世界城市住房保障政策比较研究，本文主要内容关键词为：住房论文,政策论文,城市论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市住房问题、特别是城市低收入者的住房问题，是与城市化和工业化伴生的必然现象，纽约、伦敦和东京等在建设世界城市过程中，无一例外地面临着各种住房问题。由于住房保障是一个国际性大城市成熟稳定发展的基础，纽约、伦敦和东京等世界城市都将住房问题的解决作为政府的一项重要职责，都依据自身城市发展特点出台了各式各样的住房保障政策。当前，随着我国各大城市房价大幅上涨，住房问题已然成为社会各界关注的热点话题，快速攀升的房价和居民收入增长缓慢之间的矛盾日益尖锐，住房难成为困扰社会和谐发展的最大问题之一。由于我国保障性住房制度建设起步较晚，保障性住房建设不仅面临严峻的资金压力，同时在制度运行中也存在诸多亟待解决的问题，因而需要积极吸收世界城市在住房保障制度建设方面的成功经验，研究和完善保障性住房制度及可持续运营机制，构建住房保障新模式。
1 纽约：通过政府调控兴建或资助公共住房
美国是一个市场经济高度发达的国家，国家对经济的直接干预通常很少，但在低收入家庭住房问题上却是一个例外。为解决低收入家庭的住房问题，美国政府在立法、金融、税收等方面都大力干预，同时提出了许多针对低收入家庭的住房计划，来帮助他们解决住房问题。美国住房和城市发展部确定住房是每个公民的权利，其在官方网站上就申明了“住房平等”的权利——所有人都要拥有住房的权利，并执行住房平等法案和其他联邦法律，消除歧视。纽约是国际金融中心、世界城市，它在住房政策上经历了开始干预—强化干预—有节制地干预的过程。
纽约实行多样化的住房政策，在调控手段上，既可以直接提供资金或通过税收机制提供资助，也可以影响住房贷款的供给、房地产经纪人的行为以及在相应地区修建的住房的类型、数量和费用等；在具体政策支持层面，既有些政策鼓励购房，也有些政策鼓励租房，还有些提倡其他类型的住房形式，比如说合作式和共有住房。在实施的过程中，不同政策对政府的依赖程度不尽相同。像公共住房和租房券这些政策几乎完全依靠政府实施，也有其他政策通过与营利或非营利机构的合作来展开[1]。纽约为低收入者提供的资助主要有四种形式：第一，直接资助。既可以通过政府的专门项目支持具体住房工程(如公共住房)的建设，也可以通过州或地方政府的住房社会保障基金来完成。这些资助项目可用来支持住房的建设或翻新，也可以提供租房券，来帮助低收入家庭在私有市场上获得住房[2]。比如，政府为低收入住户提供租房券，该券可用来支付当地允许的最高房租超过住户税前收入的30%的部分。第二，帮助租房者获得私人市场的住房。20世纪70年代，纽约市按照联邦政府的规定，设立了帮助低收入者在私有住房市场上获得现有住房的资助项目。到1990年，它迅速成长为低收入住房补助的最重要模式。第三，政府提供资金，使低收入者有更多的自由去开发自己的项目。依靠政府资金开发的项目针对特定收入的个人或家庭，或者有特殊需求的人群(例如，老年人、无家可归者或残疾人)。有些项目则着重于维护现有的廉价房，或是提供更多的廉价房。第四，免征公共住房贷款利息税、所得税，减征财产税。对使用抵押贷款购买公共住房的中等收入者，按照每月归还贷款的数额，核减一定比例的税款，并免征财产增值税，以鼓励私人购房。此外，作为世界城市，纽约市也采取行政手段对住房租金的涨幅进行干预。为控制居住成本以及保障低收入家庭的住房问题，纽约出台了独一无二的《租金控制法》。纽约政府对住房租赁市场的干预程度非常高，体现在住房租赁市场上的租金管制住宅和租金稳定住宅占到总量的50%以上，完全市场租金的住房仅占1/3，因而很多穷人能够租得起房子。在纽约大约有200万居民——纽约市人口的1/4以上——住在受管制的租赁公寓里，这种管制严格限制房东提高租金，也严格限定房客租房的条件[3]。
2 伦敦：采取多样化分层次的住房保障体系
