摘要：什么是城市非建设用地呢？城市非建设用地就是除了用于建设城市的土地之外的土地。在经济快速发展的情况下，城市非建设用地的保护问题已经变得非常严峻了和迫切了。但是城市非建设用地的保护上存在很多难题，分别包括数量减少、功能异化、管理失控。要想真正的保护城市分建设用地，首先就要先解决这些难题。
关键词：城市非建设用地；难题；政府引导
引言：
城市的总体规划确定都是由国家决定的，而城市总体规划要求在一定时间里不能占用城市非建设用地，但是经济的发展似乎已经让原来的要求脱离了原来的轨道，国家的约束已经发生了变化，所以城市非建设用地的数量、功能等等都已经发生了变化，不容乐观。很多变化都告诉我们保护城市非建设用地已经不容等待。
一、城市非建设用地保护的困境
（一）数量减少
保护城市非建设用地首先要面临的一个问题就是数量问题，近年来城市非建设用地的数量一直在减少。经济的不断发展让城市建设用地变得越来越少，慢慢的变得不够使用了，所以城市建设用地就开始侵蚀非建设用地，就这样很多都变成了居住用地和工业用地等等。还有一方面就是本来建设用地中就存在着一部分非建设用地，建设用地减少随之非建设用地也减少了。这就是城市非建设用地减少的原因。
（二）功能异化
在城市非建设用地数量减少的时候，随之改变的还有它的功能和用途。尤其是它的林业功能，用于生态建设的土地变得越来越少，就在这种情况下人们还总是希望着用于生态建设的土地还能更少。在这个过程中，它的旅游休闲功能开始蓬勃发展，尤其是在经济发展快速的城市这种表现更加明显。
（三）管理失控
接下来就是城市非建设用地保护的第三个难题，我们称为管理失控。导致管理失控的原因主要有两个。一个就是多头管理，一起管理的部门很多，让管理变得很乱，最终失控。还有一个就是城市规划管理部门的管理职能在城市非建设用地方面很有限，这也是管理失控的一个原因。同时不同类型的城市非建设用地有不同的部门去管理，例如林地由林场或者林业部门管理等等，但是他们制定的很多政策都存在着漏洞，并且无法全覆盖。
二、导致保护困境的制度层面原因
（一）城市发展转型的冲击
那么什么是城市发展转型呢？有的城市由一开始的很注重经济发展逐渐变成了注重生态的发展，主要是经济、社会等领域发生的诸多变化。而现阶段的社会发展情况，已经强烈冲击了城市非建设用地的保护，中国的城市发展情况也发生了很大的变化，这些都是城市发展转型的原因。
（二）城市发展转型的分类
城市发展转型主要分四类。首先是经济转型。现在的经济已经发展成了经济全球化和市场化，大量的城市非建设用地被侵占。经济全球化发展的过程中，给中国带来了机遇，中国为了吸为了发展经济，这些国家和公司会购买土地来进行建设，本来就有城市非建设用地的流失，这个时候变得更加严重了。其实这个过程中政府的引导是非常重要的，管理的缺失这个时候变的更加明显了。在经济全球化的情况下，发展经济的同时也要抵制住诱惑。
其次是政治转型。中国的政治体制是一个从中央不断向地方分权的过程，所以地方政府在各个方面就拥有了相对独立的权益。地方政府完成了中央下达的各项指标之后，开始追求经济和政治权利的最大化。
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在市场经济下，土地这一资源开始变的尤为重要，所以土地就向财政方面发展，将本该用于林地的土地改成了楼房，商业用地等等，政府就可以从中获得利润，但是也让城市非建设用地减少了很多。在利益的面前，很多城市非建设用地就被变成了城市建设用地。
然后是社会转型。社会转型在社会经济的发展和社会的变革下不断进行着，然后就出现了阶层分化。阶层分化的原因主要是在经济全球化的发展过程中，新经济的增长部门盈利的的能力远远大于其他的传统经济部门，所以出现了阶层分化。所以他们就想通过各种途径来提高自己的经济收入。
空间转型一般是指城市化的发展导致城市建设用地的使用方式发生变化，城市化的不断发展，大多数城市都已经进入了城市现代化的发展阶段。社会的发展让城市用地的职能发生了转变，所以城市非建设用地的保护变得越来越重要。
三、土地制度营造的利益驱动
（一）城乡土地收益的不对称
当前土地法建立了审批制度，所以不难看出城市土地和乡村土地的收益存在着很大的差距，最主要的是在城市中，土地的商业开发远远高于城市非建设用地的开发，因为绿化这些开发活动的收益很少，所以政府的关注更倾向于商业开发上面。就是因为这种收益的严重不平衡，才导致了城市非建设用地的大量减少。
（二）土地转换的不公平
土地转换的不公平也是城市非建设用地减少的重要原因之一。城市建设用地在一定程度上能更容易转化成为城市非建设用地，而且还可以在这个过程中获得经济补偿，在利润的诱惑下，人们更愿意把城市非建设用地转化成为城市建设用地。相反的，城市建设用地转化成城市非建设用地非常不容易，而且没有利润可取，所以人们潜意识中是排斥这种转化的。城市非建设用地就是这样减少的。
（三）地方政府：都说经济发展才是硬道理，这是不错的。经济发展情况也是评价地方政府官员的主要途径，但是很多时候都是不尽如人意的，城市非建设用地在郊区，环境优美，成本又低，就吸引了地方政府的眼球，在需要用经济发展情况来评比时，政府最终选择用它们来招商引资，促进经济的发展。
结论：
在这个看中经济发展的时代，无论是人民还是地方政府都更加看重经济的发展情况，在利润的驱使下，人们心中对于发展和可持续发展的衡量变得不清楚了，这个天秤开始变得倾斜，更加倾向于发展。同样的，城市建设用地的发展能够让人们获得更多的利润，所以人们更愿意发展城市建设用地。在这一过程中，城市非建设用地就会不断减少。为了可持续发展，政府一定要把握好尺度，做好衡量工作。为了未来的发展，从现在就做好规划工作，千万不要忽视城市非建设用地的发展。未来以来，希望政府能更好的做好引导工作。
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论文作者:易乃安
论文发表刊物:《基层建设》2017年第34期
论文发表时间:2018/3/14
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