走出集权—分权的二元对立误区——论十八届三中全会《决定》中的集权与分权问题，本文主要内容关键词为：全会论文,三中论文,对立论文,误区论文,论十八届论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2014)01-0011-05
全社会都对十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)给予高度评价，《决定》再次点燃了人们对政治的热情。但是，《决定》中似乎也有一些令人不解之处，如在中央高度集权的同时如何进行分权改革?表面上看，《决定》在加强中央权力的同时实行分权化改革，似乎是一个悖论。确实，这次改革是在强化中央权威的前提下进行的，有学者称之为“新权威主义2.0版”，与邓小平的“新权威主义1.0版”相联系。①而经济上改革的目标则是让市场在资源配置中发挥决定性作用，而且很多举措都是针对约束地方政府权力展开的。这样，在很多人看来，就形成了所谓的集权的同时搞分权的悖论，似乎在集权的约束下难以搞分权化改革。
笔者认为这是典型的思维误区，这个误区来自将集权与分权二元对立化；而二元对立思维模式的形成主要是因为政治学界对集权、分权等基础概念的研究或介绍不到位，而对基础概念研究的缺失又是因为对国家权力结构的共性研究不够，以及对人类制度变迁规律的选择性遗忘。按照上述逻辑，本文首先简单梳理《决定》中的中央集权与分权改革，然后分析分权的几个基本概念，再阐述国家权力构成的共性以及制度变迁的基本规律。
一、“国家治理体系和治理能力的现代化”与“有能力的有限政府”
《决定》提出改革的总目标是“推进国家治理体系与治理能力的现代化”，学界对此给予了高度肯定。但是，这一总目标的内涵到底是什么?笔者的理解和概括是，按照《决定》给出的路线图和时间表，七年内的总目标是要建设一个“有能力的有限政府”，即前述的有集权有分权的体制。
首先，国家有能力。所谓“国家能力”就是权力中枢超越社会利益集团和部门政治的约束而将自己的意志变为现实的能力。国家能力的实现首先需要有一个强有力的没有部门利益的决策机关，其次是政府在市场经济中的合理作用。《决定》发布的“改革60条”中决定成立的中央全面深化改革领导小组，是一个比上个世纪80年代的国家体制改革委员会更没有部门利益色彩的超级改革机构，其作为强有力的推动改革的权威机构将在未来深化改革的过程中起到不可估量的作用。
其次，政府有作为。非常重要的一点是，“改革60条”在强调市场的决定性作用的同时，没有忘记政府这只看得见的手，因为市场失灵屡见不鲜，而最近的失灵就是2008年开始的全球金融海啸。政府是否有作为，不但依赖于国家是否有自主性，更重要的是看一个国家的行政管理体制是否能有效地执行国家意志，否则国家自主性也是空洞的。同时，如果行政力量太强大，也会扭曲甚至绑架国家自主性，将国家利益变成部门利益。因此，有作为的政府一定是大部门制的政府，即符合现代政府基本原理的有限政府，而不是无处不在的全能政府。
第三，法权集中化。这里的“法权”不是过去我们常常批判的所谓“资产阶级法权”中的法权，而是国家法律性权力。后面会看到，即使在美国这样一个联邦制国家，其政治事务是高度地方化的，但司法权则是国家集权性质的，如联邦最高法院和超越于地方政治的联邦巡回法院。而中国的政治权力是集中的，但司法体制却依附于地方政府，显然不利于作为“主权”的法权的独立行使，法院的独立审判权受到约束。“改革60条”规定，省以下法院实行垂直管理，上级纪委提名下级纪委负责人。法权集中化无疑是为了约束地方政府的权力，使得司法机关能真正做到独立审判，独立执法。
