社会治理体制创新与现代化建设，本文主要内容关键词为：现代化建设论文,体制创新论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”、推进社会治理现代化，具有十分重要的意义。创新社会治理体制包括两个方面：一是政府治理创新，其目标是权力法治化，涉及行政权的法治化、公共财政建设、基本公共服务等方面；二是社会治理创新，由于传统的社会管理方式已不能适应现在社会发展的要求，所以要进行体制创新。社会治理是要规范社会行为、调节利益关系、协调社会关系，改进社会治理方式不仅要完善体制内的社会组织建设，更重要的是将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化，以此为基础将其纳入到体制中来，在法治约束和保障公民权利的基础上建立起公共权力与公民之间制度化、规范化与法治化的良性互动关系。由于社会治理现代化事关中国国家治理体制改革的路径和走向，政学两界对此进行了详细解读和深入分析，但在目前的研究中还缺乏一个历史的分析与现代化的视角。本文尝试从历史发展的逻辑出发，并基于政治现代化的视域来分析当前的社会治理问题，希望能够为当下社会治理所面对的问题梳理出一个制度变迁的历史脉络与现实路径。 撇开社会治理的现代内涵，从“运用政治权力来管理国家的事务”①的意义上来讲，社会治理古已有之。在帝制时代，中国的社会治理在“运用政治权力来管理国家的事务”的意义上就相当成功。中华帝国的文官制度非常发达，西方思想家如伏尔泰、孟德斯鸠等极为推崇。这个发达的文官制度因有皇权之后才创制，它是皇帝治理国家的工具，随着疆域拓展、人口增长、大型水利工程的建造，这个文官制度的有效运行变得非常之重要，甚至尾大不掉，皇帝的权力为层层节制的文官所分割，而后者成为皇权政治必须倚重的统治和治理力量。然而，这个皇权加文官制度的治理理念和治理方式是以社会为控驭对象，以服务皇权专制主义为目标，在这个意义上讲，说它是统治(国家至上权力的控制、管辖和支配行为)更恰当，它要达到的目的是财富源源不断地向统治精英阶层集中。而社会治理则是皇权加上“乡绅自治”。乡绅自治是传统中国乡土社会“各自保持着孤立的社会圈子”②之小国寡民式的自治状态。概言之，帝制时代的社会治理以及社会秩序的维持只是国家权力加上传统的“社会自治”—乡绅自治—合谋共治的结果。 政治现代化转型包括政权的公共性、公民权利规则和规范的不断确认和阐释，以及对多元社会的建构和多元利益分化的法律固定。始于近代的中国政治经济社会大变局掀翻了皇权专制社会秩序，但支撑统治的权力经纬并没有发生多大的变化。中央集权体制几乎被完整地继承下来，而附着在这个专制制度之上的各种统治观念和治理经验亦经过改造翻新而潜伏下来。比如，官本位和清官意识、迷信权威而轻视程序的臣民文化，等等，这些“历史文化资源”并没有成为中国现代国家建构的障碍，而是经历史洗练后以新的形式顽强地存活下来，成为中国现代国家建制议程当中的现代性变异。当然，这并不是说中国根本没能推动政治现代化转型，而是说它的转型还在实现的路上。近代中国的革命虽然来得十分猛烈，但正如托克维尔所说，“革命的目的不仅是要变革旧政府，而且要废除旧社会结构……除去各种传统，更新风俗习惯，并且可以说，从人们的头脑中荡涤所有一贯培育尊敬服从的思想”；然而，推翻旧政权容易，荡涤旧思想难。法国大革命之后，“搬开这些残渣碎片，你就会发现一个庞大的中央政府，它将从前分散在大量从属权力机构、等级、阶级、职业、家庭、个人，亦即散布于整个社会中的一切零散权力和影响，全部吸引过来，吞没在它的统一体中”③。中国传统文化中的专制主义思想虽经近代革命，但仍隐藏在中国政治现代化或者说国家治理现代化的进程之中。 那么，与帝制时代所不同的现代社会治理的规范性涵义是什么？从西方学理的意义上讲有以下几方面：第一，治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同管理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。④简单地说，在当代，社会治理已发展成为多元主体的共治形态。就思想来源和原则基础而言，现代社会治理确立在现代性的根本性问题之上，这就是规范国家权力和保障公民权利。