必须让权力在阳光下运行——中国共产党对权力的认识过程及实践创新，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,权力论文,过程论文,在阳光下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D261.1 ［文献标志码］A ［文章编号］1003－7608(2012)11－0011－05
党的十八大报告指出，全党必须增强宗旨意识，相信群众，依靠群众，始终把人民放在心中最高位置。中国共产党从它建立的那天起，就始终把代表工人阶级和最广大人民群众的利益作为根本立场，把全心全意为人民服务作为根本宗旨，并将之贯穿于党的一切活动中。执政以后，随着实践的深入，我们党对权力及其负面影响，以及如何监督和约束权力，更好地保证为人民掌好权、用好权的认识也有一个不断深入的过程。
一
对权力的两面性，历史上的思想家有清醒的认识。孟德斯鸠在《论法的精神》中说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫任何人去做法律所强迫他做的事，也不禁止任何人去做法律所允许的事”[1]。正由于对权力这一特性的认识，资产阶级在掌握了政权以后，从权力制约和监督的角度设计了资产阶级的统治模式，以保证权力更好地为它所代表的阶级利益服务。
在执政以后，中国共产党成为一个掌握权力的党，也面临着其他一切社会管理者所面临的共同问题，就是能不能处理好权力问题，怎样保证权力为它所代表的那个阶级和广大人民群众服务。权力要有效运行，就需要一整套决策机制、制约监督机制等。在这方面，苏联共产党就是一个反面例子。共产党是要为人民群众掌好权、用好权的，但从苏联共产党执政的历史看，他们虽然作了很大的努力，取得了很大的成就，但从根本上说，他们没有构筑好一个完善的权力运行机制。苏联共产党垮台的教训告诉我们，如果权力不是为人民群众行使，而是变成了少数人以权谋私的工具，那么最后必然会被人民群众所抛弃。这一点是任何一个共产党人必须牢牢记取的。也正是从苏联共产党垮台时起，人们认识到，绝对的权力导致绝对的腐败，这一点对任何掌握权力的人来讲都没有例外。
早在延安“整风运动”时期，毛泽东就号召全党读郭沫若写的《甲申三百年祭》，告诫全党防止腐败，防止腐化堕落。1945年，毛泽东在回答黄炎培提出的共产党如何跳出先兴后衰的周期率的问题时说，我们已经找到新路，我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。在1949年召开的党的七届二中全会上，他又进一步告诫全党务必保持谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗的作风，警惕资产阶级糖衣炮弹的进攻。在党取得政权、面临执政考验的情况下，毛泽东更是强调领导干部要审慎地用权。1952年，我们党毫不留情地打掉了刘青山、张子善这两只“大老虎”。刘、张二人分别于1931年和1933年入党，曾经战功显赫。但是，党并没有因为他们是革命功臣而予以迁就，相反却依照党纪国法对他们处以死刑。处决刘、张二人对在执政条件下保持党和国家工作人员的廉洁，产生了巨大而深远的影响。
20世纪五六十年代，毛泽东重视借鉴苏联共产党的建设经验，认为像斯大林那样严重破坏社会主义法制的错误做法，必须从制度上进行防范。1962年，他在扩大的中央工作会议上的讲话中，专门强调了民主集中制问题，强调不论党内党外，都要有充分的民主生活，都要认真实行民主集中制。但需要指出的是，党在执政后的一段时间内，更多的是强调思想作风建设，虽然这对解决官僚主义和腐败问题是有效的，但并不能从根本上解决问题。注重党的思想理论建设是中国共产党的一大优势，强调党的思想作风建设是中国共产党的优良传统，这些都是中国共产党在执政后要发扬光大的。但正如邓小平于1956年在《关于修改党的章程的报告》中所指出的，“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了”[2]。为什么得出这个判断，因为执政就是掌握权力。执政是我们取得革命胜利的标志，也使我们党面临巨大的挑战。这个挑战表现为如何提高执政能力，如何用手中的权力更好地为人民服务，同时如何防止权力对党的侵蚀。
1978年党的十一届三中全会以后，邓小平在继承毛泽东建党学说的基础上，在总结社会主义国家执政党建设经验教训的基础上，在改革开放新的历史条件下，提出了从制度上建设党的新思路。他认为，在党的建设上，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。从历史的经验和教训出发，他提出要改革党和国家的领导制度和干部制度，使党内生活制度化，保证这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
