罗斯福与约翰逊政府社会保障政策比较，本文主要内容关键词为：罗斯福论文,约翰逊论文,社会保障论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国社会保障制度史上，富兰克林·D ·罗斯福与林登·约翰逊占有重要地位，成绩卓然。对这两届政府的政策加以比较，可以清晰地看出美国社会保障制度的演变。
一
贫困问题是困扰国家经济发展、社会进步的重要社会问题之一。30年代罗斯福和60年代约翰逊执政时期，美国都面临着这一社会痼疾，但不同时期的贫困又存在差异性。罗斯福政府面对的是绝对贫困，即经济形势极度恶化，大量贫困的人群难于温饱，无法生存。约翰逊政府面对的是相对贫困，即进入丰裕社会后，相当多的人经济拮据，不够富足。
罗斯福总统上任伊始，正值30年代资本主义世界经济危机的高峰期，这场危机对美国经济、政治各方面的破坏性影响极大。工矿企业破产，农业滑坡，出现了许多在死亡线上挣扎的穷人，这些穷人可分为三类：第一类是失业者，他们是经济危机的直接受害者。1933年美国失业者高达1700万人，占全国劳动力总数的1／4，几乎每个家庭都有失业者。在西雅图，因失业而领取救济的队伍排成四行，长达几条街[1]（P17）。第二类是老年人，因年老体衰，健康每况愈下，加之得不到救济，常常难于温饱，景况非常凄凉[2]（P288）。第三类是流浪者，约有200万人，他们无家无业，到处流浪，混迹于城市的广场、公园、铁路沿线，住在用木箱板或废铁皮搭起的“胡佛村”里[3]（P158）。 大危机造成了空前严重的灾难，“萧条年月所引起的人们的消沉、不满和怀疑是广泛的”[4]（P373），对于美国社会生活的影响是深远的。 例如，由于营养不良，导致公众健康状况普遍较差，被迫性的晚婚晚育现象极为普遍，失学青少年大量增加，更为显形的是，经济危机造成的绝对贫困给罗斯福政府造成了极大压力，城市和农村不断滋生的骚乱，动摇着资本主义大厦的稳定。
60年代约翰逊执政时，美国经济实力与昔日不可同日而语，被认为已进入“丰裕社会”、“高消费社会”或“后工业社会”。1965年，约翰逊政府制定了美国历史上第一个贫困线。他以4 口之家的非农业家庭为基准，规定税后收入3223美元以下的皆为贫困家庭，有权获得政府资助。当年大约有2300万人生活在贫困线以下，占全国人口的11.1%[5]（P62），实际上这一标准， 无论是与同时期其他国家的横向比较还是与本国的纵向比较，都是相对较高的，可以说是达到了温饱尚不够富足的标准线。
约翰逊政府时期的相对贫困与罗斯福时期的绝对贫困迥然不同。从所受教育程度看，30年代的穷人子弟很少能受到学校教育，而在60年代，社会各界都在努力使每个人有机会上大学，接受高层教育，以适应工业化飞速发展的需要。在纽约，接受教育不足12年的人会被当作残疾人对待[6]（P65）。在30年代，人们往往找不到足够的阅读材料，而在60年代，普通美国人总感到难以应付铺天盖地涌来的书报刊物，“丰裕社会”的人们更加注重精神和文化生活的满足。30年代，交通工具既缺乏又落后，只有豪门巨富才负担得起一辆汽车。在60年代，据盖洛普民意测验，普遍家庭至少拥有一辆汽车，小型喷汽式飞机已经广泛投入私人运营[6]（P56）。在经济萧条的30年代，父母最痛心、伤感的莫过于冬季不能为孩子们准备御寒的棉衣、棉鞋。而在“丰裕社会”的60年代，如果孩子一星期有两天是穿着同一套衣服去上学，就会在同学面前难为情，这从一个方面反衬出两个时期社会生活水平的巨大差异。到1958年，家用电器已广泛进入美国家庭，81%的家庭有电视机，96%的家庭有电冰箱，67%的家庭有真空吸尘器，89%的家庭有洗衣机[7]（P102）。
