1992年增至10220万人，14年间只净增4129万人。而从第二、三产业生产总值增长的速度来看，按可比价格，1991年第二产业生产总值是1978年的342.4%，1991年第三产业生产总值是1978年的341.7%，两者增幅一样，提供就业的增幅却很悬殊，其原因就是第三产业多属劳动密集型行业，能容纳大量劳动力，而工业在发展的同时也提高了劳动生产率，所以，提供就业能力的增长就很稳定。因而，城镇产业结构的调整能形成对城市人口增长的推动，并且吸纳了大量农村流动人口，扩大了城市化人口和中间形态人口。没有第三产业的发展，仅靠工业发展是办不到的。
根据以上分析，城市化涌动的动力主要来自农村剩余劳动人口的压力，而城市化涌动的形成则归功于城镇和小城镇的迅速发展以及城市、城镇产业结构调整。但这是否意味着城市化加速的条件形成了呢？并不！其原因在于：
①城市、城镇就业增长已进入了一个相对稳定期。首先，第二产业总是只能稳步地增加就业。因为在提供就业等式中，影响就业的两因素都在增长，不可能指望靠牺牲劳动生产率的增长来扩大就业。其次，城市第三产业在产业结构不合理时，其增长潜力大，而当产业结构逐步趋向合理后，其跳跃式的增长就成为过去。现在人们还在过度地强调第三产业，其实，作为非物质生产部门，它的发展归根到底要取决于物质生产部门的发展。物质生产部门高效化地发展才能启动第三产业的发展。工业发达国家如美国第三产业的比重之所以达70%以上，其原因就在于第一、二产业的高效。高投入、高产出、高效率及高收入、高消费才是第三产业发展的源泉和动力。没有这一源泉，过度发展第三产业，必定带来新的产业结构失衡，并造成第三产业的低效益、低效率，造成经济的波动和资源的浪费。这应该引起决策者和理论界深思。既然这样，第三产业在未来还有多大腾跳余地呢？必定也走稳步发展并提高效率、效益的道路！如此，城市、城镇不存在劳动力需求加快的促进因素，相应容纳人口的能力只能是稳步增长。
②全国1993年城镇失业人口尚有420万人，失业率为2.6%，且不论这一就业状况是建立在低水平的工业劳动生产率上的事实，也只能算就业充分。近年来，随着企业体制和用工制度的改革，企业追求高效率发展是不争的趋势，隐藏着的结构性失业将显露出来，再就业的压力将会并已经成为各级政府头痛的大问题。
③城市化涌动15年，城市人口翻番，相应地要求城市、城镇的各种基础设施、社会设施翻番，这还不谈城市、城镇生活质量的提高，特别是城市、城镇经济发展对各种基础设施、社会设施建设的要求。如全部考虑进去，城市建设规模应该翻两番。这是有科学根据的、可以计算的。那么，现在的城市建设规模是否是15年前的两番呢？城市建设规模的扩大周期长，以短期时间论，可以说城市总设施是一个常数，但在城市化涌动中，市、镇人口增长却时刻是个增长着的变数。因而流动人口时时加重城市总设施的负荷，使生活用耗排挤生产用耗，影响了经济的发展，降低了城市生活的质量，也带来了不少社会问题。城市总设施的瓶颈制约难有改观之期。因此，城市化步伐是否加快必须留出城市总设施建设较从容的时间表和经济发展对城市总设施增长要求的空间，城市人口这个增长中的变量不能再去冲击神经已很紧张的那个短期“常量”了！
④乡镇工业和农村人口集居的发展应有一个由量的发展到质的提高这么一个过程。这是一个大课题，本文无法涉及，但至少可以说，今后10多年不可能像过去15年那样跳跃式发展，有许多拾遗补阙的工作要做。乡镇工业的发展在由弱到强以后，其潜力也必然渐趋缩小，乡镇工业的发展规模还要受在国民经济结构中的众多因素制约，如城市工业给它留下的空间大小，农业发展的规模与速度，能源交通的发展速度，等等。乡镇工业是城镇发展的基础，因此，城镇的发展也相应要受制约。
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既然并不存在城市化滞后于工业化之说，今后又没有加速城市化的机遇和条件，那么我国城市化的道路应该是怎样的呢？本人认为，我国城市化发展必须注意树立以下几种思想：