党的十三届四中全会后，尤其是1992年党的十四大明确提出建立和发展社会主义市场经济后，我们党对腐败始终保持着高压的态势，反腐败工作在近年取得了明显的成效。从客观上讲，我们党虽然始终保持了对腐败问题的高度警惕，一刻也没有停止过与腐败现象的斗争，但并没有完全遏制其蔓延之势。问题的关键在于我们对执政党权力如何运行注意得不够。因为要从根本上解决腐败问题，关键是加强对权力的制约和监督。
2000年12月，江泽民在中纪委五次全会上指出，我们党是马克思主义政党，我们国家实行的是人民当家作主的社会主义制度。我们党和国家的性质与腐败现象是格格不入的。那么，为什么在我们党内和社会上还会出现腐败现象，而且会那么顽固地存在呢？对此，他明确指出，这个问题需要从我们党执政以后地位的变化及其带来的相关问题方面作进一步的思考。最主要的问题是：党的各级干部是否真正懂得我们的权力是人民赋予的，能不能正确地运用手中的权力，能不能始终保持与人民群众的密切联系，永远不脱离群众。党内一些人所以能搞各种各样的腐败活动，就是因为他们利用了我们党是执政党这一条件，利用了党和人民赋予他们的权力。
2002年1月，江泽民在中纪委七次全会上着重强调了领导干部要牢固树立正确的权力观问题。他指出，树立正确的权力观，最根本的是要解决好始终保持党同人民群众的血肉联系问题。马克思主义政党执政以后，能否正确地看待和行使人民赋予的权力，始终保持同人民群众的血肉联系，是一个必须长期经受的根本性考验，也是一个关系社会主义事业前途命运的长期的根本性课题。如果长期执政以后我们的干部丧失了当年夺取政权和建设初期那样一种蓬勃朝气，那样一种昂扬锐气，那样一种浩然正气，而变得明哲保身，事不关己、高高挂起，官僚主义、形式主义严重，以至滥用权力使党和人民的利益受到损害，那么最后必然失去最广大人民的拥护和支持。这是历史兴亡的规律，古今中外，概莫能外。对这个问题，各级领导干部一定要警醒。
不受制约和监督的权力必然滋生腐败，这是实践反复证明了的真理。没有科学完善的权力运行机制，对权力的制约和监督就是一句空话，腐败和决策失误就在所难免。对权力的监督缺位、制约乏力，导致一些党政部门和党政领导干部非法用权。从根本上防止权力滥用和权力腐败，关键在于保证权力沿着制度化和法律化的轨道运行。江泽民关于领导干部要牢固树立正确的权力观问题，摆脱了那种从外部影响看待腐败原因的思维模式，明确指出了其内在因素，为中国共产党加强权力的监督和制约，从根本上解决腐败问题，提供了正确的思路。
二
2002年，江泽民在党的十六大报告中深刻指出，要加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。胡锦涛在党的十七大报告中明确指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[3]在党的十八大报告中，胡锦涛进一步指出，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
中国共产党提出的制约和监督权力的思路包含两个大的方面：一方面是从整个权力的运行上，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制；另一方面是针对领导干部运用和使用权力的情况，加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。
从整个权力运行上来看，造成腐败的根本原因还是权力过分集中。早在1980年，邓小平就指出：“……权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”如何解决权力过分集中问题呢？基本的思路就是依法治国、依法执政，使执政党的权力沿着制度化和法制化的轨道运行。民主和法制是监督制约权力的重要条件和可靠保障。健全法制，最重要最根本的是要贯彻依法治国的基本方略，坚持依法执政、依法行政。加强廉政立法工作，进一步完善各级领导干部廉洁从政的行为规范。各级党政部门特别是权力部门要根据各自的工作特点，制定和落实有效防治权力腐败的规章与措施，以法规和制度的形式为监督提供依据和保障。针对容易产生滥用权力的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立起适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治建设需要的权力运行机制，确保权力的正确行使和不被滥用。