英国是资本主义国家中福利制度发展最早的，是住房问题产生最早也是政府干预最早的国家。英国的住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家负担保障公民住房福利的职责[4]。
伦敦是英国最重要的商业中心，在英国的经济地位极为突出。伦敦住房政策演变路径可以分为两个阶段：20世纪80年代以前，住房政策的核心问题是保障城市居民的基本居住空间；20世纪80年代以后，住房政策日趋复杂化、多样化，以法律为保障，实行分层次住房制度改革。1919年英国颁布了《住房与城镇规划法》，指出住房发展属于公共事务，政府有责任建造和提供公共住房，明确政府在社会住房发展方面的义务。伦敦市也于1919年相继建立现代住房制度，其主要政策有三条：“其一，针对当时矛盾尖锐的高租盘剥而采取减租的措施。政府规定，出租住房的房租，由所在区的区政府或区议会来确定，出租住房的房主无权自行确定房租。其二，出租住房的房主如不愿意再拥有住房，可以卖给政府成为公房，也可以卖给租住该住房的居民成为居民自有住房。其三，新建住房主要由政府投资建设公房，然后将公房以合理的房价租给居民居住。”[5]1964年伦敦成立了住房公司，完善了政府主导的社会公共住房保障体系。1967年，英国议会通过了《住房补贴法》。可以看出，这一时期，伦敦住房保障措施主要侧重于多样化住房的法律政策和金融政策。从上世纪80年代开始，随着郊区化和逆城市化持续发展，住房问题日趋复杂化，科学合理的规划作为一种从空间和权属关系上进行调控的政策手段逐渐进入政府和学者的视野，伦敦政府开始采纳分层次的住房保障模式。20世纪90年代末，人们普遍认为规划是解决可支付住房的有效工具，伦敦的调查数据显示，大多数住房部门官员认为规划是抑制房价、提供可支付住房的最有效方法[6]。自20世纪80年代开始，伦敦政府加强政策规划调控，实行分层次住房制度改革。英国政府相继颁布了《1980年住房法》、《1984年住宅与建筑法》、《1986年住宅与规划法》等。通过这批法律，政府持有的公房开始大规模分层次地出售给普通居民和其他私人机构，鼓励居民通过租房、抵押贷款购房等方式解决住房问题。到1986年，全国私人住房上升到1 400万套，比1961年增加了一倍，占全国住房总数的比例由43%上升到63%。
住房保障制度既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度保障功能的体现。作为社会保障有机组成部分的住房保障是对社会成员基本住房需要的保障，缺少住房保障的社会保障体系是不完善的。这也正是伦敦政府建立住房保障制度的根本原因，也是住房保障制度设计的一个理论依据。
3 东京政府的公营住房和公团住房
日本作为后起的市场经济国家，社会保障的起步较晚但发展速度快，住房水平“后来居上”。其实东京从20世纪早期就开始实施一系列的住房保障政策，包括对不良住宅进行改选，对低收入阶层进行援助以及实施以救济为目的的公营住宅的建设。战后以来，东京在住房保障与公共住房建设方面形成了一套协调有效的政策体系，尤其是在政府主导补贴住房建设与公团、公营住宅开发方面取得了较大的成功。
日本公团住宅和公营住宅基本上都属于公共住房的概念范围，都是一种带有政府补贴性质的住房，原则上以成本价和优惠租金向低收入家庭出租、出售。隶属于中央政府的住宅都市整备公团负责建设“公团住宅”，主要负责资助解决中心城市中等偏下收入家庭的住房问题。由于都市整备公团的建设资金来源全部是国家和地方政府，国家对公团建设住宅使用的土地采取优先供应。建成后的住宅以出租或出售的形式供给居民，供应方式是通过公开抽签决定迁入者。截至2000年3月，公团住宅累计为社会提供约150万套住房，为缓解住宅短缺作出了较大贡献。而隶属地方政府的住宅供应公社主要负责建设本地区低收入者的公营住宅，负责资助低收入者、单亲家庭及有特殊困难的家庭和个人的住房建设。