国外防止利益冲突的制度设计及其启示，本文主要内容关键词为：启示论文,利益冲突论文,国外论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立防止利益冲突制度的必要性
利益冲突这个概念首先在加拿大提出，是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。从更精确的角度讲，这种利益冲突可以概括为“公共利益冲突”。从执政伦理的层面上讲，公职人员应该忠于职守，全心全意为人民服务、为公共利益服务，不得为私人谋取利益。但实际上，公共利益与私人利益冲突不断，损公肥私的现象无论是在上层还是在基层都有可能发生。因此，需要建立起科学的预防和遏制利益冲突的制度体系，明确公共权力与私人权利的界线，避免矛盾激化，发生剧烈冲突。
18世纪英国哲学家和思想家休谟曾经说过：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”因此，建立健全防止利益冲突制度与惩治和预防腐败的制度体系，必须把人性的弱点考虑进去，不要把公民权利的维护寄托在公职人员的良心发现上，而应在制度建设上考虑设计科学的预防措施，以最大限度地制约公权力，防患于未然，最大限度地抑制不当行为的发生，从而保障公民不受公职人员以权谋私之苦。
党的十七届四中全会作出的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》郑重指出，“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务”，并且首次提出了“建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”的新要求。这是党和国家为推进党风廉政建设和反腐败工作、加强与国际先进反腐败制度接轨的重要举措，对于推进建立健全防止利益冲突制度与惩治和预防腐败的制度体系、提高我国反腐败工作的科学化水平具有重大意义。
二、国外防止利益冲突的制度设计
公权腐败是现代文明的毒瘤，许多人形象地称之为“政治癌症”。当今，世界各国对腐败的认识已日益提高，并从多方面采取措施加大反腐败的力度。把防止利益冲突作为反腐败的突破口，需要从多角度、多层面进行科学规划和设计。目前，不少国家为了保证公权力的正当运用，先后制定了比较完善的防止公私利益冲突的制度来促使公权与私权分离制衡，使权力运行过程受到合理约束。
1.财产申报制度。财产申报制度起源于西方，被称为“阳光法案”，是指公职人员按法律规定，在一定时期内向有关部门报告本人及其配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，然后由主管机构予以审核。1766年，瑞典开始规定所有公民有权查看并质询官员的纳税清单，有权要求官员们对未进行申报纳税项目作出详细合理的解释。这种反腐路径的法理依据源于原罪说基础之上对官员道德的不信任，进而力图通过执政道德的法律化强制来填补官德自律的缺位，纠正官员人性的自私。美国的财产申报制度要求包括总统、副总统在内的政府高级管理人员都必须进行公开申报。英国也针对高官制定了利益声明制度，明确要求国家公职人员在参与决策之前必须先说明拟决策事项是否关联到本人利益，如果确实与本人有关就必须回避。即使与本人利益无关，也必须公开个人财产、在公司或社会上的任职情况、所加入的政党及社团、所持公司股票、配偶及子女的任职情况等，以便监察机构和舆论媒体监督考量该国家公职人员是否有构成利益冲突的可能，在初始阶段就斩断以权谋私的脐带。
2.政治运行公开化制度。财产申报制度并非完美无缺的万全之策，必须辅之以行政运行的公开化。只有将行政制度、程序、过程、结果都公之于众，形成“透明行政”，才能使“桌子下的交易”难有得逞的机会。美国很早就开始了国会审议制度、媒体全公开制度，以便让媒体能够很好地监督和报道立法会议和其他公务会议情况。芬兰作为世界上最廉洁的国家之一，以权谋私者在国内甚为少见，因为在那里，任何一位公民都可以随时查看政府的非保密性公务文件以及所有档案。与此同时，芬兰不允许虚开匿名账户，所有的金融往来都必须实行实名制，而且在公车管理方面，也只允许总理、外交部长、内务部长和国防部长配备专车，专车只限于公务活动。廉洁国家都十分注重政府或权力部门的透明度，以此来监督和遏制权力的滥用。让阳光照亮体制是西方各国通行的做法，有利于政治清明和社会稳定。谣言和猜测止于公开和透明，基于利益引起的冲突在这些国家明显减少。
