我国人口与计划生育法的几个理论问题，本文主要内容关键词为：几个论文,人口与计划生育论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央、国务院于2000年3月2日发表了《关于进一步加强人口与计划生育工作稳定低生 育水平的决定》（以下称《决定》），十分强调加强人口与计划生育的法制建设。本文仅就我 国《人口与计划生育法》需要明确表述的几个理论问题进行一些讨论，期望该法律的内容能 突出体现我国的国情特点，更好地满足人口与计划生育的基本立法需要。
1 将国家“人口规划”直接纳入人口与计划生育法律调整范围，体现我国计划生育的国 家指导特征
按照西方人口经济学理论归纳的经验，在人均国民生产总值处在750美元以下阶段，也可以 说是相当于我国市场经济处在的初级资本积累时期那样，由于经济关系和社会文化的综合影 响，经济越增长越可能刺激人口增长。我国虽然在2000年基本实现了人均国民生产总值800 美元的小康发展目标，但群众的传统生育观念正在开始转变。跨世纪的我国人口形势呈现了 三大人口压力仍然十分严峻。在低增长率下的高增长使我国每年仍要净增人口1000万；未来 时 期将是我国劳动力资源持续增长，就业形势压力持续紧张时期；加速老龄化将面临社会养老 的巨大压力等。所以，在新世纪稳定低生育水平，计划生育工作不仅不能放松，还必须抓紧 这一人口立法的最佳时机，加快我国的人口与计划生育的立法进程。通过人口法律制度的建 设和完善，加大社会导向干预和综合治理服务，这样才能有效地推动我国人口与经济社会的 协调发展。
1.1 将人口规划写入国家法律，是确保计划生育合法化的前提
我国的计划生育经历了50年代的理论争鸣，60年代的城市和人口稠密的农村地区的计划生 育，70年代的全面铺开，80年代的计划生育地方条例的调整、修改和完善，初步形成了具有 我国国情特点的计划生育法制环境。早在1978年我国《宪法》即确定了“国家提倡和推行计 划生育”的基本法律原则。1982年又进一步明确了计划生育是社会经济发展的重要组成部分 。提出“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”这就将人口计 划纳入到国民经济发展的总体规划之中。特别是自80年代以来，按人均国民生产总值增长衡 量基本国力和发展水平以来，人口规划成为计划生育确保实现的工作目标。因此，人口规划 是《人口与计划生育法》的核心内容之一。计划生育事业是政府为实现人口规划采取的政府 行为的一部分。也是政府为实现人口、经济、社会、资源、环境可持续发展必须纳入政府规 划的组成部分。因此，将人口规划写入法律，既是表明国家倡导计划生育的基本国策的法律 地位。同时，将人口规划写入国民经济发展规划，并以法律的形式固定下来，这是我国政府 对计划生育性质的确认，是区别于其他任何国家“家庭计划”的本质特征之一。
1.2 人口规划写入法律进一步明确计划生育组织的合法地位
1982年《宪法》在确定了计划生育的法律地位的同时，也确定了执法的法人主体。第89条 规定，“国务院行使下列职权：（七）领导和管理教育、科学、文化、体育和计划生育工作。 ”第107条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的 经 济、教育、科学文化、卫生、体育事业、……计划生育等行政工作，”明确了我国计划生育 是直接由国务院统筹、领导和管理的社会公益事业。已经纳入国家的总体建设规划。计划生 育是国务院授权的政府部门的行政职能。在《宪法》规定的原则下，国家几经调整，从1962 年底，在卫生部妇幼司设立计划生育处；1964年1月国务院成立计划生育委员会，下设办公 室；1973年7月国务院成立计划生育领导小组，由卫生部代管；1981年3月国务院决定成立国 家计划生育委员会，作为常设机构，统一管理全国的计划生育工作。因此，1982年《宪法》 对国家计划生育委员会法律地位的确认从本质上确定了计划生育在国民经济发展中的优先地 位。