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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-4997(2006)04-0012-04
政府绩效评估是当今世界公共管理领域的一个重要的课题。和英、美等西方国家类似，韩国的政府绩效评估作为行政改革的重要内容而付诸实践。在韩国，政府绩效评估集中反映了成果控制这一改革趋向，发展至今已经逐渐制度化，有了比较科学有效的评估体系、评估技术和评估方法，对于韩国政府内部管理的革新，业绩导向型和服务型政府的建立都发挥着积极的作用。
一、韩国政府绩效评估的发展与作用
（一）韩国政府绩效评估的发展历程
第一阶段：按照基本运营计划审查分析(1962.9-1981.11)1962年9月，陆军的基本运营计划制度被全方位引入于行政部门。国务总理室企划调整室负责实施审查分析该制度，各部门建立以每年预算为前提的基本运营计划，按季度进行审查分析。基本运营计划审查分析制度是韩国政府最早发挥对政府政策的评估功能的制度。虽然欠缺具体的评估方法，判断基准的体系也尚未确立和开发，在评价内容的价值性问题上着重于外形和量化标准，但还是对行政部门的内部文化产生了很大影响。
第二阶段：按照主要业务计划审查分析(1981.11-1994.12)1981年11月，韩国政府在大幅度组织改编工作中，为审查分析功能的充实化而废除企划调整室，在经济企划院内新设审查分析局，废除了基本运营计划制度，而对主要业务施行计划实施审查分析，由各中央部门自行负责对自身业务的审查分析，经济企划院综合调整各部门的审查分析结果。这一时期，各中央部门政策评价工作的推进比较消极，对评价工作的投入也是微不足道的，因而这一评价制度被认为缺乏充实性和实效性。而国务总理室的政策评价制度则是以业绩中心的，过于以外部事实为中心而显得有些形式主义。
第三阶段：国务调整室的政府业务评价(1994.12-2000.1)1994年12月，通过政府组织改编工作，原属于经济企划院的审查分析职能转移到国务总理行政调整室，与1990年4月设置于总理室的政策评价职能相整合，负责审查评价业务。其次，重新整顿之前的审查分析有关规定，并且定期或者不定期地改善审查评价制度。为了确保审查评价的客观性和专业性，聘用外部专家来操作审查评价工作。这些新的制度和规定，从原来的以进度分析为主的内容改成综合评价工作计划、执行、成果等工作推进全过程，另外还新增了地方自治团体的审查评价制度运营的自律化。2001年5月起施行《有关政府业务等评价的基本法》，这部法律基本解决了审查评价上的这些问题，并且在审查评价上特别强化了总理的作用。另外，《基本法》在审查评价种类中新增机关评价，均衡地实施政策评价和机关评价。
第四阶段：绩效评估多元化发展(2000.1-2006.4)在这一时期，除了政府业务评价制度之外，韩国政府先后引入和发展针对部门和公务员的多种绩效评价制度。成果管理制度的成功实施的核心是开发适合本国状况的制度。金大中政府执政后，成果主义预算制度被引入政府部门。此外，韩国政府从2000年开始以政府组织中具有事业性、执行性特征的机关为对象，引入和施行了责任运营机关制度。针对4级以上公务员进行绩效评价的目标管理制度从1994年就开始实施。2000年开始在财政部门引入成果管理制度之后，给责任运营机构的负责人也被赋予了行政和财政上的自律责任。2004年开始对4级以上公务员实施职务成果契约制，评价个人的工作成绩，把绩效评价反映于晋升、奖金等激励机制中。
第五阶段：整合各种业务绩效评估制度(2006.4-)为了统合依据现有法令形成的个别的或者重复的各种评价，使之体系化，强化由自我评价为基础的政府业务评价能力，形成政府（包含公共机构）全方位的业务构筑统合性成果管理体系，提高政府业务运营绩效，从2006年4月开始，韩国政府开始施行《政府业务评价基本法》。《基本法》对韩国政府绩效评价的主体、内容、标准、程序等做了规定。目前，《政府业务评价基本法》还处于初步试行阶段，但是我们可以看到，韩国的绩效评估制度正日趋多维度和系统化。
（二）韩国政府绩效评估的作用
1.提高了政府管理水平
