政治体制改革与行政体制创新，本文主要内容关键词为：体制创新论文,政治体制改革论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治体制改革是一项复杂的社会系统工程，是我国经济发展面临的一项重大而紧迫的任务。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入。”“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”在目前加快推行地方政府机构改革的关键时期，只有尽快转变政府职能，进行行政体制改革与创新，才能进一步深化政治体制改革。
一、进行行政体制创新，推进政治体制改革
今年，江泽民总书记在宁夏、甘肃考察工作时指出：“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。创新，包括理论创新、体制创新、科技创新及其他创新。二十多年来，我们党领导人民进行改革开放和现代化建设取得的伟大成就，都是与我们不断进行的理论创新、体制创新、科技创新等分不开的。”进行体制创新，就是要不断完善适应发展社会主义市场经济、全面建设有中国特色社会主义要求的各方面的体制。当前，体制创新是各行各业改革的主题。在信息时代，生产力的发展以科技创新为动力，生产关系以及上层建筑的发展，依靠经济、政治和其它各项体制的改革与创新。20年来的经济体制改革，由社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，这是经济体制的创新过程，与这种经济体制创新相适应，行政体制必须在创新中进行改革。
现行行政体制的主要特征是行政机构职能专门化、行政组织等级化、行政权力集中化、行政行为程式化。这种行政体制适用于政府管理职能相对简单、机构职责较为明确、公众要求政府提供服务相对同一、社会发展速度较为缓慢的时代。传统的行政体制已不适应新的时代条件，日益暴露出其体制上的弊端：一是机构庞大，人员臃肿，条块分割，互相扯皮，官僚主义严重；二是政企不分、政资不分，排除市场作用，没有竞争和市场主体；三是职责不清，效率低下，有利的事情争着干，无利的往外推，工作效率低下；四是人员老化，年轻有为的上不来，有些人思想僵化，不能正确对待改革；五是政治民主化、科学化、制度化薄弱，党政不分；六是权力过于集中，尤其是干部人事权、财物的分配权等。因此，传统行政体制面临着创新的改革要求。
建国以来，我国先后经历了七次机构精简和机构改革，从历次机构改革的成效来看，事实上都未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”多次反复的循环。机构臃肿、效率低下、官僚主义盛行、资源浪费等严重顽症没有得到有效的根治。机构设置同社会主义市场经济发展的矛盾日益突出，机构庞大，给财政带来了沉重负担。据有关资料估算，截至1999年底，全国共有国家干部4100万人（包括国家机关工作人员约928万人、事业单位专业人员和管理人员2228.9万人、国有工商企业的管理人员和工程技术人员约943.1万人，不含军队干部），如果减去已不由国家财政支付工资的国有企业干部人数，加上国家机关和事业单位的几百万工勤人员，一减一加，则“吃皇粮”者有3800万人左右，占全国7亿劳动力的比例为5.4%，占全国城镇从业人员的比例为20%。机构庞大臃肿，必然加大社会的财政负担，使财政支出越来越大。1990年财政赤字达到150多亿元。1998年财政赤字扩大到960亿元（预算赤字）。财政赤字的重要原因之一便是行政支出的迅猛增长。据财政部统计表明，1991年，行政事业费开支竟达1409.5亿元，占国家财政支出的37%；1996年比1993年行政管理费增长了83.4%，比同期财政收入增长高出14个百分点。至目前为止，由于地方机构改革进展不快，行政管理费仍然居高不下。据了解，全国为数不少的省份，财政收入的65%以上用于行政事业费开支，大多数县的行政事业费占财政收入的80%-90%以上。财政赤字不断增长，使国家财政力不从心，严重影响了政府职能的正常发挥，迫使政府启动机构改革，进行体制创新。
