美国的学校改革与教育政策，本文主要内容关键词为：美国论文,政策论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文着重分析20世纪80年代中期以来，美国公立学校的改革和发展趋势，以及体现在联邦政府、州和地方在教育政策中的复杂的关系。从中可以进一步了解美国联邦政府、州和地方是如何对公立学校进行着管理及其由此产生的各种问题。最后指出美国学校目前存在的两个主要矛盾。
一、美国社会的政治、文化对公立学校的影响
美国政府的传统制度和地方的政治及文化的影响决定了教育政策与学校的复杂的关系。这实质上是包含了联邦政府、州和地方之间的诸种复杂的关系。
根据美国的传统制度，联邦政府实际上对私立和公立学校没有宪法上规定的义务。因为联邦宪法条款把教育权力授权给州政府。州一级的公立教育的负责人或是地方学校校长都是反对联邦政府的教育政策在公立学校中起到强大作用的。但是，近年来，虽然联邦政府对学校的拨款不足6%，但是它对于公立学校的影响却逐年加强。 联邦政府通过国家机构（如教育部国家科学基金会、劳动部等），或者课程改革等方式影响着不同地区的少数民族的，妇女、父母、教师和学生的利益，可以看出，现在美国的任何一所学校都能不同程度地受到联邦政府的教育政策的影响。
但是，州政府仍然是处于影响美国教育政策的核心地位。在历史上，州政府把对公立学校的权力授权给地方学区，这种地方教育的自主权已形成了一种传统。所以，美国人也常常认为公立教育是由地方学区来控制和管理的。在本世纪初的那段时间，美国大约有15万个公立学区，现在仅剩1.5万个公立学区了。 许多学区由于州政府逐渐强化教育政策从而使得许多个小学区合成大学区而消失了。
如果再往前追溯的话，在美国公立教育的早期，地方学区则处于美国教育政策的核心地位，而不是州政府。当初，人们一致认为，公立学校应该由地方选举出来的教育团体来管理。这种想法最初是在18世纪末期美国东北部地区产生的，并且很快传遍全国。在以后的四五十年的时间，公立学校逐渐由地方机构控制。从1830年到1860年，在美国被称作“公立学校运动”时，在州的宪法中产生了法律条例，并通过法律条例逐渐建成一个能够由联邦政府控制的、由州提供基金的公立教育系统。并由州立法机关和教育机构来实行自上而下的控制。从1830年至1870年，各个州陆续进行法律上的改革，使其对公立学校的主要法权由地方区政府转移到州政府。
但是，由于地方文化和传统管理方式的存在与影响，大多数的州仍然把学校运行的大部分权力交给地方选举的学校委员会。因此，在历史上，美国公立学校是通过地方学区来管理的。各个学区所行使的基本权力包括教育基金、课程设置、雇佣教师、学生考试程序和适龄儿童入学等内容。
因此，美国教育政策的制定者和学校改革者必须处理49个州政府（夏威夷有一个学区）、11.1万所学校、4800万名学生的多种多样的复杂关系。这就使得联邦政府、甚至州一级的教育改革更加困难。由于美国教育的这一特殊的历史原因，对美国的学校发展来说，既有优点也有缺点。其优点在于有助于鼓励地方及公民参与学校管理，易于使学校与地方需要密切结合，也有助于促进学校的民主。
它的负面作用与影响在于，由于只强调教育的地方化，仅仅反映或代表了地方学校委员会管理人员、教师和公民的、民族的利益，因此，也容易形成一些地方偏见甚至与大多数人的利益相抗衡的倾向。从这一点来说，教育完全地方化，无疑于是一把双刃剑。
了解美国教育的这一历史和特点是十分重要的。它能够使你了解在美国的教育中的关键问题和为什么即使现在的教育改革运动也没有足够的能力来解决这些问题的原因。