在改善政府内部管理方面，通过绩效评估而得到的绩效信息主要发挥了三个作用：第一，绩效信息有利于完善决策过程。只有执行者真正理解了绩效信息的价值，绩效管理才真正发挥了作用。第二，绩效信息的收集有利于促进资源合理分配。虽然将绩效成果直接与预算挂钩是危险且不妥当的，但是，有效的绩效信息毕竟成为韩国政府资源分配诸多参考因素中的十分重要的一个因素。第三，绩效信息有利于确保责任落实，绩效信息反映了政府部门或者公务员个人责任落实情况，进而也督促了其责任的进一步落实。
2.推动了行政改革的进程
韩国政府主要实施了三方面的改革：机构改编、制度改革和行政文化再造。成果管理是制度改革的重要内容，目的在于提高绩效，由过程管理转变为成果管理。以成果管理为主要内容的韩国政府绩效评估制度，改变了立足于投入的控制和管理的传统做法，形成了从评价指标到战略计划书、成果计划书，再到成果报告和审计的一整套程序，并且通过颁布法令固定下来。绩效评估制度作为软件的改革，和作为硬件的机构改革相结合，推动了韩国行政改革全面深入地进行。
3.强化了政府的服务功能
韩国政府绩效评估通过规范化、制度化的评估工作，在很大程度上推动了政府部门及公务员对社会、国民的需求及时做出反应，对行政结果负责。国民通过民意调查、意见收集等途径参与评价指标的制定，并且通过的评价结果的公布，国民充分享有对行政事务和公共政策等的知情权。政府实现透明、公开的行政，通过国民对行政事务和公共政策等的意见反馈，调整政策、改进工作方法以满足国民需要。所以说政府绩效评估的实施过程推动了韩国政府向服务型政府转变。
二、韩国政府绩效评估制度及运作
政府业务评价制度、财政部门的成果管理制度、责任运营机构制度以及针对公务员个人工作绩效的职务成果契约制度构成了韩国政府绩效评估制度的主体。
（一）政府业务评价制度及运作
政府业务评价制度是韩国政府绩效评估体系中最为核心的制度，是最早引入且发展最完善的，针对中央和地方政府的一项绩效评估制度。政府业务评价制度的目的是综合评价分析政府业务的推进状况及执行成果，把结果反映于执行过程及今后工作计划的树立。如前所述，政府业务评价制度由1962年引入的审查分析制度发展而来。2001年5月，随着《有关政府业务等评价的基本法》的颁布施行，原先的审查分析制度发展成为了综合管理全体机构的政府业务评价制度。2006年4月，《政府业务评价基本法》的施行把原先依据不同法令进行的片面的或者重复的各种评价制度统合为一体，使之体系化，以期提高政府业务运营的绩效以及责任感。本制度每年由国务调整室政策评价委员会负责实施。例如，在2005年的评价中，总共对43个中央行政机构、16个地方自治团体实施评价，对“国家基础通信网管理评价”等10个项目实施特定项目评价，总共提出93个改善措施事项。
政府业务评价制度的种类有中央行政机构评价、地方自治团体评价和特定项目评价。政府业务评价采用各行政部门自我评价与政策评价委员会的上位评价相结合的方法。
（二）成果管理制度及运作
成果管理制度是一项脱离了以投入为中心的预算，设定财政事业的目标和成果指标，依据指标评价事业目标和其成果完成情况，反映于预算编定，以期提高预算执行效率的绩效评估制度。成果管理制度由财政部的企划预算处负责推行。
自2000年该制度实施之后，进行了3年的试点，主要对审查成果报告书和计划书之间的一贯性，概略性技术指标（战略目标、成果目标、成果指标）的适合性和妥当性等进行了评价。成果管理与“预算编定—执行—结算”的预算周期一样以3年为周期，具体由“拟定成果计划书—年度事业执行—拟定成果报告书”过程组成。再细分为“战略目标—成果目标—成果指标”的体系化结构。这一体系化结构由包括机构的目标，价值，功能的机构任务，以及象征中长期重点政策方向的“战略目标”，通过主要财政事业（或事业人）完成的作为“战略目标”的下位概念的多个具体“成果目标”，还有作为判别成果目标完成与否的尺度“成果指标”所构成。
（三）责任运营机关制度及运作
责任运营机关制度是一种为了保障责任运营机关负责人运营机关的独立性和自律性，给其成果赋予责任，谋求提高行政的效率和行政服务质量的成果管理为基础的制度。20世纪80年代后期和90年代初期，经济合作发展组织(OECD)成员国广泛引入责任运营机关制度。在韩国，从2000年开始以政府组织中具有事业性、执行性为特征的机关为对象，引入和运营此制度，从2006年5月开始，厅级中央行政机构中的特许厅也指定为责任运营机关进行运营。
