现代远程教育制度的缺失和完善，本文主要内容关键词为：缺失论文,现代远程教育论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G728文献标识码：A文章编号：1009-5152(2009)01-0001-05
从制度的功能看，制度为人们的行为提供了一种准则，并进而使人们形成不同的行为预期，并提供不同的激励。从制度的具体表现看，制度体现为人类合作的一种共同知识。现代远程教育的可持续发展离不开制度的保障，但作为一种新型教育形式，其制度建设是一个渐进的过程，存在制度的缺失是正常的，但如果不在发展的过程中积极的予以完善和创新，现代远程教育就无法实现可持续发展。
一、制度缺失现象的理性分析
新制度经济学把制度理解为“行为规则”。诺思认为：制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或者效用最大化利益的个人行为。在现代远程教育领域里，制度变迁是制度需求诱发的结果，是创新主体为实现一定的目标而进行的制度的重新安排或制度结构的重新调整。在制度变迁过程中，当制度需求与制度供给之间的时滞成为常态时，制度缺失现象便出现了。制度的缺失并不是没有制度，而是没有清晰有效的制度体系。在制度变迁过程中形成的“制度真空”必然会滋生投机行为，造成大量的现代远程教育资源的浪费和资源利用率低下。
二、现代远程教育制度缺失的表象及其分析
对于现代远程教育制度的缺失，我们可以从现代远程教育政策、现代远程教育市场和现代远程教育自身三个层面来进行分析：
(一)政策层面
现代远程教育政策是政府、教育行政机关为完成现代远程教育任务，实现现代远程教育目标，对现代远程教育发展所做出的一种战略性、准则性的行为依据和规定。它是一种有目的、有组织的动态发展过程，具有较高的强制性和规范性。它是政府发展现代远程教育的理念层面、物质层面和制度层面的结合体；是发展现代远程教育的主导性因素，是促进现代远程教育发展的重要动力。
从政策层面上来看，现代远程教育制度缺失表现在以下几个方面：
1、政策执行的失真。政策执行是将政策思想转化为政策现实的动态过程，政策执行的好坏直接影响到政策的成败。从整体上看，现代远程教育政策的执行是基本正常的，但政策失真的问题也屡见不鲜。电大系统开展的“单科生”和“注册试听生”两个项目的夭折，湖南大学远程教育的严重违规事件，都是政策失真的具体表现。
2、政策制定缺乏系统性。我国远程教育政策制定主要集中在国家层面上，宏观政策包括《宪法》、《教育法》、《高等教育法》。中观政策包括《面向21世纪教育振兴行动计划》、《关于发展我国现代远程教育的意见》、《教育部现代远程教育暂行管理办法》等。微观政策包括《远程教育资源建设管理办法》、《远程教育质量认证管理办法》、《学习中心管理办法》等。这些政策的出台为现代远程教育的健康发展提供了有力的保障，但由于其制定过程中缺乏系统性，使现代远程教育在发展过程中同时出现了一些问题。如《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》中规定：网络教育学院应实行学分制，学历教育的学分有效期和修业年限由学校决定。这给现代远程教育带来了较大的灵活性和发展空间。但也带来一些问题，如相关专业的学分互认，教学质量难以统评统测等，而目前却没有如实施细则之类有针对性和可操作性的配套政策。