同年在党的十二大将实行计划生育确定为我国的第一项“基本国策”。同时，《宪法》 将计划生育的行政管理权直接授予“县以上地方各级人民政府”。一方面，表明从一开始就 将计划生育作为地方政府的职能，县以上计生委作为政府的职能部门，作为主管行政机关承 担主要的授权性义务。计生委部门及公务员行政管理职能均是从落实人口规划为出发点而派 生出来的。因此，国家《人口与计划生育法》将人口规划纳入到法律调整范畴，将提高实现 人口规划的法律地位。同时，也就必须确认适用承担授权性义务的执行主体。正象税务局管 税，民政局管婚丧嫁娶一样。全国计划生育系统的设立受到国家法律的授权和保护。这就从 根本上确认了计划生育在国家政治事务中应有的地位。
1.3 公民在国家指导下享有计划生育的权利和应履行的义务，是将人口规划具体分解落 实到家庭和夫妻的责任共担，也是公民参与国家政治生活的一种具体行动
应该说明，人口规划具有双重执行主体的本质特征。不仅需要具有授权性义务的管理主体 ，还必须由家庭、育龄人群组成计划生育规划的执行主体。没有一家一户自觉执行计划生育 政策，则不可能有各级人口规划的顺利完成。因此，我们的宣传教育、法制管理、技术服务 等所有社会和技术政策的推行，其本质的目的就是要使家庭、夫妇自觉认识家庭的终生生育 意愿和子女之间的间隔年数等，这在实现国家人口规划中起着十分重要的作用。从而成为自 觉实行计划生育的主人，成为真正的计划生育的执行主体。因此，要让百姓明白，多生少生 一两个孩子已不再是一家一户的私事。只要按照国家规定的计划生育政策生育，就是为完成 人口规划实践了自己的公民义务，行使了公民的计划生育权利。家庭、夫妻和育龄妇女与政 府签定的计划生育合同书，是对宪法赋予家庭和夫妻计划生育权利、义务的承认和履行，是 合法夫妻在法定范围内完全自愿地选择生育子女数和生育间隔时的一种公民权利的应用。其 中服从国家人口规划需要，接受宣传教育，对违反规定的怀孕采取节育、终止妊娠等措施， 是公民应遵守的纪律，或者说是一种义务，应受到社会和法律监督。因此不论是计划生育的 权利也好，计划生育的义务也好，均是在人口规划下派生出来的社会行为规范，是可持续发 展的社会责任对公民提出的客观要求。这样，既可以突出强调公民在计划生育活动中的真实 的权利，同时，也使公民明确实施计划生育是自身应承担的一种社会义务。
2 充分尊重和维护公民计划生育权和保证合法履行计划生育义务
关于公民计划生育的权利和义务的法律表述，在我国法律规范建设中经历了十分特定的发 展历程。为《人口与计划生育法》开创了基本的和良好的法律环境。早在1974年布加勒斯特 世界政府间会议通过的《世界人口行动计划》中早已提出人口政策是社会发展政策的组成部 分，有关国家应选择适宜的人口政策。“所有夫妇和个人都应自由地同时又是负责任决定生 育孩子的数量和生育间隔，并有为此而获得信息、教育和手段的基本权利，夫妇和个人在行 使这种权利时有责任考虑他们现存子女和将来子女的需要以及他们对社会的责任”。显然， 这种权利应以“现存子女和将来子女的需要”为履行的前提。同时要以“对社会的责任”负 责态度和履行义务为前提。这就为我国制定国家《人口与计划生育法》确定的宗旨具有了与 世界接轨的理论和政策基础。
2.1 有关公民计划生育权利和义务的主要法律规范
1980年修订的《婚姻法》第2条确认“实行计划生育”的基本原则。第12条明确“夫妻双方 有实行计划生育的义务。”这是我国法律中最早规范计划生育的义务的法规。
1982年的《宪法》第49条规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。夫妻双方有实 行计划生育的义务。”也可以说，计划生育首先由基本法认定后才正式写入宪法。但是这里 表述的计划生育仅仅作为公民的一项义务规定的。而没有作为公民的基本权利来表述。虽然 我 国公民的权利和义务具有统一性的特征，但是毕竟未作出明文表述。这是由于我国人口与计 划生育立法的特殊规律所决定的。