一方面国家权力需要加以规范和约束，国家公共权力的根本职能是服务社会，反之就不具有合法性和政治认同的基础。另一方面则需要规范公民的责任和义务，公民可以做法律禁止之外的任何事情，包括自主选择居住地——迁徙自由、结社自由、不受干预的自治权利和结成自治共同体的权利，以及监督政府的权利——言论自由、表达不同政治见解的自由等。结社自由十分重要，原因是个人和社会无法抵御国家权力的侵蚀，公民只有联合起来，才能有效防止国家权力不公正、不正当的侵害。同时，公民遵守宪法和法律则成为社会美德的典范。达尔认为，一个国家要维系民主就必须有各种各样的独立社团和组织，社会对权力的制衡比以权力制约权力的宪法制衡更为重要。如果没有社会的制衡作用，在政府内部对官员的制约能否有效地防止专制则很值得怀疑；相反，如果充分发挥社会的制衡作用，政府内对官员的制约和政府机关之间的制衡则能够有效地防止专制。⑤在现代社会中，国家与公民都对社会治理和社会秩序的维持负有责任，或者说，现代民主社会是一个政府、市场、社会共同参与治理的结果——多元社会共同治理的结果。也就是说，社会治理多元共治形成的关键在于社会自治共同体的发展和成长。社会制衡的核心在于：现代社会是一个高度利益分化的社会，而利益分化形成若干社会团体，权力与各种社会功能应当由这些相对独立的社团、组织和群体，以一种分散化的方式来行使和承担。一个由多种独立的、自主的社团组成的多元社会，一个独立于国家的多元的、自我管理的社会，是社会主义民主建设和形成社会多元治理结构必不可少的前提条件。 这种社会治理格局的形成需要理清国家与社会的结构性关系。从理论上说国家与社会的关系主要有两种价值取向，一是自由主义的国家与社会理论；二是国家主义理论。前者认为国家权力的获得源于个人权利的让渡，国家的建立基于人们的同意，公共权力的建立源于社会契约。国家的存在是为了维护个人的自然权力，国家之于社会只有工具性的作用。这个国家与社会关系范式的核心内涵是：社会决定国家，国家创造了社会。人民的福利是最高的法律，是法律至上的治国理念。⑥后者认为，国家决定市民社会。市民社会创造两个主要原则，一是市民社会的成员都是相互独立的，每个人都以自身为目的，惟其如此，市民社会成为一个个人追逐自己特殊利益的私人领域，成为私人利益与公共利益冲突的场所；二是市民社会的成员又是相互依赖的，每个人都以他人为手段。由于市民社会在伦理原则上表现出不自足性，唯有依赖国家才能克服，因为国家是“伦理理念的现实”，它代表并反映普遍利益。国家是目的而非手段。⑦这两种价值理念是其后有关国家与社会关系的现代理论渊源所在。哈贝马斯对“国家—社会”的二元分析进行了完善，将“公共领域”和“私人领域”作出区分，提出公共领域理论。他认为，公共领域和私人领域在经历了近代以来的分离之后，在当代又呈现出互相渗透和融合之势，由于这两个领域的交织范围不断扩充，政府与社会的互动性日益增强。而公共事务的复杂性、政府自身的低效障碍以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力，在互动过程中都渐趋凸显，从而在客观上形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。政府虽然还是专门的公共管理机构，是公共管理的核心组织，但却不再是唯一承担公共管理责任的组织。由于主体划分的界限越来越模糊，导致提供公共服务的组织也出现扩大化倾向，在政府之外还存在着其他成功的公共产品的供给形式。⑧总之，随着经济领域和社会领域自治组织力量的发展，政府等公共部门作为公共领域垄断者的单中心治理模式发生改变，公共领域的治理已经出现了某种多中心的倾向。治理理论认为，治理的核心在于还政于民和还权于社群，以形成多个治理中心。多中心是治理理论的核心观念和本质特征，多中心治理理论作为一种全新的公共管理理论，主张建立政府、市场和社会三维框架下公共领域的多中心治理模式。 至此，可以作出一个大致的比较描述：就中国的社会治理现代化而言，有一个从传统的自上而下的国家权力统治向现代社会治理(多元主体共治)的转型过程。如果说，这个转型从近代中国就已经开始，那么到今天的中国应该具备了转型的契机和客观条件：一是中国社会的总体性结构已经发生变化。