根据正在修改实施的《责任运营机关设置运营法》，原统一指令性的管理机关实行责任运营以后，主要发展方向是独立性、自律性、契约性、经营性。机关人员的公务员身份仍继续维持不变；人事任用、报酬支付和组织管理方面由机构自我运筹；经协商后由行政自治部部长或厅长与责任运营机构的长官就事业发展计划、财政目标等形成协议；所属各中央行政机关分别设立“责任运营机关运营审议会”对责任运营机关实施评价。在行政自治部设立责任运营机关评价委员会，负责审议评价责任运营机关的存续与否及改善责任运营机关有关制度的重要事项。
（四）职务成果契约制度及运作
职务成果契约制度是部、副部长等机关的负责人和室、局长，室、局长和课长之间签署公文式的成果契约(Performance Agreement)，协议成果目标及成果指标，根据当年《职务成果契约》评估个人的工作成绩，把评估结果反映于奖金、晋升过程的人事管理制度。该制度在2004年试点实施后，于2005年开始在所有部门实施。
职务成果契约制度的对象原则上限于4级以上的公务员，对公务员个人的成果目标和评价指标、主要推进等，以1年为期签订契约。订立成果契约的公务员的直接上级或前辈，根据被评价公务员的素质、能力及日常综合表现，按照评判标准来评价。为了促进个人成果目标的实现和适应环境变化，年中至少进行一次以上的部门内部中间检查，以12月31日为终点，到次年1月末进行最终评价。评价方法是评价者提出对被评价者的业绩相关情况及问题，通过讨论完成最终评价书。评价完了，如果被评价公务员要求公开评价结果，则设定一定的时限公开其评价结果。如果对自己的评价结果不满意，可以申诉。关于成果契约执行度的最终评价结果是记录于个人成果管理卡之上，反映在升迁、保职管理等人事管理，同时也是决定支付成果奖金的基础资料。
三、韩国政府绩效评估的评价
（一）韩国政府绩效评估的经验和特色
1.绩效评估的目的和理念的明确化
在韩国，绩效评估并非仅仅被当作是对公务员进行奖惩的简单手段，而主要被看作是收集信息、检讨战略计划的科学性和可行性的重要手段，这有利于决策者和高层管理者宏观地把握行政管理方向，有利于对管理过程进行及时和有效地控制。效率和公共责任应该是韩国政府绩效评估所遵行的两个基本理念。公共部门在社会竞争中提供公共服务，有助于提高效率、降低成本。通过科学合理的绩效评估和管理，能保证公共部门在竞争中对公众负责，提高服务质量。
2.绩效评估主体和对象的特定化
纵观韩国政府的主要绩效评估制度都由相应的主体负责制度的具体运作。《政府业务评价基本法》明确规定“主要政策过程部分（国务调整室），财政成果部分（企划预算处），人事部分（中央人事委员会），组织部分（行政自治部），信息化部分（情报通讯部），指定各评估总括关联机构”（施行令第12条）国务调整室政策评价委员会政府业务评价制度，企划预算处负责成果管理制度，中央人事委员会则负责职务成果契约制度。对于评估对象，即接受评估的部门和个人也是特定的有选择性的。评估的部门主要是那些具有事业性、执行性特征的公共部门，而那些所从事的项目的结果比较有偶然性的（比如防止犯罪、火灾、疾病等）公共部门则不是绩效评估制度的适用对象。同样地，针对公务员个人绩效的职务成果契约制度，原则上也仅限于4级以上的公务员。
3.绩效评估指标的系统化
对成果的检查韩国政府绩效评估的重要内容，成果检查常常体现于一个由战略目标、成果目标和绩效指标构成任务框架中。绩效指标的类型包括投入指标、产出指标、成果指标和效率指标。其中成果指标最能体现出结果导向的理念。为了解绩效需求，合理科学制定指标，相关部门采用了集中访谈，与项目参与者（包括地方政府、营利或非营利组织）交流，角色扮演，以及一些逻辑模型。对于一些量化指标的衡量，其数据收集工作也较为科学和全面，来源包括项目和部门记录，外部统计值，顾客调查，专家意见，专业的观察者的评价以及运用技术设备的测量等。
4.绩效评估运作的制度化