对于机构减而复增的问题，党的十五大报告已指出：“这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”历次改革未能取得根本性的成效，其主要原因在于：一是没有在改革中实现政府职能的转变；二是改革局限于对既定体制进行局部调整，而未从主要方面触及体制本身。我国以往的行政改革称为“精简机构”或“机构改革”，机构改革在社会主义计划经济时期，改革所要解决的是体制内部的矛盾，即管理体制上“条”与“块”的矛盾，以及政府管理一切与机构臃肿的矛盾，达到精兵简政的目的。在行政改革实践中，如果单纯着眼于精简机构和人员来进行行政改革，以机构数目和人员总数减少多少来衡量行政改革的成效，那么不仅难以真正从体制上消除机构臃肿、效率低下、官僚主义、资源浪费等顽症，而且容易走入为精简而精简的误区，陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的困境。
改革开放之后，随着社会主义市场经济体制的建立，经济体制改革的逐步深入，要求对不适应时代要求的行政体制进行改革，以解决经济体制改革所产生的矛盾，如政府与企业关系上的矛盾、政府与市场关系上的矛盾等。精简机构能够降低行政成本，消除人浮于事、政出多门、相互扯皮等弊端。精简机构只是行政改革的一部分，不是行政改革的主要目的。行政改革的根本目的是克服机构臃肿、效率低下、资源浪费与官僚主义弊端，提高行政效率和行政效益。党的十四大提出，要围绕社会主义市场经济体制的建立，“下决心进行行政管理体制和机构改革”。因此，行政改革不仅涉及机构而且涉及体制的问题，即由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，必须对计划经济体制条件下形成的政府机构设置基本框架及行政管理体制进行根本性改革。也就是说，除了精简机构及人员外，还涉及到转变职能、政企分开、理顺关系、行政法制建设等体制内容，注重整体效果的行政改革目标。通过行政体制改革与创新，形成一种与社会主义市场经济体制相适应的新型行政体制。所以说，只有进行行政体制创新，才能推进政治体制改革。
二、加快政府职能转变，实现行政体制创新
政治体制改革是一项复杂的社会系统工程，作为政治体制改革的重要组成部分的行政体制改革，同样是一个涉及多方面和多环节内容的系统工程，行政体制创新涉及到政府职能、组织机构、运作机制、行政法制、行政观念等方面的变革与更新。
1.转变政府职能，建立政府宏观调控体系。我国经济体制由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制之后，必然要求转变政府职能，即由对企事业单位进行直接管理转变为对经济活动和社会事业进行宏观调控。政府职能的转变是机构改革的核心和关键，既对行政体制创新提出了要求，又使行政体制创新成为可能。只有在转变政府职能之后，才能在精简机构、下放权力、转变行政观念的行政体制改革中实现行政体制创新，建立政府宏观调控体系。加快政府职能转变，一是要政企分开；二是要政资分开；三是要政事分开；四是要提高宏观调控能力和水平。
2.重构组织体制，建立新型管理模式。我国在社会主义计划经济体制中建立起来的行政组织体制，其行政机构职能专门化、行政组织等级化、行政权力集中化的组织体制，已不适应当今时代。在新的历史条件下，行政体制改革需要重构政府组织体制。在机构设置上，裁减直接行使专业管理职能的部门，增设行使宏观管理职能的机构；在等级结构上，扩大行政机构的管理幅度，减少等级系统的中间层次；权力形态上逐级下放权力，从而形成机构设置优化、结构形态扁平化、权力均态分布的新型组织体制。如将政府的行政管理职能和资产管理职能分开，从搞好产权制度改革、确立企业的市场主体地位着手，合并、精简机构，建立国有资产管理新体制，取消企业的行政主管部门，减少行政干预，对国有资产管理体制进行全面改革。政府成立国有资产管理经营公司，由国有资产管理委员会授权其进行经营和管理，实现国有资产的保值增值。国有独资、控股企业和参股企业，通过建立规范的现代企业制度，对国有资产管理委员会授权占用的国有资产拥有法人财产权、自主经营权，自负盈亏。同时，政府行政部门按照职能法定化的原则，把不该管的职能转移出去，精简合并机构，把原来需经几个部门审批的事项，归口一个职能部门审批，简化办理程序，减少政府的管理层次。