30多年来的市场经济发展和社会结构的变迁，造就了利益的多元化和社会的多样性，表现在个体的权利意识和自主性意识的发展和成长。二是社会资源占用的多元化，造成权力的多元和分散，不同利益群体(或利益集团)的利益诉求和维护权益的所为，使得政府公共权力面临越来越严重的挑战和压力。三是社会基本结构正经历着动态的整合和分化，新生的社会力量顽强地表达出自身的力量和要求。四是政治体制改革与经济社会结构性变化之间形成强烈的张力，现行国家权力若不能有效地将新生的社会力量纳入体制内，将会与后者形成冲突和对立。五是政府公共权力的功能需要作出适当调整和改革，将权力置于社会的监督之下，社会监督的作用愈发凸显出来。六是政府公共权力由于深入经营性和竞争性经济领域，引发与基层民众之间的矛盾和冲突，危及基层社会秩序，而现行的社会管理方式——比如“城管式管理”等难以为继，使政府公共权力面临越来越大的压力。 在近代以来的政治现代化进程中，国家建构主要围绕着财税汲取和社会动员这两个方面进行，其主要特征是国家控制力的不断加强和强化。但与此互为表里，扩大政治参与也成为一股不断涌动的潜流。尽管国家控制与扩大政治参与要求这两股力量不成比例，但后者顽强地保存下来，一直没有退出中国现代国家建构的历史进程。新中国成立后，与计划经济体制相适应，权力高度集中的政治体制导致国家与社会的高度一体化，国家权力和社会权力高度统一的基层政权形式——人民公社的“政社合一”体制逐步建立起来。“在人民公社制度中，最令人惊奇的是在国家和社会之间缺少明晰的组织边界，尽管公社行政是国家组织的最低一层(从形式上看)，但实际的国家边界无法清楚地划出，公社经由村社组织——民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成，而是由国家嵌入的，以保证对村庄的控制；人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。”⑨国家权力通过对社会经济生活的统辖，而实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力。“国家用社会主义的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式，彻底改变了农村社会和农民的生存方式，农民直接处在国家政权的严密控制之中。这种控制表现出很强的政治‘全能主义’(totalism)倾向，这一政治全能主义使乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化，政治权力成了无所不能的东西。国家权力史无前例地下伸到社会底层，通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中”⑩，传统的乡村体制和秩序被摧毁，也就是杜赞奇所说的乡村“权力的文化网络”被瓦解掉，在失去传统社会的根基之后，新社会的合法性则是确立在“国家权力的逻辑”之上。这意味着，现代意义上的社会组织没有得到培育和发展，社会自治没有发育的土壤，社会自主性无从生长。 改革开放以来，在前20年，政府为拉动经济发展，积极投入到经营性与竞争性的市场经济活动当中，与之相伴的是，政府把行政权力扩大到基层经济和社会公共领域之中，国家向社会大规模汲取财税以及控制社会的能力得到了极大的提升。在此过程中，社会经济资源的所有权和强制性的行政管理权力相结合，政府凭借行政权与财产所有权合二为一的形式实现了对社会的管理和控制。改革开放的后10年，国家权力追求经济增长最大化的方式难以持续，社会治理呈现总体性危机。政府在汲取社会财富的同时，执政的合法性基础被渐渐破坏。政府为追求经济增长不得不依赖“土地财政”——通过征地和卖地换来GDP的增长，由于政府权力介入市场经济活动，带来了腐败现象的滋生，而腐败风气则对社会道德和伦理起到巨大的毁坏作用；与此同时，市场经济的发展使社会多元化和利益群体分化，其相应的权利主张对政府治理构成空前的挑战和压力，“上访”和“群体性事件”时有发生，传统的社会管理方式疲于应对多元社会的冲击和压力。 概言之，改革开放30多年来，经济制度的转轨和社会结构的转型使得利益的多元化和社会的多样性，亟须创新社会治理体制。