体制改革与政府管理创新的系统思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,管理创新论文,政府论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，在邓小平理论的指导下，我国经济与社会发展都取得了举世瞩目的伟大成就。但是，也有许多久攻不破的难题：国企改革一直不能取得突破，党的农村政策不时在一些地方执行中出现偏差，政府职能转变步履艰难，许多改革方案在执行中严重走样，腐败现象和社会不稳定因素有增无减，等等。出现这些问题，客观原因是改革本身的复杂性，而主观原因之一则是缺乏深入的理论思考与支持。这些出自不同领域、看似互不相干的问题，却有着共同的信念（哲学）基础和共同的理论（认识）基础，有着共同的管理思维模式与管理行为模式根源。本文从系统科学和管理科学的技术角度，从政府管理哲学、政府管理理论假设基础、政府管理模式三个层次上论述与体制改革相适应的政府管理创新的内容。有了两种体制下政府管理这三个层次的对比分析，上述问题产生的原因就会变得显而易见。
一、体制改革与政府管理哲学的转变
我国改革首先从农村兴起。我国是农业大国，党中央和国务院一直把农业放在国民经济基础的重要地位。但是，在改革开放前的几十年中，一直是80%的人口搞农业，却一直解决不了全国人民的温饱这个最起码的社会经济问题。以家庭为经济单位的联产承包制，在短短的两三年时间里便使中国农业发生了翻天覆地的变化，不仅全国大多数人的温饱问题解决了，还坚定了改革开放的信心，推动了各个领域的全面改革，在经过“十年动乱”、百业凋敝的情况下启动了中国现代化的进程，功不可没。农村改革的成功有目共睹，然而，对农村改革成功的解释却不尽相同，其中比较流行的解释是，联产承包制适应了农村现阶段生产力发展水平，言下之意，未必适应生产力的进一步发展。因此，一些人认为这种单干式生产制度只能是权宜之计，随着农业的进一步发展，还必须重走互助合作的道路，发展集体经济。换句话说，他们对吃“大锅饭”的农业生产体制基本上仍持肯定的态度，而对于已为实践证明的弊端，则以超越现阶段生产力发展水平来解释。正是在这种认识基础上，才不时出现以“壮大农村集体经济”为理由、以将土地重归基层政权控制为途径（“两田制”为一种具体实施方案）的偏离农村现行正确政策、否定农村现行体制的做法。这种错误认识，其核心是否定以家庭为经营单位的个体经济和农民自己（不是由基层政权）组织起来的合作（合伙）经济的社会主义性质。在他们看来，只有原来的集体经济才是社会主义的。这是“姓社”、“姓资”争论在农村改革中的反映。
显然，认为只有由政府组织和直接管理的经济才是真正的社会主义经济，这一困扰改革深入发展的所有制误区在各行各业都存在。以是否“由政府组织和直接管理”来划分不同经济成分“姓社”、“姓资”之外，这种所有制误区还以种种变态形式表现出来。
改革中所有制误区产生的原因是多方面的，政府管理哲学的偏颇是其中的一个重要方面，这就是囿于整体系统观的束缚。社会系统有两类：一类是出于特定目的并且完全是人为地组建的组织，如企事业单位和军队，我们称之为人工社会系统；另一类是以原来就存在的部分为基础、为了处理共同事务而组织起来的系统，如农村村镇、县、城市、国家，我们称之为自然社会系统或社区社会系统。两类社会系统由于出于不同目的而形成，所以它们管理的哲学基础也不同。人工社会系统的管理，以系统整体功能最大为目标，为此力求实现对其组成部分的最大限度的整合。实际上，人工社会系统组成部分的选择、子系统的划分，均以实现系统整体功能最大为目标。我们将人工社会系统管理的这一哲学基础称为整体系统观。自然社会系统则不同，部分先于整体而存在，作为整体的系统一旦形成，也就出现了与组成部分相对独立的整体利益和功能。