20世纪90年代以来，韩国政府出台了一系列规范和推进绩效评估的规章和法令，如《有关政府业务等评价的基本法》、《责任运营机关设置运营法》、《政府业务评价基本法》等。同时也出台了一些旨在提高公共部门服务质量的动议，这些动议在要求公共部门制定服务标准、提高服务质量的过程中涉及到了绩效评估，如《关于政府主要政策评价及调整的规定》。刚刚与2006年4月颁布的《政府业务评价基本法》则进一步将各种绩效评估制度统合为一个体系，对评估制度的分类、评估主体、对象、方法和指标体系，以及绩效信息的应用等都做出了明确的规定，使韩国政府绩效评估有了制度保障。
（二）韩国政府绩效评估的不足之处
韩国政府绩效评估制度已渐成体系，有其独到之处。但是与英美等政府绩效评估较为先行和发展完善的西方国家相比，它在评估的体系化、公众参与等方面还存在着一些不足，具体表现在：
1.绩效评估的技术困境
因为公共部门需要为多样的利害关系者服务，很多的情况下，很难定义“什么是目的”。在审核部门预算时，各部门所设定的绩效目标往往都是具有非常普遍的、互相交织，难以衡量；甚至部长们会列出一大堆目标，在未来施政过程中，总能达到其中的若干目标，或者对这些目标根据自己的需要进行取舍；而且部长们还会以存在合理的误差为由，使目标变得不清晰。此外，由于政府提供的许多公共产品具有不可测量性和不可计算性，而韩国的绩效评估体系对成果的计量化过分执著，在现实中，使部门和公务员为了应付评估而出现了“策略性”行为，进而也妨碍了公众对政府部门的信任。
2.各项评估制度尚未体系化
目前韩国政府绩效评估体系内有很多制度，各项制度有各自的对象、指标和流程等，或者交叉或者重合，交织于整个评价体系内。在政府部门中有不少公务员抱怨，接受的评估考核太多，他们需要花很多精力来应付这个考核评估，以至于不能正常工作。重复的和过剩的评估，主要是由于评估制度的统合和体系化程度不够。比如现在韩国政府绩效评估中，国务调整室和企划预算处分别承担着行政管理和预算的功能。而在美国、英国等国家都有一个部门来负责管理和预算，如美国的行政管理与预算局。这些方面的功能如果没有合理调整的话，就不可避免会出现重复的评估。尽管韩国从2006年4月开始实施的《政府业务评价基本法》，试图解决这一问题，但是该制度主要针对的是政府业务评价制度的相关规定，而很少涉及其他几项绩效评估制度。仍然缺少类似于美国的《政府绩效与结果法》这样的统一法规，将政府绩效评估的各项制度加以统和。
3.公众参与不足
服务型政府是韩国行政改革的目标之一，即政府的行为要以顾客也就是公众的需求为导向。而韩国传统的行政所具备的自上而下、金字塔形的等级制模式，限制了市民参与在绩效评估中的作用。韩国的政府绩效评估的实际运作中也较少地引入公众的参与，大多数情况下，所评估的是政府部门自己所制定的成果目标的完成情况，或者由上级部门制定指标评价下属各部门的工作绩效。应该说，市民的参与通过将事实（硬件资料数据）与价值观（市民感觉如何）结合起来，增加了指标体系的社会相关性，有助于提高评价的客观性、合理性、全面性。因此，韩国政府绩效评估需要解决公众参与不足的问题，尽管在一定程度上，引入公众的参与，可能会带来评估效率、成本等方面的问题。
四、结语
由政府业务评价等四项制度为主干的政府绩效评估制度对韩国政府内部管理的革新、行政体制的改革、业绩导向型和服务型政府的建立都发挥着积极的作用。这些制度在主体和对象的确立、指标体系、评估方法和制度保障等方面有着鲜明的特色。但是和政府绩效评估较为先行和发展完善的西方国家相比，韩国政府绩效评估在评估体系的设计和统合、公众参与等方面还存在不足。尽管我国的实际情况与和韩国有较大差异，但是在两国改革和发展的很多方面也存在着一些共同点和可比性。因此，韩国政府绩效评估制度的经验和不足也给我国政府绩效评估带来了几点启示。首先，政府绩效评估应明确评估的目的和理念；其次，应探索和发展符合本国实际的评估技术和方法；再次，应建立绩效的多重评估机制，以及法制化和规范化的评估制度；最后，还应该提高评估结果的使用价值。对韩国政府绩效评估的理论和实践的学习和借鉴，将有助于丰富我国政府绩效管理理论体系，进而有助于建立起适合中国国情的绩效评估理论框架。
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