然而，一方面由于受到传统计划经济思维的影响，社会主义市场经济下的资源配置机制仍然是以行政权为主，而不是以产权作为资源配置的主要方式；另一方面，尽管从改革开放之前的社会控制到改革开放以来的社会管理再到现在的社会治理，其进步是巨大的，但仍然跟不上社会发展的要求，在许多方面仍然是停留在传统的社会管理方式之中。以一个笔者曾经调研过的县级政府为例，其传统的社会管理方式有时是由政府的民政部门或城管部门、有时是由政法委直接主导，形成一个较为庞大而复杂的管理制度，具体有以下几方面：(1)建立组织领导机制，提供政治保障。县委、县政府不断强化发展是硬道理，是第一要务；稳定是硬任务，是第一责任的意识，采取有力措施，不断加强对平安建设工作的组织领导。(2)建立齐抓共管机制。各级各部门认真落实“谁主管、谁负责”的原则，把平安建设的任务措施细化分解到每个乡镇、每个部门、每个单位，着力健全党委政府统一领导、综治委牵头协调、各部门齐抓共管、全社会共同参与的工作机制。各乡镇、各部门、各单位对照本地区、本部门社会治安综合治理和平安建设职责分工，精心制定建设规划和实施方案。建立健全平安建设宣传发动机制，深入开展宣传发动工作。(3)建立责任落实和督查督办机制，提供奖惩激励保障。将各级党政领导班子和领导干部抓综治、保平安的责任进行分解，明确了领导班子、党政一把手、分管领导、其他领导班子成员的责任，建立了各地各部门平安建设工作考核结果纳入党政领导班子和党政领导干部目标考核评价体系的机制，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。(4)建立经费投入机制，提供物质保障。建立以政府为主导，以奖代补、社会参与、形式多样的经费保障机制。首先是将综治维稳工作经费纳入财政预算，其次是积极探索社会参与的投入模式，再次是有些地方还积极探索“以奖代补”的经费保障机制，每年补助乡镇综治维稳工作经费，以解决基层平安建设经费保障问题。 从社会控制的角度看，上述综治维稳方式与传统中国的社会控制方式(如保甲制)之间具有某种相似性，尽管两者有着时代和内容上的诸多区别，但面对的基本问题却是共通的：权力与秩序的关系。上述“城管式管理”，其思维方式没有摆脱传统社会管理和社会控制方式的框框，这种思维方式容易把社会问题政治化，而在这种思维方式所主导下的“维稳体制创新”，也只是凭借现代科技把传统社会管控方式进一步精细化。这种社会控制的思维方式与现代社会治理理念和价值不相容，因为它无法整合社会多样性和利益多元化的诉求，也无法应对民众权利意识和利益诉求日益增大所带来的秩序压力。当然，从国家财政汲取的角度来看，此类“维稳体制创新”有其内在的逻辑合理性：稳定的社会秩序是经济发展的基本保障条件。然而，“维稳体制”虽维持了基本的社会秩序，但也付出了巨大代价：信任危机的蔓延、政府和社会均不堪其重。“维稳体制”不断付出的政治、社会方面的代价是：对社会大规模的强制管控容易造成对社会权利的不当侵害，从而影响到政府的权威，其所带来的是一个愈来愈不稳定的社会治理局面和容易失控的社会秩序。当没有一个自主的、自治的社会存在，那么，所谓的公民权利的保障就会成为一个政府与民众之间的控制与反控制的关系。这种社会管控方式所导致的后果是社会矛盾的不断积累，冲突和对立成为毁坏秩序的“不稳定因素”而长期潜伏于经济社会发展当中。因此，面对社会多元化和利益群体的多样性发展趋向，政府需要把体制外的社会力量纳入到体制当中。从主观方面来说，政府对社会团体参与社会治理一直处于矛盾之中：一方面，政府希望社会组织对政府职能能够发挥补充作用，协助政府解决社会问题和缓解社会冲突；但另一方面却又担心这些民间力量发展成为体制外的竞争性力量，甚至成为政治性的反对势力。因此，在对待社会团体管理的政策上，出现选择性支持和选择性限制并举的方针。如何破解这一矛盾，需要极大的政治智慧。 总的来讲，目前政府的社会治理思路还没有发生根本性的变化，变的是经济体制和社会结构——利益多元化、社会多样性。在从计划经济过渡到市场经济体制的过程中，集中统一的政治经济体系走向分权化的、市场化体系的发展已渐成趋势，经济体制和社会结构发生了巨大变化；然而，政府的社会治理思路没有发生实质性的转变。