第四，权力有边界。与前几次以机构调整为主的改革相比，本轮改革的最大亮点是围绕政府职能转变，由此将形成权力有边界、权力受约束的有限政府。“改革60条”大多数条款属于压缩政府的权力边界。让市场在资源配置中发挥决定性作用就意味着政府退出相应的领域，如上海自贸区的负面清单制度，统一市场监管，城乡统一的建设用地市场，打破行政主导和部门分割而建设市场主导的科研经费分配体制，投资体制中减少政府审批，放宽投资准入，社会组织成立由审批制改为登记制等，所有这些都事实上压缩了政府权力边界，尤其是清理和减少地方政府对经济活动的干预。可以想见，压缩政府权力边界就等于激发了市场主体的活力。比如，如果改革了投资体制并放宽投资准入，政府的作用只是提供相应的公共产品服务而不能再有进入权上的审批，让市场主体即企业自动地平衡市场关系；又如，如果改革了传统的由部门分割的科研经费分配体制，相关的政府主管部门就不再是一个利益主体，由市场来决定的科研经费的分配会更加公平，不再会因为人为设立的等级身份比如所谓的“985学校”“211学校”而获得不平等的资源，也不能因为部属、地方管理的身份不同而区别对待；再如，如果真的能建立城乡统一的建设用地市场，乡政府、县政府和市政府等地方政府就不能再轻易地侵害农民的土地权益，因为征用农民土地的成本也非常高，农民甚至因此和城市居民一样盼望被拆迁。因此，压缩政府权力边界的收益是难以估量的。
第五，权力受约束。过去，地方一把手往往成为腐败重灾区，这是因为其既管人事资源又管经济资源，权力空前大而又不受约束。有鉴于此，如何约束和监督权力就成为“改革60条”的一个重点。“改革60条”一方面决定加强地方人大的财政监督权和人事决定权，同时改革司法体制和纪检体制，实行省以下法院的垂直管理，上级纪检部门提名下级纪检负责人，这些无疑是从纵横两方面加大对地方一把手的约束。
“事业单位去行政化”既是压缩政府的权力边界，也是制约政府权力。过去若干年内很多事业单位问题重重，比如，大学自主招生中的腐败，教育行政化难辞其咎；又如，把大学区分为副部级的“985学校”和正局级的“211学校”，是人为制造的不平等，伤害了千千万万大学生的利益，这本身就是教育行政化的产物。
“建立公开透明的预算制度”意味着，每一分钱花到哪里、怎么花，都有了明确的规定，而预算不再是一笔糊涂账。预算公开透明，事实上就向有限政府迈出了一大步。道理很简单，怎么挣钱(税)怎么花钱(预算)就是一个国家最大的政治。
以上五个方面，用一个概念表述就是“有能力的有限政府”。“有限政府”是政治学上一个老概念，西方国家和很多发展中的代议制民主都称自己是“有限政府”，即权力有边界和权力受约束。但是，一个共同的教训是，有限政府如果没有国家能力，要么会变成一个办不成事的“否决型政体”，如美国等；要么则成为有民主而无治理的政体，如印度、菲律宾、墨西哥等。
正是基于人类文明的共同经验和教训，《决定》提出的“国家治理体系和治理能力的现代化”，其实就是一个“有能力的有限政府”，这个目标看得见摸得着。但是，如何理解“国家能力”与“有限政府”的内在一致性而非悖论关系呢?