3、法律法规建设的滞后。在现代远程教育政策出台后，还有一个政策合法化的过程，即政策上升为法律或获得合法地位的过程。这一过程，一方面体现了政策制定的科学性、民主性和法制性。另一方面，也使政策更具有权威性，现代远程教育政策一旦上升为法律，其执行就有了强制性和普遍约束性意义，也更能为社会大众认可和接受。同时，用法律的手段可以巩固现代远程教育改革成果，又可以用立法推动现代远程教育改革的不断深入。随着依法治国和依法治教的发展，管理教育的方式、方法和手段的逐步改变，教育观念的更新，法治的比重将会越来越大，运用现代远程教育法规去化解教育实践中的矛盾和解决教育实践中的问题将会形成历史发展的趋势。但目前，国家还没有出台规范现代远程教育办学行为的法律。只有国家教育行政部门出台过为数不多的行政规章性文件。就总体而言，对现代远程教育的管理还没有完全纳入法制化管理的轨道，依法办学、依法治校的宏观环境尚未形成。某些现代远程教育试点单位乱办学，教学活动不按规范操作，滥发文凭的现象依然存在。
(二)现代远程教育市场层面
1、政府角色定位的模糊。《高等教育法》明确规定了政府在高等教育发展中的角色，即政府是高等学校的举办者和管理者，而不是高等学校的办学者。但是，现行的政府角色并没有真正实行分化，高等学校在一定程度上成为政府的附属物，缺乏应有的自主权和办学活力。由于办学自主权受到约束，学校在办学层次、专业设置、办学规模等方面缺乏真正的自主权，无法根据学校自身的专业特色和市场需求选择和确定办学层次、专业设置、办学规模，不可能完全走向市场，办学积极性受到束缚。
2、缺乏公正的竞争环境。目前，不但68所参加试点工作高校在现代远程教育市场展开激烈竞争，而且奥鹏、弘成和知金三大远程教育服务体系也以高调进入现代远程教育市场。由于没有确立质量、公正和效率为统一准则的市场运行机制，这种竞争在一定程度上成为一种恶性竞争；此外，在一些地方存在地方保护主义倾向，采取双重标准，也是导致竞争准则不规范，竞争环境不公正的原因。
3、缺乏约束机制和监督评价机制。目前，现代远程教育还没有明确的市场准入规则、市场退出规则，社会独立的评估咨询中介机构还没有建立起来，没有中立的社会中介机构对办学质量和办学行为进行评估，导致现代远程高等教育的办学资格、办学条件和办学质量缺乏社会力量有效的调控，一些学校招生人数严重超出相应的办学能力，现代远程教育缺乏有效的社会监督机制和评价机制。
(三)现代远程教育自身层面
1、办学指导思想不明确。国家开展现代远程教育试点的初衷，是希望各高校要充分利用开展现代远程教育的实践机会，为教育教学改革进行尝试和提供有益的经验。但一些高校对此理解不够透彻，办学思想不够明确，重招揽生源轻过程管理、重经济效益轻社会责任、重硬件设施轻软件配套、重地域扩张轻自身建设等利益驱动现象大量存在。在办学实践中，功利倾向和工具主义的行为十分明显。具体表现在：一是超越自身能力和条件办学，谋求短期利益，迎合甚至诱导社会的非理性需求；二是过度开发学历教育市场，而对真正能发挥远程教育优势的继续教育、职业教育或职业培训等非学历教育缺乏重视；三是办学层次、专业设置过狭，主要开展从专科、本科到研究生等不同层次的学历教育，集中在计算机、法律、行政管理、财会等少数专业上，而一些实践性强的、边远地区或部门急需的专业却无人问津。这些行为严重影响了现代远程教育的健康和可持续发展。
2、自我约束能力不强。自我约束力不强，造成了现代远程教育独立性发展的弱化，严重地降低了自主办学的能力。自我约束力不强主要表现是滥用有限的办学自主权。为弥补财政投入的不足和应对复杂的市场变化环境，一些试点高校在获得一定的权力之后偏偏出现盲目乱用的现象，出现机会主义行为和对社会整体利益目标的偏离，如乱招生、乱收费等。一旦出现问题，政府往往就会以改革为名将一些权力又收回，这种循环怪圈常常使得我国现代远程教育改革收效甚微。电大的“三起两落”就是最好的诠释。