加强对权力的制约和监督，重点是加强对各级领导干部的权力的制约和监督。权力失去制约和监督，必然滋生腐败。如果说，对整个执政党的权力运行我们提出了依法治国、建设社会主义法治国家的话，那么对领导干部的权力怎样进行制约和监督，是全党上下都在探索的大问题。加强对领导干部权力的监督，是我们党当前和今后相当长一段时期内反腐倡廉的一项重要任务。
首先，通过加强党内监督来遏制腐败。“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题……越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督”[4]。从实践看，领导干部的腐败问题都不同程度地与党内监督机制不健全、不完善有关。虽然近年来党内监督工作已有较大进步，但党内监督特别是对领导干部进行有效的监督仍有很大的难度。监督的政治功能在于防错纠错。有效的监督，对错误行为是制约，对正确行为是保障。有效的党内监督是保证党的组织和党员正确行使人民赋予的权力，保持党的先进性和纯洁性，防止党蜕化变质的重要手段。
党内监督是党的自我约束和自我完善，但它绝不是自发实现的。党内监督的实施离不开一定的手段和措施，这些手段和措施就表现为具体的制度和法规。从当前看，无论是制度还是法规，都还不够完备。作为党内监督的主要形式，领导班子内部监督和党员群众对党员领导干部的监督尤为薄弱。纪检专职机构监督体制尚未完全理顺，监督功能受到一定的制约。加强党内监督，必须有制度上的保障，否则这种功能很难充分转化为实际效力。
在党的建设和发展过程中，党的思想教育对纯洁组织、提高党员素质是非常必要的。但党内监督的好效果、监督工作的高水平还有赖于党内制度建设的加强。监督工作要达到有针对性和可操作性，就必须有制度作保障。具体来讲，规定党员和党组织的行为规范，明确应该干什么、不应该干什么，使党员和党组织有规可循、有矩可蹈。另外，还须对监督工作本身进行规范，即对监督的内容、方式和程序作出明确的规定。此外，要体现监督的整体效能，在出现监督的虚空时，能立即弥补。制度要有严肃性，不得随意更改。对监督者也要有监督。2004年，中央正式颁布施行《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《条例》)。《条例》以“三个代表”重要思想为指导，坚持把发展党内民主作为加强党内监督的重要基础，体现了自上而下监督与自下而上监督相结合的原则。《条例》的颁布实施，是我们党全面推进党的建设新的伟大工程，加强和改进党的建设的一项重要举措。这对坚持党要管党、从严治党的方针，充分发展党内民主，加强党内监督，维护党的团结统一，进一步提高党的领导水平和执政水平、增强拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，都有重要意义。
其次，把党内监督与党外监督结合起来遏制腐败。党内监督是一种内部监督，从范围上讲，是在党的内部依靠党自身的力量实行的自我约束和自我完善，强调的是通过党自身的力量解决自身的问题。它的主体和客体都是内部的，监督者与被监督者共处于监督的整体之中，而不是外来的力量。从效果上讲，党内监督是一种主动的预防性措施，是一种积极的自我完善手段，它不仅是事后的监督，更着眼于事前的预防，通过强调发挥这种预防作用，减少党内不良倾向和行为的发生。这种从人民群众的利益出发，加强党内监督，强调依靠党自身的力量解决党自身的问题，是党的先进性的表现，是党的生机和活力之所在。从中国共产党是执政党，并且在决策和执行的权力相对集中于党自身的情况来看，党内监督不失为一种具有中国特色的监督制度。
中国共产党作为执政党，党的工作与活动已不单纯是党的内部事务，而且直接关系国家和人民的利益。作为执政党，坚持立党为公、执政为民，当然要接受人民的监督。因此，必须把党内监督同国家专门机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等监督形式结合起来。“共产党员谨小慎微不好，胆子太大了也不好。一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。谨慎总是好一些”[5]。只有坚持党内监督与党外监督相结合，才能形成监督的整体合力。同时，加强党外监督，也可以促进党内监督，提高党内监督的水平，从而对党内监督起支持和强化作用。因此，我们要在加强党内监督的同时，充分发挥党外监督的作用。扩大有序的政治参与，拓宽监督渠道，进一步完善政务、村务公开，对涉及群众切身利益的有关政策和工作要增加透明度，使人民群众的监督做到经常化、制度化。切实保障宪法赋予公民的批评、建议、控告、检举等权利，认真受理、及时核查群众举报反映的各种问题，以保护群众参与监督的积极性。在全党和全社会的共同努力下，实现党内监督与国家专门机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等监督形式的紧密结合，从而形成监督的整体合力。