综上所述，可以看出绝对贫困与相对贫困的差别。这就是罗斯福政府与约翰逊政府施行社会保障政策时所面临的不同背景。
二
任何一项成熟社会政策的提出，都需要相应的思想理论指导。罗斯福与约翰逊的社会保障思想本源于凯恩斯主义。这一理论产生于英国，但美国是它最重要的试验场，取得的成效也最显著。凯恩斯从挽救资本主义制度的角度出发，论证了大规模政府干预的必要性[8]（P111）。要求政府为全民提供福利，保持充分就业，消除社会弊病，把国家作为平衡力量，以补充私人资本的不足。罗斯福与约翰逊两届共和党政府都深受凯恩斯主义影响，把贫困看作急需解决的社会问题，设立专门机构，制定专项法规，把社会保障纳入法制轨道。
罗斯福的社会保障思想从实践中来，他亲历了经济大萧条，在总结历史教训的基础上，凭借智囊团的帮助，建构了关于社会保障的一整套思想，他的思想具有开拓性的意义。
首先，社会保障势在必行。工业化大生产不断创新，它通过优化组合不断汰劣，即淘汰相对落后的设备和不相适应的群体。罗斯福在签署《社会保障法》时指出：“过去百年来的文明社会，由于它的惊人工业变化，曾经趋向于使得生活越来越不安全，年轻人开始担心他们将来的老境如何，有工作的人则担心他们的工作能保持多久。”[9]（P78）竞争中的弱者常常会感到生存危机，而作为社会群体中的一部分，他们的生存状况理应得到政府的关注。大危机年代，全社会的人都在思索：是个人还是制度出了问题。罗斯福政府正是从制度的弊端入手，考虑用社会保障来保护大多数人的生计。罗斯福认为，没有经济上的独立和安全，就不存在真正的个人自由，贫困的人不是自由的人，饥饿和失业的人们是创造独裁国家的原料[9]（P63）。
其次，社会保障应由联邦政府统筹负责。“在现代文明社会中，政府对公民负有某些义不容辞的责任，其中包括保护家庭和住宅，建立一套机会均等的机制，以及对不幸的人提供援助。”[3]（P72）地方政府和慈善机关力量有限，难堪重负，须由联邦政府出面解决。这对美国的传统观念是个转折，更是一大进步。罗斯福在致国会的咨文中明确表示：“我希望政府为一项长期的明确政策每年拨出一笔巨额专款，以便每年的工作不是由于临时的权益之计，而是有着深思熟虑的全面目标。”他主张“通过社会保障来对我国公民及家庭实行进一步保障，这三大任务——家庭安全、生活保障、社会保障——在我看来，乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。”[2]（P290）
再次，社会保障应当量力而行。罗斯福认为“在地大物博的我国，不能允许任何人挨饿。我们第一位的考虑，过去是，现在继续是救济。”“……我们要通过政府，运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。”[9]（P58）由联邦政府组织的社会保障范围广泛，不是着眼于局部地区，而是全国；不是着眼于部分群体，而是所有的男女老少，即所有人在遭遇意外情况下，都能得到政府的资助，维持最低限度的温饱生活。这无疑需要大量的资金投入。大危机使美国经济千疮百孔，总体实力甚至倒退到19世纪末时的水平，这就形成了目标和实力之间的矛盾。罗斯福深谙此道，他决定集中有限力量解决绝对贫困问题。
约翰逊的社会保障思想成形于“丰裕社会”中，具有超越前人的时代特色。
第一，把扩大社会保障作为防止经济衰退的重要手段。约翰逊的智囊团提出的理论观点包括：运用财政杠杆实行微调，即在萧条期由政府减少税收，增加支出，改善社会保障，从而取得财政结余，收回在萧条期为筹措资金所发行的公债。约翰逊用年度预算的收支不平衡求得国民经济的总体平衡和周期预算的平衡。这与罗斯福时期的堵塞漏洞的做法相比，显然是有所发展的。
