中国粗放型城市化道路原因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,中国论文,道路论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1009—6000（2006）03—0034—05
1 粗放型城市化道路的内涵
城市化（Urbanization）的内涵包括两个方面：一方面是指变农村人口为城市人口、变农村地域为城市地域的过程，即城市化的数量过程；另一方面是指城市文化、城市生活方式和价值观等城市文明在农村地域的扩散过程，即城市化的质量过程。城市化的数量过程和质量过程是城市化过程不可分割的两个方面，偏重任一方面都将影响城市化进程的顺利实现，只有数量过程而没有质量过程的城市化，即进入城市或被划入城市的人口没有被城市文明所同化的城市化，就是粗放型城市化。
粗放型城市化道路是指在城市化进程中，片面追求城市化数量的提升——城市规模和城市面积的增加，忽视城市化质量的提高——城市文明的扩散。在实践中表现为各级政府对本地区城市化率的重视，对扩展城市规模和提高城市产值的重视超过了对扩散城市文明的重视，忽视了城市化的本质，使得城市化流于形式。
粗放型城市化道路是在城市化初期和城市化快速发展时期极易出现的一种城市化模式。因为城市化进程首先必须是一个量的扩张阶段，对于城市化起点比较低的国家，在城市化初级阶段推进城市化进程的一个必要而且有效手段就是——扩大城市规模，即增加城市人口，扩大城市面积，但是量的扩张不是城市化的全部，在量的扩张后更重要的是城市化质的提高，即城市人民生活水平的提高，思维方式的转变，社会生存方式的转变。我国在量的扩张阶段后放松了对城市化质的要求，导致在城市化进程中出现严重的粗放性特征。
国内学者对我国城市化质量的研究表明，我国在量的扩张阶段后放松了对城市化质的要求，导致在城市化进程中出现严重的粗放性特征。中国人民大学叶裕民教授（2001）通过建立城市化质量指标体系，对我国城市化质量进行了实证研究，根据其研究结果，中国城市人口超过300万的9个超大城市没有一个进入高度现代化的行列，大部分都属于初步实现现代化的水平。山西财经大学靳刘蕊（2003）运用多变量统计因子分析方法，根据2001年的数据对全国35个主要城市的城市化质量进行了定量分析，根据其分析结果：深圳综合得分最高，经济现代化和基础设施现代化水平较高，城市化质量最好；其次是长江三角洲、珠江三角洲和京津地区城市化质量相对较高；再次是中部城市；最后是西部地区。另外，王成新等（2003）也对我国城市化质量问题进行了研究，指出我国城市化质量发展严重滞后，主要表现为城市结构失衡，功能减弱；城市特色消失，导致千城一面；城乡关系不和谐，城乡一体化进展缓慢等。
2 我国粗放型城市化道路的表现
我国城市化进程中的粗放性主要表现为城市化进程中出现的质与量的失衡，即一方面城市化率快速提高，另一方面城市化质量却不断下降，具体表现为：
（1）只注重人口数量增加，忽视人口质量的提高，城市化率被人为拔高。
由于城市化率成为衡量一个地区城市化水平的最主要的甚至是唯一的指标，一些地方政府为了追求政绩，自然把提高一个地区的城市化率——增加城市人口规模，扩大城市面积当作自己的首要任务。于是一些地方政府就借助国家政府修改县市设置标准、改变统计口径的时机，“做假文章”，把农村人口“划入”城市人口，使他们在统计上成为城市人口，从而人为拔高城市化水平。
1983～1998年，全国有100多个县级市升格为地级市。仅1983年、1984年、1985年3年，地级市数量净增加50个，占20年净增加数的近39％；1986年，国家有关部门修订建“市”标准后，县级市数量快速增加，1986～1996年的11年间，县级市数量净增加286个，占20年净增加数的近83％，占全部城市净增加数的72.6％。县改市的速度明显过快，反映出城镇化进程的城镇人口被人为扩大，大量的乡村人口只是因为行政建制的改变变成了城镇人口，大多数乡村人口并没有实现职业和空间的转移。