1992年生效的《妇女权益保障法》在拓展公民计划生育的权利方面取得了重大突破。主要 规定了妇女享有的以下几项权利：
(1)“生育权”。即“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”（第4 7条）。这项规定第一次将生育子女作为妇女的一项基本权利来认定，填补了我国法律规范的 空白。第一次将妇女的计划生育权作为基本法的调整范围。是我国人口立法的巨大进步。为 我国计划生育有法可依创造了具体实施依据和操作空间。
(2)“享受计划生育技术服务权”。即“育龄夫妻双方按照国家有关规定计划生育，有关部 门应当提供安全、有效的避孕药具和技术，保障实施节育手术的妇女的健康和安全”（第47 条）。
(3)离婚附加保护权。“女方按照计划生育的要求终止妊娠的，在手术后6个月内，男子不 得提出离婚”（第42条）。
(4)离婚照顾计划生育妇女条件。“离婚时，女方因实施绝育手术或者其他原因丧失生育能 力的，处理子女抚养问题，应在有利于子女权益的条件下，照顾女方的合理要求”（第46条） 。
(5)妇女特殊保护和照顾权。“妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护。”“任何单 位不得以结婚、怀孕、产假、哺乳等为理由，辞退女职工或者单方面解除劳动合同。”等（
第50条）。
这些法律表述虽然仍局限在对妇女权利的保护方面，但是已经部分包括了对计划生育行为 的法律保护范畴。国家《人口与计划生育法》既然作为专项基本法，既应包括以计划生育为 中心的公民及社会法人的法律规范体系，又应适当考虑人口与计划生育法规相关的当事人的 利益调整及权利义务的平衡和兼顾。即意味着要对公民、家庭和社会组织与计划生育相关的 各种权利进行综合调整。应包括公民的合法结婚权、生育权、节育权、优生优育权、子女抚 养权、母婴保健权、生命保险权、生育的经济担保权、子女收养送养权、子女教育权等等与 生育和计划生育相关的权利和义务。同时自然也应包括政府、部门对相关行为规范进行的督 导、管理和服务，以及对上述授权性义务实行行政、法律和社会监督。如果以《人口与计划 生育法》的法律规范为主要调整对象，兼顾计划生育的环境建设，则应通盘考虑目前与计划 生育紧密相关的内容纳入该法律的规范框架。
2.2 应突出公民在计划生育方面所享有权利和义务的主体地位
考虑到目前我国计划生育的重点仍是“控制人口数量、提高人口素质”。正向在21世纪第 一个十年计划生育工作目标中强调的那样，“出生人口素质明显提高；出生婴儿性别比趋于 正常；育龄群众享有基本的生殖保健服务，普遍开展避孕节育措施的‘知情选择’；初步形 成新的婚育观念和生育文化；逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障 体系和工作机制。”要想实现这一系列任务目标，首先应强调以人为本的基本思路。突出公 民，特别是育龄人群在计划生育方面的基本权益。主要有以下几点：
(1)在应为社会发展负责任的前提下享有自主选择家庭模式、终生生育子女数及出生间隔等 方面的生育权、不生育权和计划生育的权利和义务；
(2)在个人生育行为享有的避孕权、节育权和节育方法的知情权、选择权和在接受节育手术 中的安全保障权；
(3)接受计划生育培训教育、依法管理和提供优质服务的权利；遵守在计划生育方面的社会 公共道德的义务；及因此应承担规定的法律责任。
(4)特别强调男女双方对家庭生育计划的平等决策权，为广大育龄妇女在计划生育中应该与 家庭和丈夫享有同等权利提供特殊保护，使广大妇女真正掌握计划生育的主动权；
(5)违反计划生育法律规定按规章承担行政和刑事处罚的义务；就计划生育行政侵权对公务 员当事人提起质询、诉讼，寻求法律保护权。