美国由地方控制公立学校的传统始于18世纪末期。它是与自然权力哲学的影响分不开的。根据自然权力哲学的观点，人从一出生就具有人类所特有的头脑、身体、精神和意愿的潜力。所以人享有知识的权力是不可被剥夺的，每一个人都有获得知识的权力。但是，当美国公众教育在18世纪末建立时，连土生土长的“印第安人”在法律和政治上都当作被歧视的民族。从一开始，大多数州和地方政府不同意非裔美国人和美印第安人有不可剥夺的教育权，它们一直认为只有具有一级公民地位的种族才享有不可剥夺的进入公立学校的权力。这种情形只是在过了30年之后，国家才通过法律等形式对这一不平等的习俗作出基本的改变。但是这一问题并未能够由于立法而得到彻底改变。
在由作者Jona than Kozol最近写的一本书《野蛮的不平等》中，许多美国人又一次被迫公正地面对在公立教育中种族和阶级不平等的问题。因此，在美国由地方管理学校也未必是一个民主做法，却经常意味着反民主的传统。
现在美国公立学校的改革是从联邦一级开始的。1983年，里根政府发出一个鼓动性的关于美国公立教育的报告，即《国家处于危险中：教育改革的必要性》。这份报告是由当时的教育部长带领下的特别委员会准备的。在一次演讲中这篇报告被里根所采用。这份报告宣称美国教育已出现严重的问题，并说：美国社会的教育基础目前正在威胁到我们国家和人民的前途。宣称美国学校在培养精英人才方面很失败，学校正在把整个国家推进一个“非常危险的境地”。在教育失败方面，主要讲了三个主要问题：①学生的学习成绩在整个国家范围内下降；②美国学生在学习成绩的比较研究中排得最后；③美国学校没有培养能够解决各种问题和在全球范围内的劳动力。
后来通过许多详细的调查、分析证明，美国学生的学习成绩并没有下降，美国的高级中学和大学的学生的学习成绩和以前一样好或者比原来还要稍好一些。根据美国调查局1997年3 月发放的一个新的汇编数据表明，美国人比以前所受到的教育还好。1995年，在25岁以上的美国人中，有82%的人完成了高中教育，23%的人获得学士或更高的学位。这两个数据在美国历史上是最高的。至于谈到美国劳动力的质量，责备学校在经济箫条时却没有培养出高质量的劳动力，这一点是事实，而且是有教育意义的。然而，即使是在经济呈现出复苏的时候，学校也没有在这方面有大的进步。
里根政府对美国学校的报告最值得分析的是时间的选择。它产生于当时国家正处于经济的危机中，因此导致美国人对他们的未来以及国家的未来感受到威胁。但是，由此产生的国家处于危险之中的议论，光有美国学生的学习成绩的证据是不够的。其中的一些观点，不过是敌对政党之间的斗争手段而已。政界和商界领导人出于关心国家经济出现的严重问题而把这些问题归罪于美国公立学校的质量，因而在每一个州都发动了学校改革运动。确切地说，在美国学校中存在的真正的严肃的问题，未必是在《国家处于危险之中》提到的问题。从历史意义上说，美国学校一直担当着经济和政治方面失败及学校根本不会参与的犯罪和暴乱的社会劣习的替罪羊。
二、联邦一级的改革政策
联邦政府发起的学校改革运动制定了两项基本策略。首先，国会已经制定了2000年目标：美国教育条例。这项已被克林顿同意即将成为法律的条例，展望了全国教育课程设置和学生履行标准。即建议50个州都要自发地建立课程和履行标准。克林顿政府把“2000年目标”看作是想要改变学校和社团的联邦支持的基石。克林顿准备批准1.6万所学校共6.2亿美元的拨款来实施这一改革目标。这一条例明确地指出，学校执行国家的标准是自愿的。并通过拨款的方式来加强对州和地方学区的调控。主要目标是帮助在最贫困学区的成绩低的学生达到经济相对发达地区的学习好的学生的同样的学习标准。尤其是对低收入和少数民族学生占很大比例的乡村地区，这笔基金将会成为中、小学校预算的一个主要部分。根据联邦政府的教育条例，那些不愿意采用所规定的课程和履行标准的州，无疑将面临失去分享该项基金的危险。