3、教学平台和教学资源建设无序。从表面上看，目前网上教学资源的数量很多，但在设计与开发思想上仍然没有脱离传统的以教师为主的知识传播方式，缺乏人文与科学的整合；学习资源更新慢、缺乏针对性。再加上各自为政，未能协同合作；造成类似平台、资源重复建设，平台难以共用、资源难以共享，造成人力物力的极大浪费。
4、学习支持服务不到位。现代远程教育的核心是“以学生为中心”，加之在学习过程中学生与教师处于“准永久性分离”状态，这就要求为学生提供更好的自主性学习环境和更加个性化的学习支持。但是现实情形是，一些试点高校的实施者受传统教育思想的影响，缺乏合理、有效的管理、优质的服务，忽视创新能力的培养与独特个性的塑造，简单地以专业知识的掌握程度来评定人才质量，最终导致现代远程教育的不健康发展。
三、完善现代远程教育制度的创新选择
(一)政策层面的创新选择
1、科学制定和完善现代远程教育政策建设。现代远程教育的发展离不开政策的支持和保障，依据我国目前现代远程教育的现状，应科学制定和完善符合我国国情的现代远程教育政策体系建设。一是要增强政策的现实性。政策的制定，必须充分考虑中国的具体情况，我国的经济、教育发展不均衡，现代远程教育难以实现全国性统一规划，同时受生产力发展水平的制约，现代远程教育所需的资金投入、设施建设应依据我国的具体实情制定政策。二是要增强政策的前瞻性。政策的制定，要体现国情和国际现代远程教育政策的有机融合，将国外的成功经验本土化，为我国的现代远程教育服务。三是要增强政策的倾向性。硬件环境、软件环境和网络教育资源的建设是保证现代远程教育质量的关键。但我国关于信息资源建设的相关政策却很少。因此，政策的制定应有一定的倾向性，着重网络教育中硬件环境、软件环境、网络教育资源的建设，才能实现现代远程教育的可持续发展。四是要增强政策的市场性。将现代远程教育按市场化模式经营和管理是一种国际化趋势，在我国，目前除电大系统以外一般没有或很少接受政府的财政资助。而现代远程教育主要是提供私人和准公共产品性质的教育服务，市场化的特征明显。因此，政策的制定必须考虑这一特性，为现代远程教育实现市场经营的选择提供政策的保障。五是要增强政策的全面性。政策的制定，不仅要包括信息资源、基础设施、合作办学、质量保证等方方面面，而且要形成包括宏、中、微观的，较为完善的政策体系，为现代远程教育的发展提供全面的政策支持、指导和规范。
2、提高现代远程教育政策的执行力。一是要提高现代远程教育政策质量。为避免政策执行偏差，首先应提高政策的质量，这是政策得以正确执行的前提。在政策制定方式上，应广泛开展调研工作，发扬民主作风，尤其要重视借用“外脑”，发挥专家学者的智力优势；在政策内容上，不仅要遵循政策科学的规律，而且要遵循现代远程教育的规律；在政策程序上，政策问题和政策目标的确定以及政策方案的选择，都应严格按照科学的程序，避免官本位的干扰。二是要提高政策执行人员的素质。政策实施前，不能只停留在目前媒体上的宣传或发红头文件上，而应加强对执行人员的专业培训工作，不仅使执行人员能正确理解教育政策的基本精神，尤其要强调更新观念，树立法治意识、大局意识，提高执行人员的素质，从根本上避免复杂的政策环境对执行人员的影响。三是要加大政策资源的投入。政策资源主要包括经费、人力、信息和权威资源。目前现代远程教育政策资源的不足最主要体现在经费资源的不足上，经费资源不足的直接结果是降低政策目标或政策的残损式执行。所以，要加大政策执行经费的投入力度，政策的执行经费，不仅包括执行机构本身的开支，而且还要考虑政策实施后所带来的经济影响。四是建立政策执行机制。所谓教育政策执行机制，就是教育政策赖以执行的组织机构及其工作制度、规则和结果的有机整体。