①树立稳步发展的思想。城市化涌动的动力源于农村，今天的加速论也源于对农业深化改革和发展的考虑。农村集中那么多劳动力，产生出那么多剩余的劳动力，90年代中后期我国劳动力还要净增600万左右，这将使本世纪末农村剩余劳动力达到2亿人左右。[⑥]庞大的剩余劳动力成为农村改革、发展的症结。据估计，未来近20年，每年要在第二、三产业安排约1370万人就业和再就业才能消化剩余劳动力。[⑦]因此，人们很自然地寄希望于加速城市化。但这一良好愿望不能以盲目的城市化来满足。经过过去15年城市化涌动，现在已经到了消化这一涌动和稳步发展的时候了。
②过去的城市化历史表明，农村人口集居地和小城镇、城镇是农村人口压力冲击城市的缓冲地带，应把眼光多放在这上面。这一缓冲带使农村剩余劳动力流入城市的规模减轻了，否则劳动力挟带着更多的农村人口涌向城市，造成的压力将远不只是今天的状况，情形不堪设想！今后城市化的出路还将是以城镇发展为主，让其继续充当缓冲地带。
③通过农村来负荷“人口问题”仍将是一个长期的国策。中国农村的人口压力问题是历史造成的，人口多是我国的国情，城市化率增长多快也不能在短期内解决人口问题。如果以为城市化加速就会使就业结构、人口问题、农村改革与发展问题解决，那么就太轻松了，太简单了！人口问题也就不算国情了。城市化不是灵丹妙药，那么沉重的包袱也就只有农村这一广阔天地来背负，靠农村稳定人口和劳动力来赢得工业化的发展和高效，使人口超载不向城市发展。党和政府把农业当作头等大事来抓，恐怕真正的根由就在此。因此，农村的劳动力压力和人口压力在相当长的时期内要通过农村来解决，通过农村政策来消化。
我国正处于农业国工业化中期，工业化进程的最大拦路虎是人口问题。它不是靠改革和行政手段解决得了的，尽管计划生育政策贯彻有力，但人口总数的高峰还在21世纪。人口和剩余劳动力的压力必然要通过多种渠道释放。在难题面前，城市化仍是释放的渠道之一。但如前所述，城市化必须走稳步发展的道路。在这个前提下，来发挥城市化的作用。我国的现实选择是：控制大城市，放松中小城市，放开小城镇。
首先，对人口拥挤的大城市和特大城市人口的规模要严格控制。特大城市病不能在我国重演。使大城市发展稳定有序，对于城市经济体制改革尤为重要，对保持我国城市产业高效益、高效率的发展尤为重要。
其次，放松中小城市。在我国城市体系中，中小城市是个非常薄弱的环节，国民生产总值基数小，发展潜力大，适当放松不会带来太大的压力。同时这些中小城市数量大、分布广，也有了一定的基础，可以把自身发展和吸收农村剩余劳动力两者结合起来。
第三，放开小城镇。城镇作为缓冲地带，其发展具有战略上的意义。要从农业中转移几亿人口，是当前大城市、中等城市接纳不了的，唯有大力建设这些小城镇才是可靠的出路。如果能在现有城镇基础上再把小城镇向城镇扩充，每个小城镇多容纳2000人，那么5万个小城镇就能容纳1亿人。如果现有的建制镇多容纳2000人，那么近万个建制镇也能多容纳人口2000万。因此放手发展城镇和小城镇，对缓解农村剩余劳动力的压力意义重大。城镇是农村和城市的结合部，是城乡经济联系的纽带，或者说是城市经济能量辐射、扩散和农村经济聚集的连接点，城乡经济联系的扩大以及农村经济结构的变化赋予它极大的发展潜力，因此放开小城镇和城镇是完全可能的。
总之，从中国的国情出发，大力发展小城镇来吸收农村转移出来的劳动人口，积极合理地发展中小城市，继续控制现有大城市和特大城市的规模，稳步地推动我国城市化进程，是一条适合的道路。这样，城市化进程和劳动力就业就不会以牺牲效益与效率为代价，从而真正使城市化与工业化的步伐能协调起来。
注释：
①廖丹清：《中国城市化道路与农村改革和发展》，《中国社会科学》1995年第1期；邓英淘：《城市化与中国农村发展》，《中国农村经济》1993年第1期；陆学艺：《21世纪中国的社会结构——关于中国的社会结构转型》，《新华文摘》1995年第5期。
②⑦陆学艺：《21世纪中国的社会结构——关于中国的社会结构转型》，载《新华文摘》1995年第5期。
③④《中国统计年鉴》。
⑤⑥陈俊生：《关于农村劳动力剩余和基本对策》，1995年1月28日《人民日报》。
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