基层群众自治的发展以及地方政府社会治理创新的努力，没有从国家与社会关系的认识高度来思考和确立新的原则和治理模式，基层群众自治组织仍然缺乏实质性的自治内容和意义(村委会不能贯彻自治的本来涵义，居委会变成政府街道的“办事员”)，而基层政府的社会治理创新则受制于传统的政治思维而难以有所建树。不过，利益群体的分化，以及社会随着经济发展其结构变得更为流动、多元和开放，社会力量不断发展和壮大等这一切变化，为社会治理的现代化转变提供了社会基础和客观条件。 讨论至此，从历史发展的逻辑和现实的客观条件来看，推进社会治理现代化的先决条件是治理思维的重新阐释，也就是说，中国现代国家建构的重心应不再是国家财富汲取能力与社会动员和控制能力的不断加强，而是应将重心放在基于现代法治基础之上的现代社会的权利规范和原则的建构上。如果不能以一种历史高度和历史意识，来审视当今中国的国家治理体系和治理能力的构建，那么社会治理现代化就不会有真正的改革和创新。这已经为自近代以来中国政治现代化的历程所反复验证。需要说明的是，社会治理现代化只能依据中国的历史文化资源和中国自己的条件来完成。因为不管何种现代化，都是植根于本民族的历史资源和文化传统当中；中国的社会治理现代化未必一定要放置在“西方知识”的位置中来评定。我们需要注意到，“在破除一种视中国人无力实现自我转变而只能依靠西方引进现代化的偏见的同时，我们是否无意中又对中国历史形成了另一种偏见，即中国历史上只有那些已由西方历史所界定的导致现代性的变化才是值得研究的重要变化？”(11)进一步讲，在思考推进中国社会治理现代化的问题上，中国的历史文化资源、近代以来的政治经验和现代国家建构的艰难经历，以及现实政治经济社会发展条件，都应该融入到创建中国社会治理现代化体制的探索当中。 无论过去还是现在，中国的政治权力在经济社会生活当中都占据着不容置疑的领导地位和发挥着无可替代的主导作用。在这个意义上说，中国的一切改革都要从权力开始，推进社会治理现代化也不能例外。党的十八届三中全会适时提出“创新社会治理体制”，推进社会治理现代化。对于政府来说，就是要发挥主导作用，推进服务型政府、法治政府建设，让市场在资源配置中起决定性作用，真正服务于社会，服务于民众。改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式，而不是用传统的自上而下的行政管理方式来治理社会。对于社会来说，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。社会治理体制现代化的关键在于制度的改革和创新，也就是说，创新社会治理体制是要形成一个政府、企业组织、社会组织和居民自治组织等多元主体共治的社会治理体系，有了良好的社会治理体系，才能不断提升社会治理水平，增强社会发展活力。概括地讲，今天中国的社会治理现代化要达到的目标，就是要从根本上解决自近代以来尤其是改革开放以来中国国家治理过程中不断积累起来的社会治理问题。“改革就是以较大程度的社会、经济或政治平等为目标，扩大社会和行政参与的一场变化”(12)。在改革中，政府职能的转变乃是一个前提条件。当前一些经济领域的具体做法如“减少行政审批权”、不让干部手中握有那么多“批项目”的权力，这非常重要、非常迫切，但是减多减少还不是问题的本质所在，根本的做法是要使市场经济法治化，因为从根本上讲，腐败问题是由于所有制结构方面存在的问题、产权不明等制度问题所引发，而法治完善的市场经济必然会遏制这种权力寻租和腐败。近些年来，地方政府向服务型政府和法治政府转变的创新很多，而且不断出台新的设计方案和实践形式，但许多做法都难以上升到制度化的层面。虽然政府在社会治理或社会建设方面的投入很大、力度很大，但由于思维方式还是传统的计划经济式的思维和行政权力主导的传统社会管理方式。由此导致这种社会治理方式存大极大的局限性：其范围局限在社区，其方法是行政式的，而建设的结果是把社区内的社会组织收编到政府的行政系列中。 因此，社会治理的制度化、规范化与法治化的基本前提是要转变政府职能。党的十八届三中全会提出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。转变政府职能是十八届三中全会以来未来一个时期全面深化改革、推进国家治理现代化包括社会治理的制度化、规范化与法治化的关键领域和关键环节。