地方金融：正在崛起发展，本文主要内容关键词为：地方论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，在我国辽阔的农村和城镇，大量地方性金融机构在崛起、在发育，并以其特有的市场功能作用为标志，形成我国金融体系中一个新群体。一些专家学者将这个群体表述为地方金融的概念。1993年底，当金融发展论坛邀请专家学者深入研讨地方金融的地位和作用时，不少人对它还感到陌生。如今，在官方文件和权威媒体报道中，地方金融已得到确认和认同。这个变化表明，不论用地方金融表述这个群体，是否还有不够科学之处，地方金融已成为现实经济生活中的重要力量。
从小配角到重要方面军
地方金融的主体，是各类地方性金融机构。建国初期，在我国农村曾建立了大批地方性金融机构农村信用社，在城市也存在过地方性商业银行。后来，随着高度集中计划经济体制的建立，农村信用社变成了国家银行的基层组织，地方性商业银行也销声匿迹。在信用集中于国家银行的金融体制下，地方金融没有存在的余地。
地方性金融机构的春天是伴随我国经济体制的转换而来临的。为适应多样化、多元化经济结构对金融服务的需求，在国家政策指导下，农村信用社逐步恢复地方性金融机构的地位，城市信用社、城市商业银行、地方性信托投资公司等大量地应运而生，对地方经济的发展发挥了独特的、重要的推动作用。
改革开放以来，在金融机构中，地方性金融机构是发展得最为迅速的一个群体。这个群体目前包括近5万家农村信用社、3200 多家城市信用社、88家城市商业银行、上百家信托投资公司等，资产达上万亿元。
同十多年前相比，地方性金融机构在市场经济中的地位和作用已发生了根本性的变化。当初，它们只是作为国家银行的小配角，被要求发挥“拾遗补缺”的作用。现在，越来越多的人都能看到，地方性金融机构在为中小企业，特别是小企业的服务中占据着主导地位，它对国民经济实现有效增长，对扩大社会就业，对宏观经济的稳定、较快发展，所发挥的独特作用，举足轻重。因此，人们对这个新主角，对这个金融市场新的方面军，有必要刮目相待，重新认识。
应当说，地方金融的形式，是我国金融改革发展实践中的一个新课题。对它的探讨和认识，还有待深入。值得注意的是，地方金融固然要以足够规模、数量的地方性金融机构的生成为基础，但要成为一个相对独立的群体，还有赖于体制框架的调整。
改革开放以来，我国已逐步建立中央集权和地方分权相结合的新体制。中央政府和各级地方政府，已相继在财政、税收体制等方面，完成了与新体制相适应的变革。在一段时期内，金融体制依旧维持中央集中调控管理的模式。由于这种模式与新体制之间存在的摩擦和不协调，加剧了权责不对称状况，产生了诸多不利于优化货币、资金这个重要社会资源配置的弊端。针对这种情况，构建中央金融和地方金融相结合的新体制，不可回避地被推上了改革日程。这种调整，自1993年以来，正在逐步推进。前几年开始陆续组建地方性商业银行，就是这项进程的重要举措。近来，我国对广信事件的处理原则，更是清楚不过地表明建立政企分开、中央金融和地方金融分开体制的决心。
从已经发生的变化看，在这个金融体制新格局中，中央金融和地方金融在诸多方面存在差异。
其一，调控权有差异。中央金融的主体主要是国有独资或控股的各类金融机构，由中央政府调控。对地方金融的调控，中央政府仍占主导位置，但地方政府也有一定操作空间。
其二，信用保障的差异。目前，国有金融机构基本上是国有独资，尚未健全现代企业制度。在这种情况下，其信用保障，实际上是以国家资源和政权为依托。而地方金融，由于各地方性金融机构普遍实行了股份制，政府参股的比重也有限，因此，其信用保障，主要是以各金融机构的经济实力和投资者的有限责任为依托。
其三，金融服务功能定位的差异。中央金融主要是面向关系全局的非竞争性行业和竞争性行业中的大中企业提供服务，而地方金融主要是为竞争行业的中小企业提供服务。
其四，网络覆盖范围不同。中央金融的机构规模较大，其组织网络覆盖面具有全国性。这种网络优势增强了它们的市场竞争力。地方金融的机构，绝大多数规模较小，除少数地方控股的商业银行经批准可在属地之外延伸分支机构外，通常其机构网络只限在本地范围。
认真分析地方金融同中央金融的差异，有助于人行恰当把握地方金融的市场定位，较为充分地发挥它应有的独特作用。
机遇与挑战并存
地方金融，是我国经济、金融改革发展中的新事物。在历经十多年的快速发展后，正进入以规范、调整、提高为特点的发展新时期。在它面前，存在着难得的机遇。