公营住宅对建造成本和住户的收入都有明确规定，租金以建造成本减去政府补贴的余额为基础，租户的收入必须是在规定的范围之内。截止2000年3月，公营住宅为社会提供住宅217万套。此外，东京政府在提供公营住房的同时，以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置。《住宅取得促进税制》中规定，利用住宅贷款自购、自建住宅的居民，在5年内可以从每年的应缴所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1%。另外，对财产登记税、不动产所得税、城市建设税实行了减免，并且规定，住房资金中的赠款部分可以免缴赠与税。这些税收规定在刺激住宅建设、鼓励个人拥有住宅方面发挥了重要作用[7]。
4 纽约、伦敦和东京等世界城市住房保障政策制度分析
住房政策的社会性十分显著，因为住房问题不仅是个经济生活问题，而且也是重要的社会问题和政治问题，它涉及居民基本的社会权利。住房保障作为一种公共福利政策，其制度的设立是要让社会群体，特别是弱势社会群体能分享到经济发展的成果，使社会弱势群体也有一个体面的生活状态。因此，政府的住房保障政策所应覆盖的就不仅是针对廉租房的社会群体，同时还应包括其他社会群体。尽管纽约、伦敦和东京等世界城市的住房政策目标不尽相同，但都反映出各地政府通过完善宏观调控政策来解决低收入家庭的住房问题。有的城市强调公民的居住权和政府应承担的职责，有的城市明确要求要提高住房自有率，有的城市认为住房政策目标应在于多层次供应住房，确保人人都能获得良好的居住条件。此外，世界城市住房政策目标会随着时代变迁而变化。总之，世界城市在解决住房问题时，普遍把提高国民，尤其是中低收入家庭的居住水平和质量，实现住房的公平放在首位。
首先，纽约、伦敦和东京等世界城市住房保障制度都把实现住房公平放在首位，是尊重和保障人权的重要体现。发达国家或地区在社会历史背景、城市化发展速度、各种政治和社会力量等方面的差异决定其住房政策的差异性。但发达国家或地区在政治、经济及社会制度方面的共同性也决定了它们住房政策的相似性和住房政策演进的规律性。伦敦的住房居住方式分为三种类型：一是自住住房，二是租住私房，三是租住政府公房。为保障公民的居住权，政府采用了与居住方式相对应的、分层次的住房福利体系。伦敦政府通过这种层次分明的住房福利体系，使得自有住宅家庭的比例从1979年55%增加到1991年68%。2005年底时，在购买权制度实施25周年之际，根据英国政府的统计，通过购买权制度予以出售的公共住房共达291万套之多。政府这种将公房福利性地出售给无房者，体现了对低收入群体的人格尊重。
第二，纽约、伦敦和东京等世界城市住房保障需求的层次性决定了住房供应的层次性。完善的住房市场供给体系应该是多层次、多元化的，既有新建住房，也有存量住房；既有出售住房，也有租赁住房；既有商品住宅，也有社会保障性住房，且住房的档次、价位、户型结构、空间分布等等也应呈现层次性。住房供应的层次性决定了住房供应手段的多元化。纽约经过多年的实践和改革，其住房供应逐渐转向市场机制，体现了较少的国家干预；同时通过社会保障部门保证了弱势群体的住房问题，实现了市场机制与政府干预较好的结合，既发挥了市场机制的效率，又弥补了市场解决居民住房特别是低收入者住房困难的缺憾。
第三，通过立法保障住房措施的落实，增强保障性住房政策实施的严肃性。保障性住房涉及经济、社会、法律等多维度，涉及诸多的利益关系，单纯凭借单一力量无法完成，完善相关立法是保障性住房制度顺利实施的重要保证。无论具体采取什么样的保障性住房制度的实现形式，都注重通过制定相关法规来保证措施的顺利实施。美国1937年即出台《公共住宅法案》，日本1951年出台《公营住宅法》，新加坡在上个世纪五六十年代先后出台《中央公积金法》、《新加坡建屋与发展法》等。