如果这一条例的提出对改变小学和中学的课程和履行标准能够获得成功，就极有可能把联邦拨款和方式转入加强联邦政府改革地方一级学校的有力措施——建立国家课程和履行标准。通过这一措施来改变美国学校中的过于分散权力的传统做法。但是国会未必同意这项中小学考试条例的议案。然而，这一议案的提出，可以看作是联邦政府努力调整美国学校的一个标志。
另一项国家策略，或许是美国公立教育改革的最主要的一个策略，即特许学校的发明。特许学校是在学校与政府的合约组织下的公立学校。该合约详细说明特许学校在哪些条款下进行管理，学生学习成绩的目标。并特别规定，特许学校可以不遵循地方和州的办学规则，可以雇佣它们自己所需要的职员，决定它们自己的课程等等。1994年，联邦政府的教育法规通过并规定了有关特许学校的条例。联邦政府试图通过创立特许学校为公立学校树立一个新榜样，建立一个新的管理模式。
现在，特许学校在美国迅速增多。5年前，美国只有1所特许学校，而今，已超过400所。现在有一半的州制定了特许学校的有关法律。 为了支持各州的努力，克林顿政府和国会一道正在扩大对特许学校的启动基金的数额。预计在未来的几年内，将建立3000多所特许学校。联邦政府准备在全国范围内通过推广特许学校来调整和改善地方公立学校的模式。这一策略使联邦制定的有关特许学校的条例与传统的地方管理的模式交织在一起，因此，使得学校改革既有难度又有很大的潜力。
三、州一级的学校改革
自从20世纪80年代中期以来，美国有45个州在学校课程的数量和种类上有了很大变化。几乎在所有学校的课程上都增加了数学和科学的内容，州一级学校改革的一个最好的例子是南卡罗来纳州。1984年，当时的州长Corernor Richard Riley（现任美国教育部长）签字批准提高教育质量条例，使其成为法律。这个条例包括：提高学生的学术能力，加强学生纪律，对有天资的学生进行有效培养以及对残疾学生有较好的职业培训，并强调要求降低师生的比例等项内容，以及为提高学生学习成绩，吸引优秀人才加入教师行业，对所有可能成为校长的人都得通过一个新的评估机构来进行评估等项。
南卡罗来纳州的改革效果研究表明，改革对提高学生的学习成绩的确起到了积极的作用。学生达到基本技能评估标准的百分比增加了。学生的各项能力在加利福尼亚基本技能测验中在逐步提高，低收入和少数民族的学生在学习成绩上也有所提高。在1984年到1989年间，南卡罗来纳州的学生在国家学院能力测试中的分数增长得最快。但另一方面，是南卡罗来纳州的教师普遍感到精神上的严重消耗和疲劳。
但是，对这种带有指令性的教育改革的调查表明，许多学校的学生仍然受到来自地方文化的影响。这种影响对州指令下的教育改革极容易起到消极的作用。
四、公立教育的私人管理化