因此，自然社会系统中客观地存在着密切关联但又可分（相对独立）的两种功能和利益：其一是对部分进行了一定程度的整合而形成的整体功能；其二是部分所具有的相对独立、即未被整合的功能。这就是说，系统对外表现出来的总体功能，为整体功能与所有部分的相对独立的功能之总和。在系统管理中，除了考虑系统整体（即将管辖范围作为一个不可分割的整体）的功能和利益之外，正视所有部分（子系统、甚至每一个体）均有其特殊利益和相对独立的功能，且把部分所具有的功能视为系统总体功能不可缺少的组成部分，我们将这种兼顾整体与部分利益的管理哲学称为总体系统观。很明显，自然社会系统的管理，以总体系统观为基础，由于既能发挥对部分进行整合的整体优势，又能比较充分地发挥系统所有组成部分的积极性，从而使系统具有较大的总体功能。如果政府管理不是以总体系统观为基础，而是建立在狭隘的整体系统观上，必然坠入试图对社会的各个侧面和所有组成部分进行完全整合的误区，仅仅着眼于政府直接管理、可以直接支配（整合）的部分和整体功能，而将存在于部分的相对独立的功能和自主行为视为异己的东西而进行排斥、限制，甚至取缔。姑且不论这种管理模式的内部合理性与合法性，单从该社会系统与外界竞争（即对外表现出的功能和综合实力）角度看，也是不可取的。对照分析可以看出，高度集中统一的计划体制下政府管理以整体系统观为基础，而市场体制下的政府管理以总体系统观为基础。改革中出现的所有制误区，可以从囿于整体系统观的束缚得到解释。
伴随计划经济体制向社会主义市场经济体制的转换，政府管理创新，首先应该实现管理哲学从整体系统观向总体系统观的转变。否则，就不可能突破原体制的基本构架，或是对已经取得突破且为实践证明是成功的改革，也会产生错误的认识，影响深化改革基本方向的正确选择。上面提到的对农村改革的错误认识便是一个很好的例证。体制改革中只有实现政府管理哲学的同步转变，对建立社会主义市场经济体制过程中所需要的政府管理职能转变与管理模式转变才会有明确的认识，采取自觉的行动。
二、体制改革与政府管理理论假设基础的转变
任何一种管理体制和与之相适应的管理模式的形成和运作，毫不例外地都建立在相互关联的一些基本理论假定之上，不管行为主体是否明确和自觉。
以总体系统观为基础，透过种种表象，可以发现，高度集中统一的计划管理体制的形成和运作，在整体系统观的支配下，隐含着四个基本假定：一元化利益格局、理想化人格、无限理性和社会系统的机器说（即将社会系统视为一部大机器）。
所谓一元化利益格局，是以整体系统观为基础，过分强调整体利益、共同利益而忽视子系统、个体的特殊利益。在政府管理中，突出地表现为强调全国各地区、各行业、各部门、各单位乃至全国人民的根本利益、长远利益相一致的一面，并认为各个层次的集中控制决策都能够充分地体现这种根本利益与长远利益，而忽视不同子系统、不同个体需求、利益的多样性存在矛盾甚至冲突。局部利益应该服从整体利益，个人利益应该服从集体利益，甚至在一些紧急关头，为了全局、为了集体，局部和个人应该作出牺牲，这一原则无疑是正确的，但这些原则都有其适用的特定情况和具体条件。一元化利益格局在经济建设中的表现是片面强调“全国一盘棋”，典型的例子是50年代大跃进中发生的“一平二调”共产风。现实社会中多元利益存在的客观现实，即任何主体（个人、组织、团体，包括政府部门和官员）均有其特殊利益（只是追求这种利益的方式有合法与非法、合理与不合理之区分），说明了一元化利益格局对人类社会做出了过分简化的、不切实际的假定，这是高度集中统一的计划管理体制难以成功的一个重要原因。