二、集权与分权的几个相关概念
(一)行政性分权与市场性分权
上个世纪80年代西方学者研究苏联东欧改革时提出的分权概念，对认识中国的分权改革依然有帮助。所谓行政性分权就是上级向下级让渡、下放管理权和事权。这样，行政性分权既包括中央政府向行政主管部门分权，又更多的是指中央政府向地方政府分权。行政性分权的问题是收放随意，约束性不大，既可以分权又可以随时集权。中国上个世纪50年代、60年代和80年代进行的改革均属于行政性分权，结果形成了收放循环：一放就乱，一收就死。
市场性分权是指改变权力性质的分权，更多的是所有权和产权意义上的改革，即从国家所有或国家所有制一元化改变为多种经济成分共存或多种所有制平等的产权变革。相对于行政性分权，市场性分权更具有根本性和不可逆转性，因为现代国家不会随意侵害非国有的产权和权益。很明显，“改革60条”围绕让市场在资源分配中发挥决定性作用就是一种市场性分权。
把握好行政性分权与市场性分权的关系十分关键。中央政府或国家把权力下放给行政部门和地方政府，并不必然意味着有利于市场经济的发育，因为行政主管部门和地方政府都有自己的利益，为了自己的利益就有可能挤压市场的边界。因此，行政性分权和市场性分权之间事实上具有内在的冲突性，而且这种冲突性关系在现实中处处可见。
例如，教育行政化意味着教育主管部门与公立大学、民办大学之间的权力博弈，形成了大学对政府的严重的身份依附关系。经济主管部门的“审批制”搞乱了能源市场，从钢产品严重过剩到光伏企业大批倒闭，都是主管部门“为了控制产量”而审批的产物。审批制同样使得社会组织发育不良，导致大量的社会组织因为得不到“批准”而事实上形成了“非法存在合法运营”的格局。
现实告诉我们，同样是分权改革，要看什么样的分权，是行政性分权还是市场性分权。在中国，通过分权改革而获得大量审批权的一些行政主管部门和地方政府，抑制了市场和社会的活力，这种状况下急需寻求中央集权的解决之道。
既然行政性分权和市场性分权存在利益上的冲突，那么如何培育市场性分权?这就需要借助于中央的权力(国家能力)，依靠有能力的国家去破除行政部门的特权(垄断利益)和地方政府的特权，因此有能力的中央集权反而有助于推动市场性分权。要做到这一点，关键看国家的观念和定位，是倾向于政府部门和地方政府，还是倾向于保护市场。这样，中央集权与行政性分权存在两种可能性关系：共谋与压力。在分权问题上，中央与行政部门、地方政府的共谋就意味着市场的萎缩，中央对行政部门、地方政府的压力就意味着市场的活力。由此带来的是中央集权与市场性分权的二重关系：紧张与和谐。
我们已经看到，本次改革就是中央政府鼓励市场性分权，也可以看作是要以上下的合力改变中间的权力，即以国家、市场与社会的合力来改变来自中间的阻力。在十八届三中全会前召开的政治局会议决定，改革的主题是地方政府职能转变，设立上海自贸区和进行反腐与廉政建设。“改革60条”更是力主发挥市场的决定性作用。所有这些，都是中央政府改革行政部门和地方政府职能而培育市场的举措。比如，上海自贸区本身和社会组织登记制改革就是要彻底改变“审批制”，统一市场监管、城乡一体化建设用地市场和司法权的上收等，事实上就是压缩地方政府的权力边界。
这样，当把分权区分为行政性分权和市场性分权并具体剖析二者之间的冲突性关系后，就会发现，原来中央集权有助于消减和压缩行政权力，有助于市场化改革而形成“有限政府”。
(二)法权的国家性(集权)与治权的地方性(分权)
中国的改革以分权为出发点，但并不意味越分权越好，该分权的分权，该集权的集权，该放的放，该收的收。那么，到底什么权力该放、什么权力该收呢?这就需要区分权力的属性。
1.该集中的法权
法学界主张的法律的权利主义只是立法的一个方面，其实任何法律首先都是工具主义的，即实现国家意志(且不说统治阶级意志)。也就是说，法律首先具有国家性，是国家意志的代表和实现。法权是国内最高的权力，或者传统政治学上所讲的“主权”。也正因为法权的主权性质，法权必须是高度集中化的，或者说是统一化的。由此意味着，作为法权载体的司法机关，也必须是国家性的集权。从美国政治中可以很明显地看到这一点，美国的政体是联邦制即分权化，而司法体制则是国家性的即集权制。法国政治观察家托克维尔在《论美国的民主》中指出，高度地方自治的美国之所以能自治而不至于混乱，关键就是地方化的行政权力受制于“政府集权”(注：国家性集权在托克维尔那里表述为政府集权)。托克维尔主张政府集权，反对行政集权。