再次，坚持依法治国、依法治“吏”，使权力行使者不能也不敢腐败。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党必须在宪法和法律的范围内活动。我们在强调党内监督的同时，也必须强调法律面前人人平等，党员干部涉嫌触犯国家法律的，必须由司法机关依法严肃处理。党的各级领导干部必须增强法治观念，模范地遵守宪法和法律，自觉接受人民群众的监督，做到依法办事、廉洁从政。当前人们所关注的“一把手”违法犯罪、中国贪官外逃、大案“窝”案前“腐”后继等现象，说到底与法律在监督权力运行上的缺陷密切相关。解决这些问题，还需完善法律体系。可以说，推进党风廉政建设法制化就是要尽快建立健全包括“不能腐败”的防范机制、“不敢腐败”的惩治机制、“不需腐败”的保障机制、“不愿腐败”的自律机制在内的完备的法律体系。
总之，由党内监督、党外监督和法律监督所构成的监督体系，虽然还需要制度建设多方面的配套跟进，但对我们加强权力制约和监督，从根本上解决权力腐败问题，找到了一个有效的、可行的途径。党的十六届三中全会明确提出，要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。在这个体系中，教育是基础，制度是根本，监督是保障，忽视任何一个方面都是不正确的。在实际操作中，我们不能把思想教育与制度建设对立起来，把制度建设与权力监督对立起来。从根本上说，加强对权力的制约和监督是这一体系中的关键一环，是从制度上惩治和预防腐败的基础性工作。
三
党的十八大报告指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。人们不可避免地要问，下一步改革的突破点是什么？笔者认为，最紧迫的就是党政关系问题，也就是如何合理地划分党政权力的边界。下一步工作要有所突破，改革和完善党的领导方式和执政方式就成为必然的选择。
党的十一届三中全会以来，党的领导方式和执政方式不断得到完善，党的领导水平和执政水平有了很大的提高。但是，我们要看到，党的领导方式和执政方式还存在不少问题，有的问题还很突出。首先，权力过分集中的问题依旧存在。就像邓小平所说的，不适当地、不加分析地强调加强党的一元化领导，把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。这与我们所要建立的社会主义民主政治体制大相径庭。一些地方党委的领导方式和执政方式受计划经济体制模式——党管一切的影响甚深，党自觉不自觉地管了许多不该管、管不了、管不好的事情，这既不适应社会主义市场经济的发展要求，也不能满足中国特色社会主义民主政治的发展要求，使党委整天处于行政性事务的缠磨中，成为各种社会矛盾的焦点。其次，一些领导干部仍然习惯于依靠政策进行执政，对法治建设的重要性认识不够，不善于依法执政。从根本上说，这些现象的存在还是缘于根深蒂固的“人治”思想在作怪，依法治国的观念还很淡薄。以言代法、以权代法和以权压法的现象还很严重。有的领导干部认为只有依照党的政策办事，才是坚持党的领导，而依法办事就脱离了党的领导。党领导人民制定了宪法和法律，有些领导干部却不能带头维护宪法和法律的尊严，不能正确行使人民赋予的权力。再次，党的领导方式和执政方式缺乏制度化，缺乏必要的工作机制。这突出表现为在党委和人大、政府的职能方面缺乏明确界定，特别是在党委和政府职能相近的一些部门，机构设置重叠、领导分工重复，导致在工作中出现相互扯皮的现象。
改革和完善党的领导方式和执政方式，重点是依法执政，按照总揽全局、协调各方的原则，进一步理顺党政关系，既要保证党委的领导核心作用，又要支持人大、政府、政协以及人民团体依法履行职能。
第一，党要坚持总揽全局、协调各方的原则，发挥党的领导核心作用。总揽全局、协调各方，是由我们党的执政地位决定的，是实现党的正确领导必须坚持的重要原则。所谓总揽全局，就是党委要坚持抓方向、议大事、管全局，集中精力抓好全局性、战略性和前瞻性的重大问题，把握政治方向、决定重大事项、推荐重要干部、做好思想政治工作、维护社会政治稳定，有效地实施党在各个领域的政治、思想和组织领导。所谓协调各方，就是党委要从推进全局工作的要求出发，统筹协调好党委、人大、政府、政协的关系，统筹安排好纪检、组织、宣传、统战、政法、群团等方面的工作，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。总揽全局、协调各方的原则，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导；党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，要把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。党同政权机关的性质不同、职能不同、不能把党委同人大、政府、政协这些组织之间的关系简单地理解为组织上的隶属关系。要进一步改革和完善党的领导体制和工作制度，通过科学化、规范化、制度化的执政机制，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。