3.利益回避制度。由于各国的具体情况不同，对利益回避制度的内容要求略有差异，但大体上都包括任职回避、地域回避、公务回避等。奥地利《联邦官员法》规定：凡有夫妻关系、直系亲属或不超过三代的旁系亲属关系以及有过继、连襟、联姻或承嗣关系的公务员，在一方对另一方有直接指挥权和监督权的情况下，不得安排在同一个单位工作。美国《道德行为准则》中明确规定：禁止公职人员和雇员以官方身份参与其知道对自己或其他关联人有经济利益的任何特定事项，并要求如果遇到与公务相冲突的私人事件或利益，即使不属于回避范围，也应首先自行回避，然后如实向上级主管提供书面报告，请求上级作出决定。不少国家还禁止有利益冲突的公职人员或雇员参与到晋升、调动、惩处事宜中去，并禁止一切可能存在利益冲突的兼职。
4.廉政惩处制度。从各国的反腐败法律来看，廉政惩处制度制定得都比较详细和具体，并有相关的配套措施。例如，瑞典对受贿罪就界定得极其详细：接受礼品超过300克朗，吃请超过120克朗，擅自使用公务车并不给费用的，都将受到严惩。惩处制度中最具特色的是新加坡的鞭刑。新加坡的鞭刑在文明的国度里是少有匹敌的。鞭刑使用的是藤鞭，行刑前鞭子会在水中泡一阵子来保证它的韧性。一鞭下去，让腐败分子皮肉皆开，疼痛难忍。打完一鞭后，医生便会对其进行检查，一旦发现受刑者不能承受下一次鞭打，便停下来，过3个月再继续打。鞭打时，各家报馆的记者都会前去拍照，第二天登在报纸上，传遍全国。这样就让贪污受贿者不仅对身体所受的惩罚之痛永生难忘，而且在精神上也受到沉重打击。廉洁国家对于以权谋私者无一例外地给予严厉惩处，绝不手软，力求造成腐败收益很低，成本却相当高昂的局面。因此，公职人员只能竭尽全力为人民办事，一旦行私，将面临沉重打击。
5.离职后的行为限制制度。政府或权威部门的公职人员退休或辞职后到公司或企业继续发挥“余热”在各国都比较普遍，这中间就带来了巨大的利益冲突。官员们离职后，利用原来的职位所产生的人际关系、经济关系以及所掌控的核心信息为自己或者私营组织谋取利益，不仅造成国家核心机密和资产流入个人手中，也极大地影响了政府的形象。因此，限制公职人员离职后的活动，也是当今世界各国进行严密监控的重要内容。美国规定公职人员或雇员离职后5年之内禁止到任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职，也不得作为私营公司代表与原任职单位进行业务往来，如有触犯，都将视为犯罪活动受到严厉的刑事处罚。
三、国外防止利益冲突制度设计的启示
随着社会主义市场经济的深入发展，我国的政治体制和经济体制的转型已进入关键期。虽然我国加大了改革的步伐，制定了一系列的措施，卓有成效地调节不同的利益冲突和社会矛盾，但腐败的频发和高发也正在销蚀着民众的信心，甚至造成既得利益集团固化、阶层分化、腐败根基无法撼动的现象。因此，为消除既得利益集团的根基，降低我国反腐败的成本，增强我国反腐倡廉工作的有效性，确立公平和正义的秩序，我们应该吸收和借鉴国外预防、遏制和治理腐败的做法。具体而言，有如下四个方面。
1.注重意识形态的适度理想性，摒弃功利主义。在一些意识形态过于功利化的国家，即使叠床架屋的制度也会流于形式，腐败现象更容易发生。因为在这种条件下，执政大多被认为是以追求现实效益为目的的，因此，官员们缺乏远大的理想，往往把公权力与经济效益混为一谈，并把这种观念视为天经地义的事情，从而为腐败提供了理论温床。在功利主义意识浓厚的国家，公权部门往往缺乏执政道德所应有的远大理想和人类理性，而只顾现实效益，甚至只顾私利的多少，因此，制度往往被工具化，不断遭到公然践踏，腐败现象的频发也就不足为奇了。瑞典虽然是多党联合掌权，但它的国家意识形态十分讲究执政道德与现实利益的合理结合，并在整个国家绝大多数公民当中达成了这种意识形态的共识。公权力处于这种氛围下，公职人员要想腐败当然就不易立足了。因此，我国既要摒弃那种假、大、空的说教式意识形态的教育，更要注重意识形态的理想性，摒弃功利主义，不能简单地认为人们只要有了利益就可以不需要理想了。要加强意识形态的建设，积极纠正社会上存在的拜金主义、享乐主义泛滥的现象，寻找一条适合中国特色社会主义道路的道德—经济观。