十八届三中全会还指出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”(13)。这里有两层含义：一是政府的职能定位问题。政府作为社会治理的主体，必须首先把它的权力加以清晰而明确的界定，以杜绝政府对市场活动和社会过程的不合理干预；同时，加强政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。30多年来的改革开放经验证明，不当的政府干预会带来大量的经济问题和社会问题，会引发大量的社会矛盾和社会冲突。二是政社分开。政府要坚持依法执政、依法行政共同推进，坚持法治政府、法治社会一体建设。如果行政权力过于介入经济社会生活，其结果往往是破坏了市场秩序，瓦解了社会的自主性，不是推动而是抑制了市场和社会的创新性活力。通过转变政府职能、政社分开来促进社会治理创新，包括治理主体、治理机制和治理效果等方面的创新。治理主体，指除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。这是个多元主体的治理结构，各个治理主体间是平行互动的。治理机制创新要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。(14)治理效果创新，就是要激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。上述三个领域的不断创新，最后形成一个职能边界清晰的政府、市场、社会“共治”的现代国家治理体系，从而提升国家治理能力。 当前，推进社会治理创新的制度化建设可以从以下两方面入手：(1)总结地方治理改革创新经验，不失时机地将比较成熟的地方治理创新做法上升到国家制度构建的层面。中国政治发展具有示范意义的特征之一就是它的试验性。任何重大的制度变革，通常都是先以地方性的创见出现。之后，如果行之有效，才会向全国推广。当前，应当系统地总结各级政府的社会治理改革经验，及时将真正有创新的改革政策上升为法规制度，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。(2)激活基层群众自治组织、规范社会自治组织并将其纳入体制当中。基层群众自治组织运行乏力，主要是由于一些制度还不能真正落到实处，比如，村务公开不到位、民主监督形式化等问题。社会组织发展的自治程度不高且范围只局限在社区内，而社区内社会组织基本上是一些“扶贫济困”类的福利性社会组织，而那些自治功能完备、利益诉求多元、专业化比较显著的社会组织，却被行政上的“条条框框”限制，很难成长和壮大起来。因此，把这类社会组织纳入到制度化、规范化与法治化的体制当中来，是创新社会治理非常重要的一个环节。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，表明经历了一个半多世纪的历史洗练，中国现代国家的建构走到了一个最接近社会治理现代化的关键性时期。无论从内外环境，还是从当今中国的政治经济社会发展状况来看，各种因素已积累成势，需要大力地推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。当前，具备政策条件和经济社会发展条件的社会治理体制创新大致有以下几方面： 1.推进落实社会组织的注册登记规定。目前这方面的政策有，但推进乏力，尤其是对那些劳工(城市和乡村)的、维权的、倡议性的社会组织，逐步规范其权利范围和边界，并纳入法治化的体制机制内。避免用传统的社会管理方式将其工具化、行政化、体制化，从而使其丧失自主性和发展活力，同时还不能解决这些社会组织的真实利益诉求。在这里，社会治理现代化尤其要关怀的是那些进入城市以农民工为主体的“传统组织”——基于血缘的、地缘的、亲缘的、乡土的——向现代自治组织转型的问题。事实上，这个问题一直是处于被忽略的位置。数以亿计的农民工进入城市，从“熟人社会”进入“陌生人社会”，浸染着乡土文化的他(她)们分散到形形色色的现代盈利组织(公司)当中，其直接后果是：分裂了传统的文化共同体，瓦解了传统的生活方式和工作方式，带之而来的是大城市、公司、工厂和车间孕育了一种新的团结方式和集体身份。