此外，美国政府为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，二战后先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。纽约政府按照联邦政府的法律规定，出台了多项地方法规，使得住房各项措施通过立法保障来落实、实施。比如，规定专门机构实施各项住房保障措施，如平民住房建设局；规范和引导其他经济主体在保障房建设和供给上的行为；地方立法确保一定比例的财政资金投入到保障房建设中；确保分配公正，在保障房法制建设中，法律条文会随着整体居民收入状况的调整而调整。可见，法律健全是世界城市解决住房保障问题的一项重要措施。
第四，纽约、伦敦和东京等世界城市通过金融贷款的公房私有改革，是存在一定风险的。对纽约和伦敦政府以银行为主的抵押贷款放贷机构而言，一旦出现房价暴跌情况，他们都将遭受很大的损失；对于享受此项优惠政策的购房者而言，虽然政府和贷款机构提供的资助能够缓解他们的购房压力，但是他们中的很多人仍需大量借款，而实际上这些人可能并没有能力偿还贷款。最大的风险还在于，政府的优惠政策可能诱使许多无力购房者买房，这最终会导致低收入者的“过度借贷”，贷款额超过他们的还款能力[8]。2009年美国“次贷危机”所引发的全球金融危机，充分表明这种风险不可低估。
最后，纽约、伦敦和东京等世界城市住房保障政策呈动态阶段性发展态势。伦敦和东京住房保障政策在早期主要表现为政府为市民提供带有明显救济性质的最基本居住空间。如，控制租金，政府投资建设公房并以合理的房价租给居民居住等。上世纪80年代前后伴随着各项法律保障措施的实施，住房保障政策加快推进。住房保障具体政策措施呈现多样化趋势：如公共住房、购房减税、住房公积金等。2000年后，世界城市住房政策进入以稳定为主的全方位发展新时期，重点探索以需求补贴为主的住房保障政策模式改革新方向，如纽约为市民购房提供住房补贴、贴息贷款等多项金融措施。
5 对我国制定完善住房保障政策的启示
改革开放30多年来，我国经济保持了长期快速增长势头，城镇居民总体居住条件取得很大改善。近年来，为解决广大中低收入家庭住房困难，让全体民众都能公平享有改革开放的成果，中央政府提出要大力发展保障性住房，并且提出要在2011年建设1 000万套保障性安居住房，“十二五”期间建设3 600万套保障性安居住房的目标，切实解决中低收入家庭的住房难问题。然而，由于我国保障性住房制度建设起步较晚，历史欠账较多，依然存在着一些亟待解决的问题。纽约等世界城市中低收入家庭住房问题的解决和居住条件的改善，在很大程度上依赖于政府的力量。政府主要通过一系列政策，特别是住房保障制度来解决中低收入家庭的居住问题。虽然世界城市具体采用的住房保障制度不尽相同，实施的效果也不完全一样，但还是具有不少相同的规律性的东西，它们在住房保障制度方面经过几十年的建设和不断完善，正不断走向成熟。尽管国内城市与纽约、伦敦和东京等世界城市在政治、经济和文化背景上有着很大的不同，但认真学习和借鉴世界城市经验，逐步形成符合中国国情的住房保障新模式，既是我国建设保障性住房制度的重要原则，也是实现我国“十二五”住房保障目标的重要保证，利用得当可以使我们少走弯路，减少改革成本并拥有后发优势。
首先，保障性住房制度建设既是一个长期过程，不可能一蹴而就，同时又有一定的规律可循。一方面，从世界城市的保障性住房制度的形成发展经验看，其制度建设是一个长期的过程，主要表现在不仅保障性住房的需求是随着工业化和城市化发展而出现并呈现不同的特点，而且与每个不同时期政府的执政理念与政府的财政支付能力密切相关。我国目前所处经济社会发展阶段决定了住房的保障需求还在不断地增加和变化，从而也决定了我国的保障性住房制度建设也必然是一个长期的过程。另一方面，住房问题的发展规律是与经济社会的发展规律一脉相承的，为解决住房问题而出现的保障性住房制度的建设发展也必然有一定的规律可循。从世界城市经验看，保障性住房制度建设发展首先服从于一国的经济发展特点。纽约等西方发达国家大城市，由于其市场经济各发展阶段完整且持续时间长，故其保障性住房制度建设和发展也呈现出一条完整的轨迹，其间可遵循的规律性较强。我国必须分析和把握国际经验，结合自己不同于别国的经济体制机制因素、客观的政治社会人文因素，探索并把握保障性住房制度建设和发展的客观规律，为人民提供适当的住房保障，满足社会需求[9]。