同样情形的还有农村小城镇的发展。建制镇（包括城关镇）数量快速增长，从1978年到1999年，有两个发展高峰，一是1984～1986年的“撤社建乡”、修改建制镇建镇标准时期，3年增加7750个。二是1992～1994年的乡镇“撤、扩、并”时期，3年增加4247个，6年增加11997个，年均增加1998个，相当于21年净增加数的71％。1999年为19184个，21年的时间共增加17011个，增长7.83倍，年均增加810个。在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高，1978年为4.1％，1990年为20.4％，1999年已占42.9％。
（2）小城镇遍地开花，城市体系结构失衡，功能减弱。
由于国家积极发展小城镇，导致了全国出现了各种规模的小城镇，形成小城镇遍地开花的局面。同时由于发展的冲动，每个镇都力图发展成为小而全的综合城镇，造成人口与生产要素的均衡化配置，结果谁也达不到“门槛”规模的要求。据1996年第一次全国农业普查，在全国16124个非县政府驻地镇当中，镇区人口不到5000人的镇有11985个，占总数的74.3％；3
万人以上较大规模的镇只有170个，占总数的1.05％；每个镇镇区平均总人口4520人，平均非农业人口2072人。由此可见，规模过小是我国小城镇的主要特征，而规模过小导致城镇功能难以完善，城镇吸引力差，就业门路狭窄，公用基础设施的修建和服务业的供给形不成规模效益，这一方面阻碍了城镇居民生活水平的改善和提高，另一方面，也给新进入居民就业带来巨大困难。
另一方面，尽管我国一直推行小城镇的发展方针，但由于利益机制的影响，大城市却在急剧扩张。中国工程院徐匡迪院长指出，近几年来累计约有2 亿农村人口流入城市，主要是大城市，其中只有10％的人口流入中小城市，由此导致我国大城市规模急剧扩张。但是我国大城市却没有在政策、基础设施和各种管理措施上做好充分的准备，总是被动地适应人口潮，由开始的限制进入到最终的被迫接纳。然而接纳后，对流入居民却疏于管理、放任自流，导致“城中村”等低质量的城市化现象的大量出现，这既影响我国大城市规模效益的发挥，又影响城市功能的完善和城市形象的提升。这主要表现在以下两个方面：
一是城市规模结构不协调。具有规模效益的大城市不多；而且大城市不注意依托各种产业与周边的中小城市加强联系，互动发展，不能形成有效的产业链或产业集聚；小城镇数量太多，规模小，不能形成增长极，带动周边地区发展，降低了城镇体系的整体辐射和带动功能。二是城市产业结构不合理。很多城市出现产业虚度化和同构化，大中小城市之间也没有形成合理的分工体系。处于中国城市体系顶尖位置的特大城市，虽然人口规模和地域空间与发达国家的顶尖城市相当，但经济结构层次、综合实力以及效益指标要低得多。如上海的GDP总量仅为香港的1／4、东京的1／20。
（3）忽视“软件”建设，城市特色消失，导致千城一面。
在我国城市化进程中，许多地方政府比较注重城市“硬件”设施建设，忽视城市“软件”建设。例如，城市高楼大厦层出不穷，公园、广场遍地开花，现代通讯设施较为齐全；但是忽视城市管理——城市规划缺乏合理布局；管理人员又不足——社区建设人手不够；管理法规不健全——乱收费、乱摊派随处可见；缺少现代化管理手段——沿用传统的管理模式，缺乏创新意识。就刚刚“被城市化”的农村居民来说，往往放任自流，对其不管理或者管理缺乏合理的计划，不注重其素质的提高，能力的改善。
我国幅员辽阔，历史悠久，五千年的灿烂文化在城市中积淀，神奇自然景观塑造了城市形象，形成了不同的城市特色。但由于近20年的粗放式建设，导致历史文明载体破坏殆尽，自然景致也风光不再，民族文化特色和地域特色在逐渐消失。而且，由于全国大中小城市的建设模式和步调基本一致，从欧式建筑一条街到大型草地广场，从林立的高楼大厦到新区拓建，城市出现普遍的景观“克隆”现象，城市的可识别性缺失。如济南是闻名中外的历史文化名城、泉城，但近10年来其独有的古城特色在旧城改造的喧嚣中逐渐消失，众多泉水也因保护不力而停喷，泉城特色和历史文化特色都因失去载体而名不副实，泉城济南在世人心目中的地位和形象也逐步成为历史。
（4）生态环境恶化，资源矛盾突出。