然而，“初级群体的团结纽带，难以在更大的、陌生的、流动的、异质的公共社会中也成为团结纽带，情况往往相反，越是内聚紧密的群体，基于强烈的边界差异和认同归属感，在更大的‘社会’中相处时，他们之间的冲突越是常见；不仅传统的内聚形式——比如基于血缘、文化和地域特征的家族、宗族、种族以及民族——之间的相处存在这种状况，所谓‘次级群体’的社会整合组织——比如俱乐部、社团、阶级和政党——之间的相处同样存在这种情况”。(15)概言之，传统组织所依托的乡土文化正在经历裂变和转型，在陌生人的现代组织场景当中，利益或利害关系变得如此重要，以至伦理主义的共同体价值逐渐被个人主义的权利价值取而代之；而问题是这些传统内聚形式如何能够成功地实现向现代自治组织的创造性转化。 2.厘清政府向社会组织购买服务事项，并规范化、法治化。首先要界定什么是“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”(16)；然后真正地把那些有理念或自主性的社会组织纳入政府购买公共服务的视野当中。那些只是为了购买而成立的所谓社会组织并非真正的第三部门，它们差不多是政府分配公共资源的中介者，或者本身就是政府部门的下属单位。事实上，政府向社会组织购买服务存在突出的问题：一是与官方或半官方群团组织有关系的社会组织易于承接到政府的服务购买项目；二是用行政的方式分配到社区，然后要求社区进驻社会组织，这样就形成为承接购买而成立社会组织的情形；三是那些具有自主性的、更专业、更有理念和使命感的社会组织却不愿意承接政府服务购买项目，而宁愿寻找政府以外的资金或项目。上述问题的症结是：政府还是不愿意放权，不放心放权，不清楚怎么放权或怎样放开服务购买。 3.推动工青妇组织的公益性和社会化。共青团和妇联组织是执政党的外围组织，起到连接青年和妇女群体的重要作用，与其他社会组织比较，它们拥有的社会资源最多；目前，共青团和妇联传统的行政职能必须作出调整，这包括支持和发展志愿服务组织，去行政性而不断增强其服务性、公益性和社会性。国企或政府控制的工会组织单一的“维稳”功能必须作出改变，遵循企业管理和劳工权利保障的基本规范和权利要求，使其具有促进性的特质，同时，放宽那些真正服务于劳工的所谓“草根劳工NGO”的登记限制并将其纳入法治化的体制当中。其实，工青妇组织能够成功融入多元社会治理当中的关键在于“去行政化”，也就是，向自主性的社会团体转变。现在的共青团和妇联“脚踏两只船”——一脚在官方，一脚在民间，这使得这些群团“里外不好做人”：身在官方，他们的自主性与自治性受到颇多质疑；身处民间，又与官方有千丝万缕的关系，其公益性和社会性又很难被认同。至于工会，其“立场”困扰着它，使它很难摆正自身的角色；近些年国企、私企罢工风潮不断，这方面的问题有越来越严重的趋向。 4.对城市和农村存在的维权组织和专业经济合作组织进行规范，并纳入法治化的治理过程当中。比如，支持城市行业协会的发展，尤其对那些“浮出水面”或者还没有“浮出水面”(即没有合法注册登记)的要引导其进入制度化轨道，而不是试图去压制、去控制；对于近些年来不断涌现的农民维权组织和农村专业经济合作组织更要引导、扶持，帮助它们在法治和权利规范的基础之上成长壮大起来。农村专业经济合作组织是自发成长起来的社会组织，尤其具有社会治理意义。农村专业经济合作组织是自愿共享利益和价值——比如平等、自助、自主和合作——的共同体，有极强的自主性和内聚力，共同体成员的共同责任意识和自组织能力会真正确立起来。近些年来，农村专业经济合作组织的发展非常被看好，因为它是由社会成员的自主选择而建立起来的共同体组织，其认同和归属意识相对清晰。这类专业经济合作组织能否与社会联系起来，从而起到乡村社会治理参与者的作用，那就要看他们是否能在当今中国城镇化进程中成长壮大起来。 5.让新兴的社会力量通过合法的程序组成具有自主性的社会组织。新兴社会力量的出现和成长是重大的社会进步，“如果社会或经济的变化削弱或破坏了传统的联合基础，要实现高水平的政治发展，还须依靠人民发展新形式的联合的能力”(17)，政府以往的一贯做法是，用制度力量对其进行翻新改造、迫使其就范并激发其活力，培养成为体制内自己的社会力量。现在要逐渐改变传统思维和做法，让这些新生的社会力量在社会契约化的基础上自我管理、自我发展。