其次，要加强政府对住房市场的调控，明确规划调控的法律地位，形成一套行之有效的政策措施。由于住房作为商品所具有的特殊性及住房市场所存在的缺陷，只依赖市场机制难以解决为数众多的中低收入群体的住房问题。政府作为一国宏观调控的主导者和政策的制定者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的主体，并应自觉、主动承担起住房保障的各项职责。住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。纽约等世界城市住房保障政策实施效果显著的原因是有完善的法律保证。伦敦地方法规，对政府调控的措施、内容进行了宏观指导，形成了综合的、行之有效的调控体系，这种通过地方立法形式确立住房规划调控的方法值得我国借鉴。住房商品和住房市场的特殊属性，决定了政府应该在住房市场调控管理上特殊处理、有所作为。我国相关部门应尽快制定符合我国住房特征的统一的住房保障法律法规，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源，并针对住房保障的不同对象，提供多种住房保障方式。
再次，完善灵活的住房金融政策。纽约、伦敦和东京等世界城市在构建住房保障体系时，都使用财政、金融、税收等多种保障手段来构建居民住房保障体系。而我国住房保障手段比较单一，与世界城市相比，缺乏对中低收入家庭的贷款担保制度，在住房抵押贷款中对中低收入家庭的优惠措施，购房的个人所得税方面的优惠政策等。随着住房制度改革的推进，住房金融的发展已成为推动住房保障制度建设的关键。伦敦和东京的住房金融政策主要包括通过延长抵押贷款偿还期、提高贷款率、根据借款人的不同需要和收入状况采取灵活多样的贷款方式等多项抵押贷款优惠措施促进居民购房[10]。国内一些城市可以借鉴伦敦和东京的经验，让各金融机构依据借款人的不同需要和收入状况，采取灵活多样的贷款方式，积极开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，完善贷款担保机制，降低中低收入居民申请贷款的门槛，这样可以大大缓解城市居民的购房贷款压力。
第四，保障性住房制度建设必须健全配套体系。国外保障性住房制度建立和发展的经验证明，不管采取什么样的住房保障模式和保障性住房建设形式，与保障性住房制度配套的制度体系都要同时建立，以给予制度支撑，建立多层次、多渠道住房保障体系是实现“居者有其屋”的主要途径。如创新财政制度以保证对低收入购房者补贴的财政来源，创新金融产品和金融制度以对保障提供主体提供融资支持，创新行政或政府管理体制机制以建立多元化的住房保障供给模式等[9]89。
最后，加大房租补贴力度。房租补贴是面向低收入租房者的住房保障措施，纽约等世界城市和越来越多的发展中国家大城市都不同程度地发放房租补贴，以帮助支付能力有限的低收入家庭得以在住房市场上租到合适的住房[11]。我国政府可以加大补贴力度，按照标准住房的租金与家庭可支付租金的差额确定。家庭可支付租金，按本地区平均房租支出占家庭收入的比重确定，这样有利于政府在住房补贴方面的公平。另外，可以进一步发展租、售、补、贴等多种方式，可以尝试经济适用房租售并举，探索经济适用房租赁的实现方式。
解决绝大多数市民的住房问题，是各级政府责无旁贷的责任。亟需我国政府统筹各方面的资源，建立以公积金为基础的面向中等收入家庭的住房保障和以现有公房为基础的面向低收入家庭的住房保障，并制定出一套符合我国国情的住房保障政策。