它包括四个层面内容：一是执行机构或组织，二是执行人员，三是执行工作制度、规则、方式、方法，四是执行结果。只有执行机制是机构、人员、制度和结果的协调统一，有机地结合在一起且共同发挥作用才能确保政策执行不失真。五是健全政策的评估和监督体系。最重要的是要建立独立于执行机构的政策评估和监督机构，并赋予与其职责相一致的权力，避免执行机构的监督主体实际缺位现象，以及评估和监督机构权力和责任不对称现象；同时，应进一步完善评估和监督制度，不仅要做到有章可依，更重要的是要做到有章必依，违章必究，最大限度地实现政策目标。
3、加快现代远程教育法律法规建设。一是要尽快制定现代远程教育专门法律。目前，在制定《现代远程教育促进法》条件不成熟的情况下，应在《高等教育法》及其实施细则里，明确现代远程教育在我国教育体系中的地位和作用。同时，积极创造条件，尽快制定我国《现代远程教育促进法》，明确现代远程教育的发展方向、基本体制、运行机制、相关主体的责任、权利和义务。二是制定运用现代远程教育开展终身教育、培养应用型人才的政策法规。现代远程教育的主要任务是大众化高等教育和为全民终身学习提供教育资源。以此为方向，制定有关政策法规，引导现代远程教育的可持续发展。
(二)现代远程教育市场层面上的创新选择
1、政府要尽快实现角色的转变。作为经济全球化和教育市场经营一个重要理论基础的新自由主义认为：市场是传递和整合信息及合理配置资源的有效机制，比任何由人所精心设计的机制都来得有效。但与此同时，政府也必须采取积极的行动，以维护有利于竞争的环境。为现代远程教育的市场经营营造一个良好的环境，首先就要求教育行政部门转变角色，减少对现代远程教育的权力影响。扮演好以下几个方面的角色：一是政策的提供者。由于现代远程教育普遍存在先天不足。因而，在目前现代远程教育处于发展竞争的弱势情形下，政府的政策扶持甚至是政策倾斜是非常急需的，一方面能使现代远程教育在教育资源的获得、分配、使用等方面拥有一个良好的保障环境；另一方面扭转社会对现代远程教育的偏见，帮助其建立起与普通高等教育同等层次的社会声誉。二是财政经费的提供者。一方面，政府应积极应对现代信息技术的发展和现代远程教育成本的变化，适时增加资金投入。另一方面，应努力帮助现代远程教育建立起以政府财政拨款为主，税收、学费、服务收入、社会捐赠等为辅的多元化经费来源格局。三是行政管理者。以现代信息技术为支撑的现代远程教育是市场经济的产物，本身具有明显的功利性，为了防止现代远程教育过于功利化发展，政府的行政干预就显得非常有必要。四是评估监督者。一方面是加强对现代远程教育的质量监督，可以为政府宏观管理和制定相关的法律政策提供依据。另一方面，使社会和教育消费者享有充分的教育服务知情权，使他们在选择教育消费上具有更大的自由度和更理性的行为。五是立法保障者。随着现代远程教育市场主体日趋多元化，市场竞争也日益激烈，市场正常运行的前提是要有科学的法律体系保障。政府要按照市场运行规则，全面清理现行法律、法规和政策，加强现代远程教育立法和法制建设。保障现代远程教育机构作为市场主体的法律地位和法律权利，较好体现发展的自主性。
2、建立宽松、公平的市场环境。一是放宽对现代远程教育的管制。要以市场力量取代部分政府干预行为，赋予现代远程教育机构更大的管理弹性，让它们在面对变迁及竞争时能够更积极地给予实时响应。尽管目前政府对现代远程教育的管制较普通高等教育来说，已经非常宽松了，但还要进一步的放宽管制，具体说就是要解除对于远程高等教育领域具体事物的管制，而更应该从法制、法规的大方向上予以控制。二是建立现代远程教育准入的公平性。政府要放松或取消那些有利于公立大学发展现代远程教育的规定和隐性规则，促进公私立远程教育机构能站在一个平等的基础上互相竞争。从现实情况来分析，现代远程教育在相当长一段时期内仍是我国高等教育的重要力量，但目前参与现代远程教育的学校，全部是公立知名大学。尽管现代远程教育仍处于试点阶段，让声誉和质量较好的公立知名大学参加，能较好地保证项目试验的效果。但这正是隐藏的潜规则和潜台词，私立高等教育机构的加入无法有效地保证质量，没有资格作为试点单位加入试验。这种市场准入的不公正必将损害现代远程教育的创新发展。