这样做，一是能够真正解决潜在的“不稳定因素”，同时，有自主性有理念的社会组织的发展壮大乃是社会治理多元结构的基本组成部分。 无论是从历史发展的逻辑还是从当代国家治理的现实来讲，一个国家的政治现代化不能仅着眼于以国家为本位的财税汲取能力和社会控制与动员能力的强化，国家政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于一个自主社会的形成及制度化水平，非如此不能建构起国家与社会的良性互动关系。当前中国社会治理面对的一个现代性困境是：如何调适传统体制与社会民主化的结构性关系，进而形成一个多元主体共治的社会治理格局。从党的十八届三中全会关于“创新社会治理体制”的权威表述以及学者的解读来看，社会治理现代化是要形成一个政府、企业、基层群众自治组织、社会组织等多元共治的民主治理格局。社会治理多元共治局面的形成，是要树立一个尊重法治、尊崇规则的社会氛围和社会风气，各个治理主体的功能定位、职责范围、目标诉求等也都要落实到制度化、规范化、法治化上面。政府职能向服务型政府、法治政府的转变是个决定性的前提条件；企业的社会责任在市场治理当中确认下来，富有活力的基层群众自治组织不是靠自上而下的社会动员，而是靠自下而上的群众参与，才能激发，才能成为真正的社会自治组织。社会治理和社会组织的发展不仅要靠体制力量如网格化管理来了解不同群体的利益诉求，同时，还必须推动新生的社会力量以自治的、具有自主性的社会组织的形式进入体制当中。 ①世界银行对治理概念表述是：“它涉及运用政治权力来管理国家的事务。”其中包含的有效治理或善治标准为：有效率的公共服务、独立的司法体系、负责任地使用公共基金、独立的公共财务审计、向代议制机构负责、尊重法律和人权、复合的制度结构和新闻自由(World Bank，Governance and Development，Washington，D.C.：World Bank，1992)。 ②费孝通：《乡土中国》，上海三联书店，1985年，第4页。 ③托克维尔：《旧制度与大革命》，北京：商务印书馆，2013年，第49页。 ④孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第22-23页。 ⑤罗伯特·达尔：《论民主》，北京：商务印书馆，1999年，第93-94页。 ⑥洛克：《政府论》(下)，北京：商务印书馆，1964年，第48页。 ⑦黑格尔：《法哲学原理》，北京：商务印书馆，1961年，第198页。 ⑧哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社，1999年，第3-4页。 ⑨景跃进：《国家与社会边界的重塑》，《江苏社会科学》1999年第6期。 ⑩吴理财：《20世纪村政的兴衰及村民自治与国家重建》(http://www.snzg.net/article/2006/1101/article_555.html)。 (11)柯文：《〈在中国发现历史〉新序》，《历史研究》1996年第6期。 (12)塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海：上海译文出版社，1989年，第373页。 (13)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。 (14)《中其中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。 (15)张静：《社会建设：传统经验面临挑战》，《江苏行政学院学报》2012年第4期。 (16)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。 (17)塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第34页。标签：社会组织论文; 国家治理现代化论文; 治理理论论文; 法治政府论文; 政府治理论文; 社会改革论文; 经济建设论文; 历史政治论文; 政治论文; 社会问题论文; 社会体制论文; 法治国家论文; 组织保障论文; 经济论文; 时政论文; 经济学论文;