第二，坚持依法执政，实现党对国家和社会的领导。依法治国、依法执政是改革和完善党的领导方式和执政方式的核心内容。依法执政，就是依照法律实施对国家和社会的领导，这与依法治国在本质上是一致的。其内涵是：党领导人民把自己的主张和政策通过法定程序制定成法律，上升为国家意志；党严格在宪法和法律的范围内活动；党对国家政权机关的领导符合法律规定；善于把党的领导、人民民主和依法治国有机统一起来。从主要靠政策治国到依法治国，无疑是党的领导方式和执政方式的重要变革和进步。改革和完善党的领导方式和执政方式，最重要的就是坚持依法治国、依法执政。
依法执政是我们党长期执政经验的科学总结。我们党成为执政党后就注意到法治的重要性，我国的法治建设取得了很大的成绩。但由于对社会主义法治建设缺乏经验，长期以来一直依赖党的政策和政权机关的行政命令来治理国家。依法治国、依法执政的方针，就是在科学总结党执政的历史经验的基础上提出来的。依法执政是新形势下提高党的领导水平和执政水平的迫切需要。一方面，社会主义市场经济是法治经济，必须通过法律来理顺和规范党委与政府、企业、社会中介组织和个人之间的关系，学会遵循经济规律指导经济建设。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，我国的社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，社会管理和控制的难度加大，仅靠行政命令的方式已难以实现对全社会的有效管理，必须通过健全的法律制度来保证全社会的公正、公平和有序。另一方面，实现依法执政，利用法律的强制力更好地实现党对国家和社会的领导，更好地维护人民的利益。我们党执政，就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。党的领导方式、执政方式的好坏，归根结底要看是否最大限度地实现了人民的根本利益。在我国，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。同时，法律具有抽象性、规范性、国家强制性和反复适用性。在法治条件下，任何组织和个人都可预期行为后果，清楚自己的权利与义务。因此，实行依法执政，可以大大降低执政成本，提高施政效率和效力。显然，强化法律意识，完善法律体系，加强执法监督，是实现依法治国、依法执政的当务之急。这里最关键的是执政党及其领导的政府要依法执政、依法行政，依法管理经济，依法处理各种社会矛盾，依法管理社会事务，做坚持法治的表率。
第三，坚持完善党的领导体制和工作机制，规范党政关系。从总揽全局的意义上说，要进一步理顺党政之间的关系，形成党委全面领导，党政职能分开的科学化、规范化、制度化的执政机制，既不能党政合一，也不能党政分开，而是要形成党总体领导、职能相对分开的格局。党执政是通过党选派自己的党员干部按照法定程序进入国家政权机关、掌握政权来实施的。党同政权机关的性质不同，职能不同，不能把党委同人大、政府、政协这些组织之间的关系简单地理解为组织上的隶属关系。在执政过程中，党政有各自的职能，不能随意混淆或合一。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张变成国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能；加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持其依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。
总的说来，改革和完善党的领导方式和执政方式就是要达到“掌好权”、“管好权”、“用好权”的目标，围绕不断提高党的领导水平和执政水平，为人民群众谋取最大的利益。改革和完善党的领导方式和执政方式，是执政党加强和改进自身建设，提高党的执政能力的一个重大的理论与实践课题，中国共产党必须坚持与时俱进，从中国社会改革的深度和广度上，完成党的领导方式和执政方式的战略性转变。
［收稿日期］2012－08－03
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