对比而言，中国的政体是中央集权制的，但是司法体制却是地方化的，即依附于地方政府，这样司法权存在地方保护主义就在所难免。“改革60条”中有法院体制和纪检体制的集中化。笔者认为，在条件成熟时，还需要进一步改革，像人民银行(央行)体制一样，做到司法权力的国家性管理。
2.该分权的治权
治权就是过去常说的政府的行政管理权，必须是分权化的。实践已经告诉我们，任何计划式的中央集权管理都不可能管理好形形色色的地方事务、部门政治与老百姓的生活，地方的事只能让地方去管，百姓的事只能让百姓自己去管，否则政府管不好，百姓也有意见，社会也没了活力和动力。今天，治权的分权不但是中央向地方政府放权，还意味着中央与地方政府向社会分权，实现官民互动式治理。“国家治理”概念和思想的提出，本身就是一种新型的治权的分权，即从中央向地方政府分权转变为治权的官民共享。这里首先是社会自治问题，如“改革60条”规定社会组织成立的审批制改为登记制和事业单位的去行政化；其次是官民共治，比如市场和政府的平衡作用。应该看到，如果真正能做到社会自治以及官民共治，合法性结构就会发生重大变化，过去总是老百姓问政府的权力合法性问题，而在社会自治和官民共治的情况下，社会和市场本身对治权的合法性都负有责任。这也是治权的分权的好处，共担风险。
3.法权之下的治权
虽强调治权的分权的合理性，但无论治权如何分散和分权，都必须在统一的法权之下进行，尤其是在中央—地方关系维度上的治权的分权。如前，即使是在联邦制的美国，自治的地方政治都服从统一的法律。这一点对一个已经习惯于地方分权的国家而言尤其重要。而要更好地做到这一点，需要进一步改革司法体制，即司法体制、行政执法体制应该更体现国家性、更集权化，否则诸如环保执法等行政执法就会被地方利益绑架。
4.集权与分权在国家建设中的“时间性”
先发国家与后发国家的国家建设路径上的差异，导致了集权与分权时序上的不同。先发国家的国家成长路径是：先有社会组织，再有经济组织，最后是政治组织即国家和政府。这一路径特征在英国和美国特别明显。对于英美这样的先发国家而言，国家的任务似乎是如何集权的问题。事实上，凯恩斯主义就是西方国家建设的转折点，国家权力开始渗透到市场中，国家扩大税收以搞社会福利建设。结果，国家权力越来越大，政府部门也越来越多。
相反，对于中国这样的发展中国家而言，其现代国家建设路径是“国家权力—经济组织—社会组织”，这是因为前现代国家虽然也有经济组织和自治性的社会组织，但因为社会的“总体性危机”(1840s—1940s)而无力承担国家发展的任何任务，一盘散沙的国家最后是通过战争而组织起来，即典型的“战争制造的国家”。解决了国家权力危机的政权首先面临如何把社会组织起来的任务，于是就出现了单位制的具有政治功能的经济组织，城市如此，农村也是这样，比如人民公社。结果，社会被完全淹没在一体化的政治经济体中。这样一来出现的问题是，社会和个人失去了活力，于是开始搞经济改革，经济体制改革的一个意外产物就是社会组织的出现。
国家建设路径上的鲜明对比告诉我们，如果说英美式的西方国家面临的主要问题是如何集权问题，而中国等发展中国家面临的则是如何分权的问题。英美式的集权是以分权为基础和前提的，即无论如何集权都不可能动摇既有的自治和分权，而中国式的分权则是以集权为前提和基础的，而且作为前提性和基础性条件的集权必须具有权威性，否则就很难分权。这是因为，在长期的计划经济式的集权体制下，形成了我们所熟悉的“条块利益矩阵”，没有权威性的中央集权是打破不了既定的利益格局的。因此，拥有权威一直以来成为中央能够推动改革的前提，现在的改革同样离不开拥有权威的集权。
三、制度变迁中的“关键时刻”与“常规时期”