3.改进运作机制。新一轮的体制改革，应侧重于行政体制的运作机制。精简机构并不是改革的根本目的，转变职能也不是改革的最终目标。行政体制改革的最终目标是提高行政效率和行政效益，而行政效率和效益的提高很大程度上取决于行政运作机制的改进。在决策体制上，按照职、责、权相统一的原则，实行民主决策，改变管事者无权作决定，作决定者不管事的状况，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。在行政方式上，本着讲究实效的原则，简化过于繁琐的规章制度，改变公务员循规蹈矩，不注重效果的行为方式。在公务员管理中，实施以绩效评价为基础且注重奖励的激励机制，改变公务员“不求有功，但求无过”的行为模式，促进行政效率和行政效益的提高。
4.依法行政，强化监督机制。现行行政体制存在机构臃肿、人浮于事、效率低下等弊端，要解决这些问题，必须实行依法行政，强化监督机制。一是要实行政府机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。理顺好部门与部门及部门内部工作职能的交叉和职责不清等问题，切实转变政府职能，实现职能准确定位和科学配置，改变人浮于事、工作效率低下状况；二是深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建立一系列公务员考核、培训、晋升、奖惩、待遇等制度，使公务员成为一支稳定的、高素质的行政管理干部队伍；三是加强对行政的监督，通过司法监督，提高行政法治的水平，同时，加强行政系统的内部监督，实现行政运作方式的法制化、规范化、程序化和公开化。此外，还要加强群众和舆论监督，确保依法行政，提高行政效率。
5.更新行政观念，保障行政体制创新。更新行政观念，才能逐步改变人的心理动机及行为模式，从而进一步影响到行政体制改革。行政体制的创新，需要公务员行政观念的更新来提供思想保障。一是在政府与公众关系的认识上，破除行政本位及官本位的思维定势，确立政府是公共服务机构的观念。官本位的行政文化带来的只能是人们竞相争官，机构人满为患。民主政体中的行政文化形成的是多元化社会地位观，人的价值取决于个人的学识、技能、财富等，职位虽说仍是人们尊重的对象，但官本位会渐渐失去市场。要消除官僚主义文化，确立新时期的行政文化。二是要淡化“官员”意识，强化“公仆”意识，淡化“管理”意识，强化“服务”意识。摆正与群众的关系，提高为民服务的自觉性和主动性，纠正衙门习气和官僚作风，切实提高服务质量。三是要改变那种只对上级负责而不对公众负责的观念，把对上级负责与对服务对象负责统一于对社会及公共利益负责之中。四是强化公务员依法行政的意识，确立严格按照法定职能、法定职责、法定程序行使行政职权的法治观念，树立依法办事的意识，消除权高于法、法为我用的人治思想，防止以言代法、以权压法、徇私枉法的现象。
6.发展中介组织，推动政府职能转变。按照市场经济体制的要求，坚决转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营的权力切实交给企业，根据“精简、统一、效能”的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。把综合经济部门改组为宏观调控部门，减少和改组专业经济部门，加强执法监督部门，培育和发展社会中介组织。为此，要把综合经济部门改组为宏观部门，调整和减少专业经济部门，除了改造为资产运营机构或组建企业集团外，一部分可以改组为行业协会，实施行业管理，将原来政府承担的一部分职能转移过来。此外，组建各种其它非政府机构，如各类资产评估、会计、审计、法律、房地产、咨询等中介组织，也可以将政府的部分专业经济管理职能剥离出来，通过社会来承担这类职能将更有效率。无论是行业协会或其它社会中介组织，都必须根据市场经济发展的要求，通过行业自律性管理和优质服务，使自己逐步发展壮大，通过自身服务企业、服务社会的行动建立起自己的信誉。建立和发展中介组织，以此推动政府职能的转变和体制创新，更有效地发挥政府在市场经济中的作用。
7.提高办事效率，促进行政体制改革。知识经济时代，一日千里的信息社会，面对着多变的社会环境和急待处理的大量信息，如果仍按传统的增加人员、扩充机构的方式开展行政活动，必然会使政府机构陷入“再膨胀”的怪圈。现代科技的发展，尤其是办公自动化的实现，计算机系统的联网，大大地解放了行政人员的劳动力，使行政机构有条件将行政人员的办公业务转化为办公自动化，从而高效地开展行政活动，提高办公效率。政府充分发挥科技优势，重视运用科技手段提高办公自动化程度，既提高了效率和效益，又有利于政府机构精简，裁减冗员，促进行政体制改革。