首先，地方市场经济体制的完善，增强了对地方金融的需求。在现代经济中，金融是核心。在我国的体制条件下，地方政府对地方经济的发展，负有主要的调控职能。为履行这一职能，地方政府需要拥有各种调控手段和工具，其中，金融调控权是至关重要的。越来越多的地方党政领导人已经认识到，地方金融不发展，地方经济的发展就缺乏活力和动力。单纯指靠中央金融的支持，是被动的，也是难以满足地方经济需求的。地方政府的强烈需求，无疑增强了发展地方金融的动力。
其次，非国有、中小企业的加快发展，扩大了地方金融的生存空间。改革以来的经验证明，地方金融的兴起同非国有、中小企业的兴起是相伴而生的，地方金融的发展也是随非国有、中小企业的兴盛而来的。两者相辅相成的共生现象，不仅有着体制上的渊源，而且也是市场选择的必然结果。从体制上来说，非国有、中小企业和地方性金融机构都是对旧体制实行改革的产物，普遍采用了更符合现代企业制度的微观体制，从一开始，它们就进入了以市场调节为主的运行轨迹，因此，它们是属于同一体制的。从市场往来关系来说，地方性金融机构同中央金融的大机构相比，更能适应非国有、中小企业的运行特点，更能提供灵活、多样、交易成本相对较低的金融服务，具有独特的比较优势。两者共演对手戏，也是符合双方经济利益的选择。随着我国经济结构调整力度的加大，非国有、中小企业已成为推动国民经济有效增长的主要力量。这些经济主体的迅猛发展，大大扩张了对地方金融的需求，也为地方金融的发育奠定了雄厚的实体经济基础。
再次，政策环境出现趋好的迹象。决策层对发展农业、中小企业和扩大社会就业等问题的政策不断出台和落实，为优化地方金融的政策环境必将发挥积极的引导作用。在金融体制构成上，确认地方金融的地位和作用，为调整对地方金融的政策提供了大前提。1996年，国家已经确定，在农村金融体系中，以合作金融为基础，这一思想对调整地方金融的政策将提供有力的依据。不少有识之士依据对经济现实的深入研究，对地方金融的发展规律强化宣传，也将起到有益的酝酿政策作用。
同时，我们也十分忧虑地看到，在地方金融面前，还存在着严峻的挑战。
第一，定位转制难度大。80年代，地方性金融机构在超常发展中，自发性较强，比较普遍地存在市场功能定位不准确、体制不规范的状况。这种状况，导致地方性金融机构运行秩序的紊乱，扩大了运行风险，同时，也阻碍了各类金融机构充分发挥各自特有的金融服务功能，大大降低了地方金融全面适应多样化经济生活需求，为其提供金融服务的效率。1993年以来，国家着手地方金融的转制定位工作。多年来，这项工作虽取得一些成效，但从总体看，进展很慢。困难之处在于，在纷繁复杂的现实经济生活中，要确定每个地方性金融机构的市场定位，选择恰当的体制，必须依据现实条件和可能，因地制宜，这项工作本身就存在选择的复杂性。困难还在于，推进这项工作，势必要触及对既成模式、各种经济利益关系的调整，增大了前进的摩擦力。
第二，已经形成的经营风险有待化解。地方金融在较快发展中，也形成、累积下不可忽视的不良资产。这些包袱降低了经营活动的流动性和盈利性，对运行安全构成威胁。金融业本身就是有风险的行业，地方性金融机构出现风险，本不奇怪。但是，由于地方金融的某些特点，它面对的环境却显得更为严峻。近年来，地方金融的风险比国家金融机构的风险更为显性化，引起人们格外关注，一条基本的原因是，不良资产的规模的确比较大。但是由于以下两方面因素的存在，使得防范化解风险的难度增大了。一是由于地方性金融机构的资产实力和经营规模比较小，就每一个个体而言，对已形成的风险，承受力显得单薄。二是对如何才能较好地化解地方性金融机构的风险，这样一个实践新问题，我们既缺乏经验，研究得又少，因而在实践中，显得政策不明朗、不连贯，举措比较简单粗糙。这种状况无疑人为地扩大了社会公众对地方性金融机构的不信任，使这些机构的资金来源和业务流量出现持续滑坡情况，一些本不该发生的支付风险反倒加大了。令人忧虑的是，这种在防范风险中风险扩大的势头，目前非但没有遏制，反倒有蔓延，有将风险从个体或局部扩大到整个地方金融群体的趋势。
第三，缺乏较高素质的人才。这是地方金融发展的最突出、最大制约因素。多年来，地方性金融机构依靠自己的力量，迅速地改善了业务经营的物质技术条件，同中央金融机构在硬件设备方面的差距已大大缩小。地方金融的人才结构也已发生了很大变化，在多年发展中，已涌现一批具有较高素质的经营管理人才。但是，从总体来看，不论同中央金融机构比较，还是同地方金融业务发展的需求比较，人才素质和管理水平的不适应仍显得十分突出。