当州和地方学区在寻求办法来改善公立学校时，一些人正在尝试私人管理公立学校。在1994—1995学年，有4 个学区和私人公司签订了管理学校的合约。当时全国的注意力都集中在伊迪森计划为基础的在明尼苏达和纽约实行的教育经营公司。几年前，伊迪森计划到1996年开办200所营利学校，到21世纪的初期发展到1000所。并保证要建立比公立学校还要好的管理方式。1993年，教育经营公司签了一个5年期、耗资1.8亿美元的合约来管理巴尔的摩9所、马里兰183所公立学校，并与康涅狄格州的哈特福德学区签了合约，管理该区的32所学校。在过去一年，这些尝试受到严重挫折。这种管理方式使人们对这种管理公立学校的做法表示出极大的怀疑。在哈特福德学区，发现它跟教育经营公司所签合约的条款极大的相抵，并把32所学校归该公司管理减少到6所， 后又由于持续的争议，最后取消了合约。同样的情况在巴尔的摩也发生了，学校委员会也取消了合约。在1996年，联邦政府对私人管理学校结果作了较为详细的调查，包括学生学习成绩等，调查表明考试成绩并没有得到本质上的提高。
对公立学校和学区的私人管理的观点，是作为一个有争论的问题而出现的。私人管理一个地区的学校，对于那些持现行公立学校不能很好地教育学生的观点的人是有吸引力的。私人管理学校的赞同者认为，这种方式既有利于政府的监督，又能利用私人企业的经济实力和有效的管理使教育更有效地提高学生的学习成绩和降低费用。然而，反对者却认为，私人管理公立学校会带来可怕的后果，因为私人管理学校的驱动力是为了营利而并非完全为了提高学生的成绩。特别是那些低收入家庭的孩子，将会成为公司股东利益需要的牺牲品。
为了满足私人公司的利益需要，他们要考虑通过加大班级的规模来减少在特殊教育（残疾人的教育）上的昂贵花费和一些职业技术项目，裁减“不必要”的音乐、美术和一些特别课程的教师。这样，私人管理学校的前景，在很大程度上取决于公众对私人管理学校的效果的信任程度。可以预料，对私人管理学校的最大的威胁将是特许学校的成功。如果特许学校成功了，将会使私人管理公立学校的方式，受到很大的挑战。私人管理学校的前景看起来并不太乐观。
五、学校改革中值得关注的问题
目前，美国的基础教育面临着许多严重和真正的问题，这些问题大多还没有成为近期学校改革的中心。
美国基础教育中的许多学校建筑都已陈旧，严重地威胁着孩子们的安全。例如，在1993年开学的11天之内，在纽约有1000多所学校因不符合安全要求被关闭。1995年，联邦政府制定了一项测定美国基础学校建筑的安全标准。根据这个标准，估计美国基础学校将需要1120亿美元来修缮学校的建筑。
从短期目标来看，一些地方学区正在买可移动的教室，还把体操馆、贮藏室和图书馆变成教室，并购买旧的建筑物把它们变成临时学校。美国教育部估计在未来10年将需要增加6000多所学校的校舍，才能解决目前的学校建筑危机的状况。
美国教育面临的一个重要问题是基础学校的建设问题。克林顿认识到这一问题的迫切性，他提出用50亿美元作为建设基金。然而这项提议还需要得到国会的同意。
六、贫穷和种族、民族歧视问题
贫穷和种族、民族歧视是美国学校中存在的又一严肃的问题。在20世纪80年代期间，达到上学年龄的贫困孩子增多了。他们大多面临着失学的危险。从1980年到1990年间，处于贫困家庭且达到上学年龄的孩子从40多万增至760万名，从1990年以来， 贫困家庭儿童的数字在继续增长。有五分之一的儿童生活在联邦贫困线以下的家庭中；在3 岁以下的儿童中，有四分之一来自贫困家庭。由于贫困儿童数量的增多，也使得美国社会的种族、民族问题更加复杂化。从1980年到1990年间，美国的贫困的拉美孩子由48.1万增长到160万名，贫困的亚洲学生从11.8 万增长到22.8万名。贫困的白人的孩子下降了5.9%。 拉美的和非裔的贫困学生数字在继续增加。据分析，如果贫困学生的人数继续增长的话，到2020年，贫困学生的人数将达到美国学生人数的50%。
所以，在美国的教育方面，必须准备在未来的几十年中帮助经济条件差的学生。这个问题，也可能会成为美国今后教育的又一个最重要的问题。