农民工随迁子女高中教育政策研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,子女论文,高中论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1674－5485（2011）08－0054－04
一、问题提出及重要概念界定
（一）问题提出
根据2005年全国1％人口抽样调研推算，“2005年年龄在12—14周岁的农民工随迁子女已有264万，假设农民工及其子女流入城市后将‘不流动’，意味着全国目前至少有264万农民工随迁子女将需要接受高中阶段教育，尚有552万农民工随迁子女陆续进入高中阶段，未来这一数据将更加庞大”[1]。由此可见，农民工随迁子女高中教育问题逐渐凸显，并成为继义务教育之后的一个亟须解决的问题。既有研究表明，农民工随迁子女对于在流入地接受高中教育的意愿非常强烈，而他们的实际就学状况却不容乐观。从当前来看，流入地政府制定的教育政策是决定农民工随迁子女能否在当地接受高中教育的重要因素。流入地政府针对农民工随迁子女高中教育问题出台的政策有哪些类型？这些教育政策受制于哪些因素？我们该如何评价和反思这些教育政策？本文拟就这些问题进行研究。
（二）重要概念界定
1.农民工随迁子女
当前，对于流动于城乡之间人口的子女，缺乏统一的称谓，给学术研究和讨论带来困难和不便。因此，清晰界定研究对象和统一称谓是研究的基础工作。段成荣、杨舸通过2005年全国1％人口抽样调查数据发现，“流动人口中有61.32％来自农村”[2]，即游走在城乡之间的流动群体主要是指“农民工”。利用该研究结论，本文将那些跟农民工父母随迁进城的子女称为“农民工随迁子女”，以此将该群体和其他类型的流动人口子女区分开来。
2.农民工随迁子女高中教育政策
本文中，“高中教育”包括普通高中教育和中等职业技术教育。“农民工随迁子女高中教育”仅指农民工随迁子女在流入地接受高中教育，回流到户籍所在地就学的状况不是本研究关注的重点。与此相对应，“农民工随迁子女高中教育政策”是指由流入地政府出台的针对农民工随迁子女能否在当地接受高中教育及接受何种类型和层次的高中教育的政策规定。
二、农民工随迁子女高中教育政策的类型划分
在现有的教育体制下，农民工随迁子女能否在流入地接受高中教育、接受何种类型和层次的高中教育取决于流入地政府的相关教育政策。在现实中，农民工随迁子女在流入地接受高中教育的问题与其能否在流入地参加中考相关，因此，可将农民工随迁子女的高中教育问题简化为中考问题。基于此，笔者以“中考报名”、“中考条件”、“高中招生”为关键词在互联网上搜索2001年以来各地的中考招生政策，限于笔者信息搜寻能力及各地政府信息公开的双重有限性，仅以实际收集到的为代表。现涉及农民工随迁子女高中教育的政策均未单独出现，都包含在其他教育政策文本中。从现有政策文本内容看，各地政策差异性明显。为便于说明，笔者以“高中教育开放度”、“高中教育开放路径”及政府解决问题的“努力程度”三个维度，将有关农民工随迁子女高中教育问题的政策文本划分为四种类型。
（一）附条件的完全放开型
所谓“附条件的完全放开型”包含两层含义。一是与其他地区人为设置多重限制条件相比，部分流入地政府对农民工随迁子女在当地参加中考和接受高中教育设置的门槛较低，如不再强调对当地户籍的持有，而仅需提供农民工随迁子女在流入地（连续）接受初中教育的证明。二是流入地所有高中教育资源，包括重点高中在内，完全对农民工随迁子女开放（至少政策文本这样规定）。如江苏省无锡市“从2002年起，高中阶段学校招生取消了对外地户口学生的所有限考规定，凡愿意继续就读无锡市各类高中的外地学生，与本地学生完全享受同等待遇，包括热门重点普通高中和中专校，全部向农民工子女敞开大门，并执行同一收费标准”[3]。此类政策在解决农民工随迁子女高中教育问题上做出了大胆探索和尝试，起到了良好的表率作用。
（二）中等职业教育优先放开型
为解决农民工随迁子女的高中教育问题，部分流入地政府采取了有序放开的路径，即在教育类型上，优先放开中等职业教育，允许农民工随迁子女报考当地的中等职业学校。天津市“2005年5月，面向农民工及其子女开展职业教育与职业培训，并招收初中毕业或具有同等学力的农民工子女入学”[4]。需要提醒的是，这里的“优先”并非指农民工随迁子女在中等职业学校报名及录取方面的“优先”，而是指与普通高中教育相比，中等职业教育先行放开。这种有序放开路径与我国近年来各领域实施的渐近式的改革极为相似。笔者认为，在改革风险难以预期的背景下，优先放开中等职业教育，不失为解决农民工随迁子女高中教育问题的一个可资尝试和借鉴的路径。
（三）积极探寻型