第二，提出“向贫困开战”，致力解决就业问题。约翰逊认为，充分就业是国民经济协调运转的关键。政府的任务应以充分就业为目标来进行预算收支的设计。社会保障支出后出现的赤字是积极性赤字，从长远来看，它必定会为政府带来更多的收入。约翰逊政府把解决“丰裕社会”中的相对贫困问题和现代社会发展所产生的巨大物质财富有机地联系起来，贫困问题因而成为公众瞩目的焦点。1964年1月8日，约翰逊在致国会的第一个年度咨文中庄严地宣告：“本政府在此宣布，要无条件地向美国的贫困开战……我们集中进攻的主要武器手段是有更好的学校，更好的医疗，更丰裕的家庭，更多的培训手段和更多的就业机会，帮助更多的美国人特别是年轻的美国人，以避免带给他们贫穷、肮脏和失业的被动。”[10]（P109）1965年1月20日， 约翰逊总统在就职演说中表明：“‘伟大的社会’计划立足于这个观念，即在一块丰饶的土地上，不容许有一家生活于贫困的绝望中。”[10]（P109）他实行的社会保障措施都是基于解决相对贫困或由其引申出来的问题。如“社会服务法案”着重于鼓励、刺激经济贫困的人重新树立工作观念。这与罗斯福政府对穷困人群施以单方面救济或以工代赈有很大不同。
第三，制定法规，完善社会保障。约翰逊政府是通过立法最多、涉及面最广泛、取得成效最显著的政府。1961年“地区重新开发法案”和1965年“经济发展法”的中心内容都在于鼓励新兴工业部门迁往贫困地区，以增加那里的就业机会。1962年的“人力发展与培训法”对由于技术革新而失业的工人进行培训。1964年“民权法案”第七款规定禁止在就业中实行种族、性别、民族的歧视待遇，目的也是为了营造一个更为健康的经济运行机制，实现公平充分就业。总之，约翰逊政府在使社会保障法制化、规范化方面成绩卓著。
罗斯福的社会保障思想在经济危机的年代形成。经济危机造成社会震荡，为防止美国社会走向崩溃，罗斯福对出现的裂痕进行了修补，他所使用的主要手段就是社会保障。60年代的美国物质生产极大丰富，但仍有一部分人因收入较低而心怀不满、怨声载道，导致相对贫困的出现。约翰逊从维护社会的政治民主和经济繁荣出发，同样通过社会保障排除障碍，使美国社会正常运转。罗斯福与约翰逊的社会保障思想都是他们所生活时代的反映。
三
社会保障是一项庞大的系统工程，不能一蹴而就，只能逐步完善。罗斯福政府与约翰逊政府都能从实际出发，量入为出，协调国内各利益集团间的关系，使具体措施服务于整体利益。下面从六个方面比较，可以从中看出后者对前者的超越与发展。
第一，退休津贴与保险福利金从无到有，逐步提高。罗斯福首创社会保障制度时，受主客观条件限制，只能被动地救济绝对贫困人群，无力采取主动防范措施，难于支付退休津贴与福利保险金。约翰逊政府对1935年《社会保障法》作了重大调整，两次提高退休津贴，1965年提高7%，1967年提高13%[11]（P758），这给社会各界人士以安慰， 使他们不致为老年生活困难而担忧。由于老年人口的相对增加，社会保障金的支出也相应增加。1960年获得社会保障福利金的老年人为同年龄段的64%，至1967年增至82%。在非农业户中，贫困发生率从1959年的46%下降到1966年的37%。1968年有2300万人获得老年遗族、残疾和健康保险金270亿美元[12]（P50）。约翰逊总统在社会保障上的另一重大突破是使老年医疗保险获得通过[11]（P760），不仅有强制性的医疗计划，还包括允许报销医疗和各种费用的补充计划。社会保险能彻底消除生活中不安定因素的困扰。约翰逊政府实行的失业保险金制度，不但对入保者有好处，整个社会经济也能从中受益，即在经济不景气期间能保持一定的社会购买力，有益于经济的整体运行。