诚然，将计划生育权利公开交给群众，在明白自身权利的前提下，提高育龄人群的自主行 使权利的责任感。这是对育龄群众的信任、教育和普及法律的过程。通过省级计划生育条例 初步建立起来的生育制度，使基层有了调整人们生育模式的基层法律依据。使计划生育部门 腾出更多精力推动计划生育“三为主”、“三结合”和“两个转变”等方面的全面建设。突 出以人为本的宗旨，是对公民在家庭、生育、节育方面应享受的人权的尊重和保护。成为改 造 社会风尚，实现在生育、家庭及生育观等方面同步改造和发展的精神文明建设过程。真正在 保证母亲、儿童、家庭生存权的基础上实现个人的保护权、发展权和社会进步。这就是建立 合理的符合社会进步原则的新型生育制度的根本目的。这些权利和义务在我国已颁布的法律 法规中虽早有分别表述，但是仍必须在我国第一部《人口与计划生育法》中予以综合、系统 、原则地强调和表述。以突出法律的本质特征和纲性原则。
2.3 充分运用利益导向机制，将人口与计划生育法制体系放到国家的大环境中去运行
国家在营造宏观计划生育管理和监督机制方面的政策规定。包括国家推行计划生育的国情 和社会进步的考虑，目前基本成熟的生育政策要点，国家为保证公民在生育、节育等方面基 本权利履行的管理和服务承诺，对公民不履行法律规定义务的监督、处罚等。其实，在法律 规范体系中，只需设置“为”与“不为”的义务规范，而不需要设立计划生育的奖励原则。 这是国家法律的一般立法原则。在其他国家相关的节制生育和人口法中，基本不设置这一内 容，只是在“家庭计划”政策中有一些表述。但考虑我国的计划生育法规是以地方行政法为 基础制定的，考虑到国家严峻人口形势的事实和推行计划生育的特殊背景，也可以设置奖励 的通用原则。这在城市比较稳定的企事业单位还可以落实，而在现阶段农村则很难操作。而 且奖励力度本来就很微弱，与暗含的违反计划生育规定处以的罚金比较，这种奖励确实缺乏 榜样和利益导向的吸引力。因此，在采用对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费的同时 ，逐步建立和完善社会保障制度，特别是建立健全农村社会保障制度，是实施人口与计划生 育法制的基本保证。与此相应，从可持续发展角度考虑，在承诺婴、幼儿入托，义务教育， 医疗保健等方面的保护和便利的规定是完全必要的。使利益导向机制真正成为计划生育行为 的法定经济杠杆，既能促进人们对子女抚养与效益的价值观的社会认识转变，也能促进计划 生育法制环境建设的完善。这样，对实行计划生育的一孩户和政策照顾的二孩户的法律保护 就显得有法可依、有法必依了。不过，这一规定在国家法律中也只须做原则表述，具体规定 可由各省、市、自治区在实施细则根据其具体情况作出符合实际的规定。
3 关于尽量减少和避免不安全的人工流产问题
在国际人口行动规划中，人们习惯用保护胎儿生命权来反对不安全的人工流产。一些国家 的法律对人工流产的规定，也都基于保护母亲和胎儿健康的考虑。如《意大利终止妊娠法》 （1978年5月22日颁布法律第149号）规定：“国家保证一切具有母爱和责任感的生育权。承认 母亲的社会价值，对于人的生命从形成初期开始给予保护。”并在第1条中申明，“本法阐 述的自由终止妊娠，不作为控制出生率的手段”。并授权国家、州和地方公共团体“要在各 自的职权范围内促进和发展社会保健服务，为避免以限制出生为目的的进行堕胎提出必要的 方案。”这是西方国家比较有代表性的关于人工流产的法律原则。按照西方国家终止妊娠的 合法性标准，肯定不包括计划生育意义上的终止妊娠的人工流产要求。我们也不必回避这一 敏感问题。我们可以将国家的经济社会发展状况作实施计划生育及其必要措施（包括合法人 工流产）的背景因素。如果要从这个角度取得实施终止妊娠的法律适用，则必须在法律预备 中为此提供法律依据。这个依据即是国家通过人口规划实现计划生育这一基本原则。在计划 生育已成为国际“家庭计划”的成功范例和潮流的今天，我们有责任使计划生育背景下的享 有安全人工流产权，成为公民在实施计划生育过程中因避孕失败而采取的一种自愿选择。与 避孕、绝育等生殖医疗技术一样，终止妊娠也应成为国家向公民推荐、提供并确保安全的计 划生育的主要技术服务项目之一。终止妊娠越早，越利于保护孕妇的健康。如果我们从管理 制度上能够保证帮助孕妇在90天内对计划外怀孕采取安全的人工流产措施，就可将终止妊娠 对孕妇健康的影响降低到最小程度。如能将这一导向写入法律，将是对提高计划生育管理水 平和技术服务水平的一种新的标准要求，具有一定的超前性。