前述的集权与分权的相关概念以及理论是从比较制度变迁中抽象出来的，其实比较制度变迁研究还能给我们以更多的治国理政上的智慧和启发，如在所有重要国家的成长过程中都存在“关键时刻”和“常规时期”，其中关键时刻所形成的制度与规则决定着常规时期的基本走向；而决定关键时刻成败的是观念和关键人物的权威大小。②这当然是根据中国历史以及很多其他国家历史的基本经验而总结出来的。
比如，在19世纪60年代，中国、日本、德国和俄国等重要国家同时启动现代化进程，但最后为什么单单是中国招致彻底失败，而其他国家都取得成功?这就是关键时刻的观念与关键时刻的“玩家”(players)有没有权威以及权威大小。别国且不说，就中国的“同治中兴”以及随后的洋务运动而言，当最需要有权威的中央政府去推动现代化的时候，这一时期的清廷却走向败落了，政权旁落到地方大员那里，而且愚昧的慈禧太后根本没有意识到“三千年来未有之变局”的挑战。相反，无论是日本的明治维新所强化的天皇，还是德国1862年宪政危机后出现的一代枭雄俾斯麦，甚至是改革农奴制的沙皇，都有与时俱进的观念和大变革所需要的权威。
如果说中国曾经因为落后的观念和缺失权威政府而失去了第一次现代化的机遇，而上个世纪80年代开始的中国改革的成功以及苏联改革的失败同样证明了观念以及权威的重要性。首先，改革本身就是与时俱进的观念的体现；其次，中苏改革的差异在于，邓小平多次说可以试错，不行就收回来。关键是能收得回来，这就是权威的最好证明。而戈尔巴乔夫的改革一乱就收不回来了，关键是因为他本人没有应有的权威。
比较历史告诉我们，制度变迁中的“关键时刻”需要权威，只有权威才能把握得住关键时刻，即摆平各方利益；而且在关键时刻的威权和集权所塑造的制度和规则恰恰可能是分权化的，成为常规时期的制度遗产。这是世界历史也是中国改革历史经验的写照。到目前为止，中国改革已经进行了35年，可以分为三波次，即上世纪80年代的改革、90年代开始的改革以及十八届三中全会所启动的第三波改革。前两波次改革为什么能取得巨大成就?像在上世纪90年代的改革中，无论是把中国与世界彻底联系起来的制度安排如开放互联网和加入WTO，还是国内以社会主义市场经济为取向的分税制，金融体制改革所形成的人民银行体制，军队与商业脱钩，1998年国务院机构大改革，都是在新观念即社会主义市场经济的指导下硬碰硬、真刀真枪的改革，初步建立社会主义市场经济体制。通过改革而破除旧体制并建成了新体制，是人类改革史的创举。其成功的密码就是观念与权威。
只有用威权式改革才能破除行政性分权所导致的社会结构的利益集团化。第二波次改革的一个意外后果是，由于进行的是以机构改革为主而不是政府职能转变，结果权力在市场化中更加重要，政府垄断的资源更多了。另一方面，国家行政权力保护下的行业垄断使得国有垄断企业成为重要的利益集团。这样，无论是触动政府的利益即压缩政府的权力边界还是制约政府的权力以及破解垄断性利益，非威权性权力所不能。
四、结论
比较历史，梳理理论，我们发现，很多关于改革的混乱认识都源自历史和理论的双重贫困，靠想象判断政治和当下事务。而且，更由于冷战时期的斗争哲学导致的二元对立思维的流行，如本文所说的集权与分权，其他的诸如传统与现代、先进与落后、民主与非民主、民主与威权……都使我们的思维陷于非此即彼的误区之中而难以自拔。政治学基础理论告诉我们，同样是所谓的分权，行政性分权则可能导致政府集权即行政部门和地方政府集权，而真正好的分权即市场化分权则需要有权威的中央集权去推动。更重要的是，分权并不是越多越好，有些权力该分权，有些权力则该集中如法权。而且中国这样的发展中国家的国家建设路径决定了，无论什么样的分权，也只能在中央集权的前提下进行，而且中央是有权威的，否则分下去的权力则可能被部门或地方所截留，从而形成更不利于市场发育的政府集权。
注释：
①2014年环球时报年会[N].环球时报，2013-12-11.
②杨光斌.制度的形式与国家的兴衰：比较政治发展的理论与经验[M].北京大学出版社，2005：31.
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