2.完善国家公职人员的利益回避制度，建立财产公开制度。由于历史传统等诸多因素，我国常用善用政策、运动方式遏制利益冲突，这虽然能在一定时期内起到威慑作用，但并不是溯源治本的法治方法。综观国外经验，制度建设是根本，因此，建立和完善防止利益冲突制度就很有必要。要完善国家公职人员的利益回避制度，建立国家公职人员的财产公开制度当属重中之重。其一，完善国家公职人员的利益回避制度。要以利益回避制度防止“萝卜招聘”、定向招聘等现象的发生。对涉及国家公职人员利益的权钱交易、任职交易、兼职和退休后再就业的利益冲突，不能仅限于“纸上谈兵”和“照葫芦画瓢”，而应制定相关法规，进而严格落实，不能因为领导的“白条”而随意篡改和变动，以斩断以权谋私的利益链条。其二，建立国家公职人员的财产公开制度。制定和完善国家公职人员财产申报公开制度，建立起属于我国的阳光法案迫在眉睫。国家公职人员的财产申报公开内容应包括个人财产和家庭共有财产，并且申报材料要公开透明，以便达到监督的效果。同时，还有必要建立财产公开制度的保障制度，让财产申报制度长期持续下去，而不致“中途流产”。
3.以系统规范的峻法严制，惩治利益勾结行为。许多廉洁指数较高的国家，无不以系统规范的峻法严制，惩治利益勾结行为。但迄今为止，我国还未出台类似《利益冲突惩治法》这样的系统规范的法律，相关的惩治规定也只是散见于《刑法》、《反洗钱法》等各种法规、准则、条例和报告中，不够系统和规范。因此，一方面，要建立国家公职人员执政道德水准严格惩戒的系统规范制度。要完善国家公职人员的伦理道德教育制度，建立国家公职人员聘用、晋升的执政道德系列考量制度，实行执政道德“一票否决”。另一方面，要以惩治制度加大腐败犯罪的成本。从经济学角度来看，人的所有活动都有收益和成本的问题。一旦腐败成本低于收益，就会让人产生腐败的动机。因此，我们在进行防止利益冲突制度设计的时候，应该吸取国外的相关经验，对腐败行为的监督、追查、惩处都应当从制度上保证“全、快、严、重”，加大腐败犯罪的成本，使其收支严重不平衡，造成“谈贪色变”巨大制度压力场。以新加坡为例，在那里收受1元钱都算腐败，就要受到刑责。因此，我们要用制度提高腐败犯罪的成本，使腐败成为“高风险，万本一利”的事情，对腐败行为实行“零容忍”，使得潜在的违法违纪者不敢腐化。
4.建立和健全防止利益冲突的监督机制，强化对执政行为的制约。权力和腐败一直是相伴而生的，导致各种利益冲突的主因就是缺乏必要的监督机制。长期缺乏必要的监督机制，必然造成公权力的异化，而公权力的异化在某种程度上则表现为利益冲突。因此，建立防止利益冲突制度的核心在于预防。也就是说，加大事后惩处的力度固然重要，但事前和事中的预防和监督才是真正抓住了要害。根据国外经验，从我国的实际出发，首先，要坚持发挥执政党和各民主党派的监督功能。在原有纪检监督制度的基础上，不仅要加强党员领导干部互相监督的制度建设，而且要构建以党内民主和党员权利对国家公职人员利益冲突行为进行监控的制度，进一步推进权力运行过程的程序化和规范化。其次，要健全各级国家机关的监督制度，形成决策权、执行权、监督权制约、协调的互动机制，营造健康民主的监督环境。再次，各级权力机关要设立执政道德监察机构。执政道德监察机构专司对国家公职人员执政行为利益冲突的事前及事中监督，还有事后诫勉，实行相关业务与纪检监察和司法机关的对接。复次，要构建社会力量监督机制。当前，社会监督力量刚刚起步，社会力量生长滞后，但必须看到，发挥社会力量的监督功能，对遏制“市场失灵”、“政府失灵”有釜底抽薪之效。在构建社会力量监督机制的过程中，应确认社区的基础性地位和社会组织的生力军作用。最后，要充分利用新技术新手段。世界科技化、信息化的发展，各种利益冲突监督软件的开发研制，为监督的关口前移甚至全方位覆盖提供了技术保证。网络技术为防止利益冲突制度的设计提供了扁平社会与执政群体两大反腐支柱。利用互联网新平台，可以更好地找到国家机关监督及社会群众监督、清廉中国及“透明国际”之间的制度性端口。