第二，扩大社会保障范围，放宽享受社会保障的条件。罗斯福政府初期的社会保障仅限于65岁以上老年人、残疾人、 未成年人等。 他在1935年1月17 日递交国会的报告中支持了强制性的全国健康保险原则，但没有具体行动计划。约翰逊政府时期，享受保障的人数和费用均呈增加趋势。1936年享有抚养未成年子女家庭补助的家庭为16.2万个，1968年增加到152.2万个，支出金额1932年为5000万美元，1968年则多达28.51亿美元[5]（P121）。此外，约翰逊政府还通过公共援助、 食品券、日用品分配等项目为低收入者提供费用，这项支出1966年近70亿美元[5]。从1964年起，联邦政府在每个财政年度为妇女孕期照顾拨款1.1亿美元。凡在职业介绍所登记有工作能力并愿意接受介绍的人，享有失业补助金额为原工资的50%左右[5]（P122）。1964 年参加失业保险的有4840万人，政府每年发放失业保险金250—300亿美元。此外，美国卫生和医疗照顾的年度开支1965年为400亿美元，占国民生产总值的5.9%。1968年花费的医疗照顾方面的津贴费估计有48亿美元，几乎是老年医疗照顾的一半。在约翰逊任期内先后通过的医疗法案共40多个，从不同程度改善了人们的健康状况。
第三，教育保障政策在发展中不断完善。罗斯福总统任内无力过多考虑教育保障问题，但仍通过了两个有影响的教育法案。一是1940年的兰汉姆法案，它授权联邦政府支持地方当局建设，维持和兴办学校；二是军人调整法，又称“大兵权利法”，为参加过二战的退伍军人提供教育津贴[2]（P258）。但总的来说， 这一时期的教育保障法缺乏整体性和长远规划。
约翰逊以“卫生和教育总统”自诩，他先后通过各种教育法案40多个[10]（P124）。1965年4月11日通过了“中小学教育法”， 这是第一个由联邦政府对中小学进行援助的项目。该法规定，以一个地区的低收入家庭儿童为基础向学校所在地区拨款，当年拨款17亿美元，全国95%的县得到补助，大部分集中在最贫穷的城市和乡村地区。这项法案经1966和1968年两次修订，南部诸州所得资金大量增长，最贫困的密西西比州从1967年财政年度的2350万美元增至1968年财政年度的4480万美元。该法案的款项通常用于雇用能校正阅读的教师，购买特殊设备和在校内实行早餐服务。每年分享这一成果的有900多万学生， 包括一向被忽视的残疾儿童，有过失的儿童以及进入印第安人学校的儿童。1965年国会批准了高等教育法，首先规定为贫困大学生提供联邦奖学金，当年有11.5万名低收入家庭获得平均1000美元的教育资助。根据工作研究计划，有70多万名学生获得贷款。此外，政府还每年拨款5000万美元给大学购买图书资料，向大学提供津贴以增加与社区发展相联系的课程，对贫困的小型学院提供资金。约翰逊还致力于增强低收入者的就业能力，帮助他们寻找工作。1964年8月20 日通过的《经济安全法》把职业教育和工作培训置于一个适应和推动经济转轨的关键性措施上，经1965—1968年的多次修正，这个法案形成三个方面的教育行动，即青年职业培训和再培训计划，职业培训、再培训法案和教育法案，全国重点社区行动法案中的教育法案[10]（P132）。在1968年的经济报告中，约翰逊总统自豪地宣告：“在过去三年里，联邦政府改善教育机会的努力比美国历史上的任何时期都多。”[7]（P160）60 年代确实是美国各项教育事业的大发展时期，教育事业也成为社会保障体系中的重要组成部分。
第四，住房保障政策从解决急需到提高质量。居民住房问题归根结蒂取决于经济发展。30年代受经济危机的打击，很多失业者因还不起抵押贷款本息而失去了住房，无家可归者冲击了建筑业，老龄人、低收入者、军人更是急需住宅。联邦政府为解燃眉之急，1934—1937年修建2.2 万套住宅以低价租给贫困家庭，但这种杯水车薪的救济方式不能解决根本问题。