与上述两类政策相对照，目前，部分省市对农民工随迁子女在当地参加中考和接受高中教育紧闭大门，尚未提出明确的解决方案，但该问题已引起流入地政府的重视，如“北京市户口”虽然仍是近年来北京市中考报考资格的必须条件，但北京市正在积极探索“制定和完善来京务工人员随迁子女接受本市高中阶段教育的办法，满足符合条件的来京务工人员随迁子女接受高中阶段教育的需求”。笔者认为，北京作为我国政治、经济和文化中心及国际大都市，其所接纳的流动人口子女（包括农民工随迁子女在内）数量之多、规模之大、层次之杂远超过了全国其他地区，因此，以审慎稳妥的态度解决农民工随迁子女的高中教育问题是正确的选择，可以避免因草率地决策而可能导致的“考试洼地”等不良后果，降低试误成本。
（四）消极等待型
大部分地区，对解决农民工随迁子女高中教育问题持观望态度，缺乏深入调查、科学规划，尚未积极探寻任何路径促进该问题的解决，而是规避责任，消极等待中央政策的出台及相关的财政支持。
从以上政策类型的划分和分析可知，尽管农民工随迁子女在流入地接受高中教育的大门并未完全关闭，然而其仍受到各种门槛的限制，如流入地户籍、在流入地连续就读年限等。因此，从总体上看，现有的针对农民工随迁子女在流入地接受高中教育的政策保守性较强。
三、农民工随迁子女高中教育政策保守性的原因探讨
（一）对高考移民的担忧
当前，我国以“户籍”作为高等教育机会的分配标准，这种“逐路取人”的录取方式在不同地域形成了较大的教育利益落差，在该利益落差的吸引下，“高考移民”应势而生。在现有技术条件下，“农民工随迁子女”与“高考移民”之间界定模糊，难以准确甄别，如果完全放开农民工随迁子女在流入地的高中教育，势必带来高考移民搭便车的行为。为防止该行为的发生，流入地政府——无论是高等教育资源充足还是贫乏——在解决农民工随迁子女高中教育问题时态度谨慎，以避免“鞭打快牛”困境的发生：“农民工随迁子女教育解决得越好的区域，外来农民工随迁子女越多，流入地政府面临压力越大。”[5]因此，“高考移民”在挑战户籍本位凸显的高等教育机会分配模式的同时，也导致了高考户籍限制的强化，使得农民工随迁子女在流入地接受高中教育的权利难以保障。
（二）流入地高中教育资源供求失衡
1.流入地高中教育资源总量供求失衡
与不断高涨的高中教育需求相比，流入地高中教育资源总量供给不足。上海市教育调查队对上海市2008—2015年期间流动人口子女的初中毕业生人数作了调查和预测，“2008—2015年上海外来人口子女初中毕业生数将呈逐年上升趋势，从2008年的1.8万人扩大为2015年的8.2万人”[6]。尽管并非全部的流动人口子女都有接受高中教育的需求，但是巨大的高中教育适龄人口基数决定了高中教育庞大的需求总量。而流入地的高中教育资源供给在短期内却难以有较大的增幅。在高中教育资源总量供给不足和需求膨胀的情况下，流入地政府必会将高中教育机会优先在原户籍人口子女中分配。
2.流入地高中教育资源供求结构失衡
除了总量供求失衡外，结构失衡也是影响流入地政府制定保守性教育政策的影响因素。所谓结构失衡，是指流入地中等职业教育供大于求与普通高中教育求大于供的状况并存。近年来，普通高中因其后发优势（有更好的发展前景和预期收益）而备受家长和学生的青睐，与之形成鲜明对比的是，中等职业教育因无法培养“高层次”的劳动力而逐渐受到冷落。研究表明，我国的中等职业教育陷入了由盛到衰的困境——城市户籍的初中毕业生就读中职学校的意愿较低，而中职学校招收农村生源的比例较低，这二者共同导致中职学校陷入严重的生源危机的困境。以北京市为例，中职学校的招生数“由1998年最高纪录的10.1万人，下降为2007年的6.1万人”[7]，而日渐萎缩的中职学校招生规模除限制了中等职业教育自身的发展外，也使中初级劳动力的供给严重小于需求，造成了中初级劳动力的短缺现象。
在这种背景下，流入地政府对农民工随迁子女放开中等职业教育，既可以解决部分农民工随迁子女的高中教育问题，又可以促进中等职业教育的发展，还可以解决城市中初级劳动力短缺的困境，促进城市经济的整体发展，达到一举三赢的目的。
（三）高等教育机会分配地方化
接受高中教育的直接目的是参加高考，获取高等教育机会。与在流入地接受高中教育相比，农民工随迁子女与流入地户籍人口子女平等地获得高等教育机会的问题更难解决，流入地限制农民工随迁子女在当地接受高中教育正是为了避免后续的高等教育机会分配问题的出现。近年来，与高等教育办学地方化相适应，高校尤其是重点高校招生的地方化倾向凸显。刘希伟对2006年至2009年“985工程”建设高校招生的省际投放比例的研究发现，尽管多数“985工程”建设高校的“本地生源”比例有所下降，但总体上仍呈现出较明显的“地方化”特征。[8]高校招生地方化在实施的过程中，以户籍为标准将“本地户籍持有者”和“外地户籍持有者”在高考报名资格和录取标准上区分开来。为保护“本地户籍持有者”在高等教育机会分配中的优势地位，农民工随迁子女作为“外地户籍持有者”必会受到歧视和排斥。
以上三方面共同导致流入地政府在制定农民工随迁子女高中教育政策方面的保守性：以防止高考移民为潜在担忧、以高中教育资源供求失衡为现实困境、以保障当地户籍人口子女高等教育机会分配的优势地位为实际目的。参见图1。