所谓理想化人格，即认为人性处于大公无私与自私自利两个极端。其形成的理论基础是以理想化的、抽象化的阶级性代替活生生的现实人性，这是以阶级斗争为纲、将阶级分析观点极端化的必然结果。在理想化人格假设的支配下观察社会问题，“敌我分明”。敌人是绝对的坏，甚至一个人一旦被视为“敌人”，连其以前的一切行为都得从阶级敌人的虚伪性、欺诈性角度重新分析评估；人民，特别是革命的依靠阶级，更不用说其政党成员，个个都是大公无私、公而忘私的典范。理想化人格假定形成的经验基础，是将在特定时期（如民族生死存亡关头、革命战争年代）、特定情景下人民群众表现出来的激情与忘我牺牲精神，视为一切社会中普遍存在、永恒存在，并作为制定政策、作出决策的基础。实际社会中人的复杂性有目共睹，就是无产阶级政党内部、包括其领导层，不断地出现腐化变质分子的严酷事实，说明了理想化人格假定的失误。理想化人格与现实复杂人格的巨大差异，也是计划经济体制不能成功的重要原因。
所谓无限理性假定，首先是对人类、特别是先进阶级认识自然及社会运动规律的能力作出了过高的估计，甚至认为已经基本掌握了这些规律。其次是对人类改造自然与社会的能力、首要的是科学决策的能力也作出了过高的估计，认为只要采取恰当的方法和程序，就能够充分地保证政府集中管理决策（计划为其中的重要形式）的科学性。计划体制实际运作20余年的严酷事实彻底地否定了这一假定：由于计划本身的科学性不够，再加上部门分割，造成了整个国民经济及许多行业内部结构严重失衡，薄弱环节与重复建设并存；人员、物品等等一切资源的计划调拨，造成一些地方、部门、单位的资源严重积压，而另一些地方、部门、单位资源奇缺；商品与劳务的人为（计划）定价，造成价格与价值的严重背离，等等。遗憾的是由于对这一基本假设及其缺憾没有清晰的认识，直到现在，在一些地区和部门，依然严重地存在着沿用计划体制的模式来进行社会经济管理，如以长官意志上项目、作规划，就是一些行业的结构性调整，也存在着计划管理模式的主张和实践。
以理想化人格、一元化利益格局和无限理性三个假设为基础，可以进一步得出一个综合性、结论性的假设，这就是社会系统的机器说，即将极端复杂的社会系统类比为一部大机器，将社会系统的管理、即政府管理视同操纵机器。
社会系统机器说，一方面将极端复杂的社会系统的属性与运动规律作出了过于简化的假定，另一方面对自身认识与决策的能力作出了过高的估计，许多问题由此而产生。其中最为突出的是对马克思主义的奠基者关于人类社会发展规律、特别是对共产主义社会状态及其实现途径的设想视为唯一性（排他性）的绝对真理，教条主义地遵从与捍卫。比如，认为无产阶级（通过其政党）夺取并掌握政权后，经济上通过集体化和国有化的道路并进行计划管理，就能够很快地实现共产主义。1992年之前，改革中“姓社”、“姓资”的争论集中在计划经济（计划管理体制）与市场经济（市场调节）的认识上，受整体系统观束缚、为社会系统机器说所支配的同志，将本来是社会资源的一种配置方式的计划管理体制视为体现社会主义本质特征的东西而坚持、捍卫，延缓了社会主义市场经济体制建立的进程，甚至在一段时间内出现了经济体制改革方向的动摇。
实践表明，实际的社会系统具有多元化利益格局、复杂人格、有限性等基本特征，社会系统是开放的多主体复杂巨系统。从这些基本假定出发，可以对高度集中统一的计划管理模式及现时政府管理、包括改革中的一些成功的经验和失败的教训作出深入的分析，并为适应社会主义市场经济体制的政府各个层次、各个侧面的管理创新提供新的思路。
三、体制改革与政府管理模式的转变
政府管理要想适应市场体制的建立，除了必须实现管理哲学、所依据的管理理论假设基础的转变之外，还必须实现管理模式的根本变革。所谓管理模式，是对管理者进行角色定位，并为管理活动提供基本原则、指向和思路的思维框架，具体管理行为由它派生。实际上，如果实现了政府管理哲学的变革，摆脱了政府管理理论假设基础的误区，对计划体制下政府管理的许多弊端便会一览无余，进行政府管理行为的全方位变革便会成为必然的要求。明确与两种体制相对应的政府管理模式，可以为体制改革中政府管理行为的全方位变革提供指导，增加自觉性，减少盲目性。