随着经济力量的增强，约翰逊总统执政伊始就将住房问题列为重点解决的范围。1964年9月2日，他签署了S3049号综合住宅法， 目的是改善城市和农村的住房条件。根据这一法令，联邦政府拨款7.25亿美元用于都市重建，贷款1.5亿美元用于农村住宅，7500 万美元用于老年住房贷款，共计11亿美元[10]（P133）。1965年8月10 日约翰逊总统签署住房和都市发展法案，对住不起体面住房的穷人给以租金补贴，增建24万套住宅，拨款29亿美元用于城市更新。对有资格居住公共住房，财力负担超过本人收入25%的，其超过部分由政府补贴，对六七十个城市的贫民窟进行清理，改善整体环境，包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施等。该法案还提出10年的住房目标，“继续完成2600万套住房的建造和修缮，其中600万套是为低、中等收入家庭准备的。”[10 ]（P133）到60年代末，一系列法案初见成效，大多数居民的住房质量提高，居住面积有所扩大。
第五，支援落后地区政策从无到有。美国幅员辽阔，地域间发展很不平衡，阿巴拉契亚山区由于历史上的破坏性开发和经济结构单一化，一直是全国的贫困地区。罗斯福政府意识到开发落后地区的必要性，但无力把它提到议事日程。1960年该地区失业率为7.1%， 高于其它地区的5.0%，未完成学业的比例为适龄学生的11%， 明显高于其它地区。该地区26.6%的家庭住房属危房，接受联邦政府救济的人口比例比其它地区高45%，尤为不利的是1957年和1963年该地区又两次遭受水灾危害[10]（P135）。针对这种情况，约翰逊总统在1964年的国情咨文中明确提出：“我们将坚持不懈地在阿巴拉契亚山的贫困地区努力工作”。1965年3月9日通过了“阿巴拉契亚地区援助法案”，拨款10.92 亿美元进行开发，建立联邦一州地区委员会，帮助该地区草拟调整地区经济发展的计划。1967年10月11日联邦政府又追加8.85亿美元的特别拨款。
第六，基本食品保障政策从空白到制度化。罗斯福对食品保障未曾考虑。1964年，约翰逊设立食品券政策。当年国会通过法案，拨款3.75亿美元作为1965—1967年实行这一计划的经费。有资格获得食品券的低收入家庭可以6美元购买相当于10美元的食品，由银行作中间人， 联邦政府最后负担这一计划的全部费用。1967年9月27日国会通过S953 号决议案继续为食品券计划提供两年的拨款。其后，这一法案一直延续下来成为美国政府社会保障的基本内容之一[5]（P169）。 有关儿童营养法案也是食品保障的重要内容。1969年10月11日国会通过了S3467 号决议案，其中包括：1.特别牛奶计划，1967年财政年度为7.1亿美元。 2.学校早餐计划，1967年财政年度为750 万美元。 3.非食品援助计划，1967年财政年度为1200万美元[5]（P170）。
约翰逊政府的社会保障着眼于解决“丰裕社会”中的有关生存、发展问题，既包括社会的物质需求方面（食品、住房等问题），也包括非物质需求方面（医疗照顾法、教育保障法），这几乎把美国人的一生——从“摇篮到坟墓”，从正常生活到遭遇危机都作了安排。正如他所说：“伟大的社会，不仅需要满足肉体和商业需要，而且要满足人们对美的追求和对群体生活的渴望。”[7]（P108）
30年代是美国社会的萧条期，罗斯福政府把社会保障作为稳定社会的安全阀，迈出了具有开拓性的关键一步。60年代是美国社会的繁荣期，约翰逊政府把社会保障作为经济良性运转的调节器，促使其逐步完善。从安全阀到调节器，充分体现了美国社会保障的发展脉络。
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