图1 农民工随迁子女高中教育政策保守性的原因分析
四、对现有政策的评价与反思
流入地政府制定了与农民工随迁子女高中教育问题相关的政策，允许或者限制他们在当地接受高中教育。然而，政策制定并非问题的终结，而仅仅是开始。因为政策制定方式主动与否，政策本身是否公平合理，政策执行效果是否确定，这些问题都值得我们作进一步的思考。
（一）政策制定方式被动性强
一般而言，政策制定主体主动制定的政策科学性较强，人文关怀思想浓厚，而被动或被迫制定的政策“敷衍了事”的态度、应付的倾向明显。按照教育的属地管理原则和高中教育预算内经费以地方支持为主的传统，农民工随迁子女的高中教育问题本不属于流入地政府的管理范畴，然而农民工及其随迁子女的流入打破了流入地原本不太平静的高中教育利益分配状态。对于流入地政府而言，刚解决了或正在解决农民工随迁子女的义务教育问题，就面临着接踵而至的高中教育困境，在流入地高中教育资源相对不足（与义务教育相比，与实际需求相比）且缺乏国家层面的政策约束及财政支持的情况下，在高中教育并非“义务教育”的前提下，绝大多数流入地政府并未主动地将农民工随迁子女高中教育问题的解决作为自身的“义务”，即使出台了有利于农民工随迁子女高中教育的惠民政策，被动性的色彩也比较明显。
（二）政策本身缺失公平
与农民工随迁子女高中教育相关的政策作为一项公共政策，应符合公共政策的本质特征。戴维·伊斯顿认为，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人享有它们。换句话说……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”[9]，意即公共政策所体现的意志背后乃是各种错综复杂的利益关系，公共政策不仅是利益的确定形式，也是利益的调整工具和分配方案。作为利益确定和调整的工具，政策本身是否符合公平的要求在很大程度上决定了政策执行的成效。从流入地政府制定的关于农民工随迁子女高中教育的相关政策看，尽管在一定程度上平衡了农民工随迁子女的教育利益，如附条件地向他们放开高中教育，允许部分农民工随迁子女在流入地报考和接受中等职业教育，但其实质上仍然是在维护流入地原户籍人口的教育权益，如变相地、间接地针对农民工随迁子女在流入地参加中考增设门槛等。作为地方利益的代表，流入地政府在政策制定上倾向于那些能为当地带来最大利益的政策。
（三）政策执行效果的不确定性
政策执行效果的不确定性较大。政策制定是“上位政府”或主管部门对相关公共利益的“理论安排”，而政策执行是“下位政府”或主管部门对公共利益的“实际分配”，是相关群体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。其一，政策执行的难度更大。政策制定相对理想化，而政策执行要面对具体的社会情境和原本存在的利益分配格局，因此，与政策制定相比，政策执行的难度更大。美国学者艾利森认为，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行”[10]。流入地政府制定解决农民工随迁子女在本地接受高中教育的政策，意味着对原有高中及高中后教育利益分配格局重新调整，调整后农民工随迁子女必然挤占部分教育资源，势必造成流入地户籍人口与农民工之间的利益冲突，而最终的结果可能导致政策执行失控，致使政策文本预定的相对理想的利益分配格局难以实现。其二，政策执行过程中易出现执行偏差。首先，政策执行“裁量权”的存在是导致政策执行偏差的重要原因。执行裁量权，即在一定范围内对政策执行自由裁定的权利。政策执行裁量权的存在，激发了政策执行主体潜在的利益需求。政策执行的宏观主体——地方政府部门是地方利益的代表，在政策执行过程中必会维护地方利益；而政策执行的微观主体——公务员作为城市户籍人口的一分子，追求“内部人”利益最大化是其必然的选择。因此，无论是政策执行的宏观主体还是微观主体，在高中教育资源的分配上均表现出对既得利益者的利益维系和对非既得利益者的排斥。其次，政策的目标群体——农民工及其随迁子女的边缘性地位决定了他们在政策执行过程中的话语权较少甚至缺失，难以对执行主体进行监督，使政策执行出现偏差。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出“到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求”、“要研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”等内容。这既为农民工随迁子女在流入地平等地接受高中教育带来了曙光和希望，也意味着流入地政府需重新审视、科学规划、妥善解决农民工随迁子女就地接受高中教育的问题，进而制定出切实可行、合乎公平的教育政策。