3.1 宣传“在怀孕90天内接受终止妊娠手术的安全性”的科学知识
鉴于很多育龄妇女不了解终止妊娠的最佳时机，以及计划外怀孕发现越早，终止妊娠对自 身的生殖健康情况影响越小的科学知识，因各种原因耽误了终止妊娠的最佳时机。尽管目前 我国计划生育的终止妊娠技术安全系数已很高，大月份终止妊娠比例虽已降到了很小比重， 但毕竟对消耗母亲身体健康的程度和发生不良后果的概率要高于90天以内。因此，教育育龄 妇女发现计划外怀孕后，应马上到具有手术资格的医疗单位进行终止妊娠手术，接受术后生 殖 健康咨询，预防后遗症，确保育龄妇女的身体健康。计划生育部门和相关医疗部门和社区加 强生殖健康基础知识教育，促使形成良好的社会环境和监督机制，以保证这一利国利民的措 施得以实行。
3.2 建立更为完善的计划生育和生殖健康普查制度，保证需要实施终止妊娠者尽早接受 终止妊娠的手术
经过近20多年摸索形成的计划生育季度检查制度，对预防非意愿计划外怀孕，减少大月份 终止妊娠和及早发现妇女病、常见病，提高全民特别是育龄妇女的生殖健康素质起到了十分 重要的作用。应将月访视、季普查的计划生育孕情检查制度作为行之有效的一种计划生育工 作制度写进法律的地方实施细则，作为执法的措施来对待，育龄人员要象遵守其他制度一样 遵守之，否则应承担相应的法律责任。而对那些故意逃避计划生育季度检查，造成超过90天 的计划外怀孕者，除必须实施终止妊娠手术外，计划生育管理责任人还应对上级主管部门承 担目标责任，还应承担因此造成的部分经济补偿。建议将“提倡减少90天以上的终止妊娠， 确保育龄妇女的身心健康”原则写进法律，作为国家实施新千年工作规划提高管理水平的一 项工作目标。这样操作也可以视为与国际“家庭计划”管理一般原则接轨的监督措施和制度 完 善。各地区可根据这一目标采取切实可行的保证机制来运行。
3.3 普及乡村和城镇生殖健康医疗服务网络建设，从根本上解决农村接受计划生育手术 难的局面
目前在各地计划生育季度孕情检查制度实施过程中，不少计划生育技术站已主动与开展生 殖健康检查服务有机结合，在孕检操作时注意对妇科生殖系统疾病，包括性病等不宜怀孕和 结婚的传染性疾病的检查，并提出医学指导和治疗方案，深受群众欢迎。应提倡政府在巩固 现有农村计划生育医疗网络的基础上，大力发展乡村生殖健康网络，培训生殖健康专业医务 人员，在有条件的乡和村普及生殖健康检查制度，使大部分育龄妇女能享受到计划生育技术 服务和90天以内的终止妊娠手术不出村和乡的便利。县级计划生育部门则能确实起到监督和 指导作用，促进在生殖健康服务中将计划生育服务水平提高到一个新水平。一方面，应从人 口与计划生育法律规范中明确规定，扶持计划生育技术站、尽快提高技术和辐射功能，使其 成为社区生殖健康的基本力量之一；另一方面应组织县、乡卫生医疗机构和计划生育的技术 队伍合作走向市场，共同承担实现在跨入新世纪的50年间稳步提高孕产妇生殖健康水平、降 低孕产妇死亡率和提高出生婴儿质量等工作目标。这是非常重要的组织网络建设的法律授权 。
总之，现在我国出现了稳定低生育水平的人口形势，是我国《人口与计划生育法》出台的 最好时机。将该法律定格为基本法的规格，需要将《人口与计划生育法》各种关系放到人口 、经济、社会发展的大环境中，以法律规定人口规划的法律地位；以法律确认公民和法人的 权利和义务，规范人口管理秩序；以加强生殖健康管理和服务的秩序。通过对人口、婚姻、 家庭和生育等系列法律规范的调整，逐步形成社会主义新型的婚育文化，必将推动社会主义 精神文明建设的更大发展。