工业的发展，人口的高度集聚，各种污染物排放量激增，但城市自然生态系统却非常脆弱，净化能力有限，造成了大气污染、垃圾围城、水资源短缺、噪音和光磁污染等各种难以解决的环境问题，城市生态环境、生态安全遭受严重威胁。据统计，流经城市的河段有78％不适合作为饮用水水源，50％以上的城市地下水受到污染。尤其在大城市，“三废”产生量占全国城市的一半以上，百万人口以上特大城市每平方公里产生的二氧化硫，是全国城市平均水平的7～8倍，污染问题更为突出。同时，巨大的城市需求导致资源的严重短缺，尤其是水资源。据统计，2002年全国660个城市中有400多个缺水，其中100多个严重缺水，已经成为城市发展的主要瓶颈。
3 我国粗放型城市化道路的原因探析
对于任何一个国家而言，在城市化的起步和快速推进阶段，追求量的扩张，都是不可避免的。在对中国粗放型城市化道路的原因进行分析时，我们将主要从中国自身的情况进行探讨。
3.1 粗放化的城市化理念是导致我国粗放型城市化道路的首要原因，粗放化的城市化理念必然导致粗放化的城市化道路
城市化包括质和量两个方面，城市人口的增加和城市化率的提高要与城市质量的提高相一致。但在我国，在衡量一个地区城市化水平时，几乎只有量的指标，在人们谈论城市化水平和进行城市化水平比较时，强调最多的也是量的指标。这说明，在我国，许多人观念中的城市化还是一个粗放型的城市化。
人们对城市化的这种粗放理解主要表现在以下两个方面：
（1）判断城市化水平的指标过于单一，存在把城市化率等同于城市化水平的倾向。
的确，城市化率是判断城市化水平的主要指标，但如果把城市化率当作判断城市化水平的唯一指标，那这样的城市化仅仅是人口在地域上和空间上的城市化，就容易诱使某些地方在短时期内依靠扩大城市规模，增加城市人口，从指标上提高城市化水平，而忽视城市化在质的方面提高。
（2）在城镇标准的设置上，只有人口数量这样一个量的标准， 而缺乏对城镇基础设施、居住环境等方面的严格规定。
1984年，在《国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告的通知》中，从两个方面下调了建制镇的设置标准：一是区县级地方国家机关，均设置镇的建制；二是将1963年规定的“工商业和手工业相当集中，聚居人口在3000人以上，其中非农业人口占70％以上，或者聚居人口在2500人以上不足3000人，其中非农业人口占85％以上，确有必要由县级国家机关领导的地方，可以设置镇的建制”，修改为“总人口在二万以下的乡、乡政府驻地非农业人口超过二千的，可以建镇；总人口在二万以上的乡、乡政府驻地非农业人口占全乡人口10％以上的，也可以建镇”。
可以看出，无论是1963年的标准，还是1984年的标准，其对城镇设置的标准实际上只有一个——人口数量，只要人口达到一定规模，就可以称之为城或镇，记入城市化率的统计中。这就使得某些急功近利的政府官员瞒天过海，单纯追求人口的集中，通过这种手段提高城市化率（在某些地方甚至出现驱赶人口集中的城镇的荒谬现象）。更别提某些地方抓住调整设置标准的漏洞，偷换概念，变农业人口为非农业人口。
3.2 城镇化进程中呈现出的粗放性特征是1980年代以来我国选择的城市化道路带来的必然结果
首先，1980年代我国选择的以发展小城镇为主的城市化道路，是在当时的计划经济体制下，受户籍制度、国家财力和国际经验各方面因素影响的结果，其选择是客观的，也是迫不得已的。
在我国传统的户籍制度下，户籍被赋予了许多超过自身的含义。城市户口代表着在住房、就业、医疗、教育等方面的福利，城市户口包含福利的大小与城市规模成正比。在1980年代，计划经济的观念还统治着人们，人们担心，大城市一旦敞开城门，就会出现一拥而入的局面，不仅国家财政无力承担，还会给城市管理带来灾难性后果。因而，尽管大家都认识到了传统户籍制度的严重弊端，但大中城市的户籍制度仍然延续着计划经济体制下被严格控制的局面。就如我国所有领域的改革一样，户籍制度的改革也是从影响面最小的小城镇开始的。严格控制大城市，积极发展小城镇的战略不过是户籍制度改革在城市化道路上的体现。