在我国金融改革发展的新形势下，地方金融是有待加快发展的新增长点，同时，又是防范化解金融风险的重点区域。
因地制宜大胆探索
近年来，在地方金融发展中，怎样处理好改革发展与防范化解金融风险的关系，一直是一个颇有难度的问题。实践中有好的经验，也存在不少难尽如人意的地方。认真进行反思和分析，是很有必要的。
怎样才能较好地防范化解地方金融的风险，是上上下下最为关注的问题。实践探索中出现一些做法和主张，例如，强制性地将分散的、较小规模的金融机构合并成较大规模的金融机构，以增强承受风险能力；对地方性金融机构消极地采取“零增长”甚至消除的态度；以行政手段指令一些金融机构把一些地方性金融机构的风险包袱背起来等，效果并不很好。实践经验表明，在我国金融风险比较普遍、各金融机构的承受风险能力都比较有限的情况下，简单地采用甩包袱的做法，难免出现甩给谁，谁都吃不消的情形。实践经验还表明，我国地方性金融机构，由于体制转换尚未到位，内部人控制现象比较普遍。在市场准入、退出行政化，难以调动经营管理者积极性的情况下，往往会激化、加重道德风险，导致风险不是分散化，而是叠加和集中。
针对这个现实，一些专家学者提出，有必要调整思路和做法，立足改革发展，逐步化解风险。地方性金融机构是我国体制转换中的新生事物，它的生命力是市场经济赋予的。地方性金融机构体制转换不到位，机制不规范，是扩大风险的根本原因。如果化解风险，只是注意操作技术层面的改进，治标重在治本，是难以收到好效果的。就化解风险的具体途径而言，只有向前发展，才能在滚动发展中扩大化解风险的操作空间，才能从实力增强中获取消化风险的承受力。他们建议，地方金融的改革，除了规范运行机制外，应当重视和加大在产权制度、健全法人治理结构方面的改革力度；应当切实采取各种措施，尊重和保障地方性金融机构的合法生存权、自主权，注意充分调动它们化解风险的积极性；应当从政策、舆论导向等方面采取措施，像重视维护中央金融信用环境那样，维护地方金融的信用环境。
怎样才能较好地规范地方金融的市场定位，也是方方面面议论较多的问题。毫无疑问，分业经营分业管理的原则对地方金融是适用的，必须认真落实。实践经验表明，贯彻这个原则，需要特别注意以下两个方面现实的制约作用。其一，我国经济金融发展不平衡特点十分突出，这种不平衡既表现在不同地区的差异上，也表现在既便是同一地区各种市场经济活动主体对金融服务需求的多样性上。面对这个现实，单纯从便于行政部门管理角度，采取“一刀切”的分业规定，很难达到最佳市场功能定位的效果。应当看到，不定位和定错位，同样都是违背了分业经营管理的原则。其二，地方性金融机构经过市场竞争大浪淘沙，都已根据环境条件和自身实力，采取了一定的体制模式。它们的选择，总是有一定道理的。面对这种现实，在市场定位时，不宜忽视它们的自主选择能力，也不宜强迫命令。强迫命令必然侵害这些法人实体的合法自主权，人为诱发改革风险。一些有识之士强调，在市场定位、选定模式过程中，监管部门应当根据分业经营、分业管理的架构，设定多种体制模式以及准入、退出条件，同时注意引导各类地方性金融机构，从现实条件和客户需求出发，自主选择模式。监管部门的职责是当好裁判，制定游戏规则，依法监管，而不要包办命令，或是充当运动员。
怎样才能较好地建立地方金融的管理体制，是已经提上日程的急迫问题。这方面的实践还刚刚起步。地方性金融机构的特点是机构小，分布广，数万家法人实体活跃在广阔的城乡地区。面对如此分散的机构布局，试图沿垄对中央金融机构的管理体制，是管不了，也是管不好的。
从我国现实出发，较好的办法，是建立国家金融监管部门、地方政府和地方金融行业自律组织三驾马车分工合作、协调配合的管理体制。国家金融监管部门，发挥行政管理的作用，根据金融法规和宏观决策，对金融机构的市场准入、退出，以及是否依法规运行实施监管。地方政府的调控主要是加强社会监管，通过各种地方法规、政策，引导地方金融在合法运行的前提下，有序而紧密地同地方经济融为一体，步入良性循环的轨道。行业自律组织是各类地方性金融机构为防止同业破坏性竞争，维护共同利益，密切合作互助的协调性机构，它对地方金融的约束是建立在同业为谋求共同利益而协商基础之上的。三者结合的管理体制，分别从行政规范、社会指导和自我柔性约束三个层面构成地方金融正常、有序运行的监控框架，有利于地方金融这个群体健康发展，最大限度地降低风险。
社会主义市场经济为地方金融提供了沃土，搭好了广阔舞台。地方金融成长的道路曲折而漫长，它终究会为自己开辟道路，成为我国金融业的一支主力军。