3、建立现代远程教育市场规则。现代远程教育要实行市场经营，必须在系统内部建立公认的规则，并且依靠规则对每个机构的行为提出要求，起到约束规范的作用。首先，这一规则的建立，不仅应从现代远程教育的规律出发制定规则，还要考虑到社会对于教育服务的需求和要求。第二，规则的建立，从总体的发展方向上讲，应制定与遵循国家和社会的现代远程教育整体发展方向相应的规则；从细节上讲，要符合现代远程教育自身发展规律。第三，从规则的执行上看，必须建立现代远程教育质量认证和评价完整、规范的体系。
4、培育和发展社会中介机构。中介机构是一个健康社会中不可或缺的媒介。在一个更加开放与民主的社会中，自治而规范的非正式组织的出现，将是更多人参与协助社会治理、梳理沟通各方矛盾、表达利益群体意愿的一种优化方式。在现代社会中，更多的公共空间与领域的产权界定将由自治的中介机构承担。时至今日，政府与现代远程教育在控制的权力领域里，仍然大量存留着本来应由中介机构承担的任务，这是一个已呼吁多年但成效甚微的问题，也是一个急需解决与开发的课题。自治而规范的社会评价咨询中介机构将更加有利于促进现代远程教育事业的健康发展。
(三)现代远程教育自身层面的创新选择
1、建立“经营”型的办学模式。现代远程教育必须突破传统的管理框架，确立新的发展战略，拓展资源渠道并合理使用教育资源，不断提高教育质量和效益，从而促进现代远程教育的可持续发展。办学模式要从“管理”向“经营”转化。经营中包含着管理，是管理的升华和归宿。现代远程教育的经营是指在市场经济条件下，通过内部要素重组、资源引进与开发等方法向市场提供适销对路的、高质量的“产品”和服务，满足市场需求而实现效益最大化的过程。现代远程教育的经营包含两层含义：一是就现代远程教育服务作为私人和准社会公共产品而言，主要提供“课程”供学生消费和提供毕业生供社会消费。因此，提高课程和毕业生质量及信誉成为现代远程教育所追求的主要目标。二是对内部管理来讲，内部运行是需要成本的。因此，必须发挥人力、物力和资源的最大效益，并使其能够再生和增值。为此，现代远程教育必须把质量意识和服务意识作为经营的核心内容，根据市场的需要来确定发展方向，强化办学特色，培育自己的核心竞争力。
2、完善自我约束机制。要加强程序控制，规范自主管理。自主管理权是办学权的重要组成部分，现代远程教育在行使自主管理权过程中也存在着潜在的扩张和滥用的可能，这样会影响到学校的发展和教育目标的实现。对现代远程教育而言，完善内部约束机制是规范自主管理的重要途径，而强化程序控制是抑制现代远程教育滥用自主管理权最有效的方法，因为制定细致、严格的管理程序，并付诸实施，可使管理程序在自主管理权行使的过程中就对其产生有效的制约作用。
3、改革管理体制。为了适应现代远程教育市场的环境，需要在现代远程教育体制的机构层面主动进行调整。机构的调整按照以下原则进行：一是以自负盈亏为原则，注重成本效益和经济，多渠道筹措资金，加强与企业之间的联系，保证机构的经费充足，为机构未来发展奠定坚实的基础；二是以市场导向为原则，通过市场推动课程内容多元化；三是以服务取胜的原则，提高现代远程教育的服务意识，对机构实行更为有效的管理和经营，不断地提高机构自身的竞争力，加强在市场上的占有率和影响力。