与通过发展大中城市以提高城市化率相比，发展小城镇是一条成本低、见效快的提高城市化率之路。对于人口众多、城市化率还很低的我国而言，积极发展小城镇对于快速提高我国的城市化水平，减轻我国城市人口高福利和高成本带来的财政压力，避免“大城市病”等具有特殊的意义。但是，必须承认，这种选择忽视了大城市存在的规模效益和比较优势，忽视了小城镇所没有的集聚功能和规模效益，以及小城镇所带来的城市质量下降等问题。
据有关专家估计，把一个农村人口转入城镇的各项成本是将其转入城市的成本的一半，所以如果把其中的一部分农民就地转移到城镇中去，实行农村城镇化，则会节省一大笔开支，这对于正处于快速发展阶段的，处处需要资金的中国来说，的确减少了极大的财政压力（叶裕民，2001）。因此，从这一方面来讲，农村城镇化是符合我国国情的一个选择。
由于一些发展中国家在城市化过程中出现了贫富不均，交通拥挤，环境恶化，犯罪率上升等“大城市病”，加之我国农民人口众多，如果都转移到大城市去，成本将极其巨大。在这种背景下，我们在1980年代选择了严格“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城市化道路。
其次，以发展小城镇为主的城市化道路必然导致城市化进程的粗放型特征。
这是由小城镇自身的特性所决定的。小城镇本身就决定了城镇的规模较小，基础设施建设层次较低，由此导致城镇的辐射能力较弱，集聚能力较差，不能形成规模效益和集聚效益，再加上小城镇的分散性特征，更导致了各城镇的独立发展，进一步加剧了城镇的低质量发展。
我国目前面临资金短缺的困境。我国现在处于快速发展时期，各方面都需要资金投入，所以不可能在城市化建设方面提供大量的资金。但是我国的小城镇独立发展的特征，进一步加大了需要投资的力度。另外，我国1980年代以来的发展是比较优势发展，发展趋势好的投入的资金也较多，发展形势差的投入资金也少，从而致使我国许多小城镇在发展过程由于资金投入不足而出现粗放式发展。
由于我国控制大城市规模，积极发展小城镇的政策主张，致使我国形成“大城市能力不大，中等城市经济不活，小城市实力不强，小城镇总体不优”的城市现状。
3.3 城市化进程中出现的粗放型特征也是地方政府对城市化认识不足的恶果，主要表现在以下两个方面
3.3.1 政府忽视城市化是一个自然历史过程
城市化是一个自然历史过程，人们既没有力量阻挡它前进，也没有能力人为地使它超越必经的各个阶段。马克思指出：“一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。但是它能缩短和减轻分娩的痛苦”。然而，我国不少地方的领导，甚至包括某些权威人士，忘记了城市化有其自身运动的规律，急于求成，幻想通过某种行政手段加速城市化，以致出现了驱赶农民进城的荒唐做法。实际上，这些人把城市化当作一种工具，一种达到某种私人政绩、业绩的手段。
3.3.2 地方政府片面认识城市化
城市化是一个变传统落后的乡村社会为现代先进的城市社会的自然历史过程。展开来讲，城市化的含义可以分为五个层次：第一个层次是乡村不断地转化为城市并最终为城市所完全同化；第二层次是乡村本身内部的城市化；第三个层次是城市自身的发展，即所谓“城市的城市化”；第四个层次是作为不同学科领域研究对象的城市化，如人口城市化、地域城市化、景观城市化、工业城市化、生活方式城市化等；第五个层次是最抽象的城市化，即作为城市化整体运动过程的城市化。这五个层次密不可分，有机地结合在一起，构成一个系统完整的整体。城市化的任何一种状态、形态、方式都是第五个层次的一个方面、一个有机的组成部分。许多地方政府在推进城市化过程中，只注重城市化的某一个方面，而忽视了其他方面的建设。主要表现在：只注重人口数量增加，忽视人口质量的提高；忽视“软件”建设；忽视就业机会的提供等等。
综上所述，我国粗放型城市化道路进程中出现的种种粗放型特征，是错误的城市化理念和国家政府选择的走小城镇为主的城市化道路以及地方各级政府对城市化认识不足等各方面因素共同作用的结果。因此，在当今进入城市化快速发展阶段的我国，必须转变政府职能、深化城市化理念，转换思维模式，借助于新型工业化道路的实施，走出一条城市化质与量同时提高、均衡发展的新型城市化道路。
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