为了清晰简明地描述与两种体制相对应的政府管理模式，需要运用三元运行理论知识。三元运行理论是笔者提出的阐述社会系统运行规律的理论。三元运行理论的提出基于两个基本的判断：社会系统中主体的行为有两种基本形式，即规范行为和决策行为；社会系统通过规范、集中控制和子系统自动调节三种途径进行整合。这里的规范是一个含义非常广泛的概念。一定的社会系统（组织、群体）中，为人们普遍接受并受其约束的行为准则或规定，均为规范。它是对于重复性事务（含非重复性事务中的重复性成分）自然形成的惯例或人为作出的统一规定。法律、政策、规章制度、风俗习惯、契约与约定、伦理道德等，都属于规范范畴。遵循规范而发生的行为就是规范行为。三元运行理论认为，任何社会系统中均含有集中控制行为、规范行为与子系统自主行为三种元行为方式，上一层次系统的子系统自主行为可以分解为下一层次系统的三元行为，不同层次系统行为的相互嵌套，同一层次系统三元行为的相互作用和巧妙组合，使社会系统成为一个有机整体，在复杂多变的环境中表现出高度的适应性、创造性，具有自组织与学习功能。三元运行理论研究每一种元行为的存在形态、特征、作用及其演化规律，研究三元行为之间相互作用、相互依赖、相互制约、相互渗透、相互派生的规律，并以三元行为及其组合解释社会组织现象，阐述社会系统组织演化的规律，并提供指导社会系统运行设计的思路。
利用三元运行理论提供的知识框架，对计划体制和市场体制下的政府管理模式所作的对比分析如表1（见表1）。值得注明的是，市场体制下在不同领域政府应有不同的管理模式，而在某些领域，如国防、外交等，两种体制下政府管理模式基本相同。表1 中给出的对比是针对一般社会公共事务的政府管理。
表1 计划体制与市场体制下的政府管理模式的对比
对比项 计划体制
基础行为 以政府的集中控制行为为基础、为主导
基本治理特征 人治,即基于政府集中控制的治理结构
规范的作用、地位 规范主要作为集中控制的一种辅助方式(手段)
规范的特征法制规范(基于集中控制的规范)
集中控制和集中控制为主、规范为辅(基于集中控制的
规范的关系规范)
权与法的关系 权＞法
子系统自主行为子系统自主行为受法制规范约束
和规范的关系
子系统自主行为和 子系统自主行为是集中控制的延伸(为其服务)
集中控制的关系
系统发展机制 集中控制计划下的发展
对比项市场体制
基础行为 以规范行为为基础
基本治理特征 法治,即基于规范的治理结构(依法治国,依法行政)
规范的作用、地位 为集中控制和子系统自主行为提供基本依据
规范的特征法治规范(为一切行为提供依据的规范)
集中控制和集中控制以法治规范为依据(基于规范的集中控制)
规范的关系
权与法的关系 法＞权
子系统自主行为子系统自主行为受法治规范保护和约束
和规范的关系
子系统自主行为和 政府(集中控制)为子系统自主行为服务
集中控制的关系
系统发展机制 以子系统自主创新为基础、以子系统之间的协同与
相互调节为特征的自组织(政府行为主要是协调服务
和提供秩序保障)
表1中的对比说明，从计划体制向市场体制过渡过程中，政府管理发生的最为显著的变化有两点：其一是从人治到法治——通过弱化政府集中控制行为，强化规范行为，使整个社会治理结构从以政府集中控制为基础向以法治规范为基础转变；其二是从管制到民主，或从控制到服务，即从子系统自主行为是政府集中控制行为的延伸转变为政府集中控制为子系统自主行为服务。
现在我们再来看表2（见表2）。表2 给出了两种体制下政府管理哲学、政府管理理论假设基础以及政府管理模式的对比。这样，伴随计划体制向市场体制的转变，上述三个层次上应该实现的政府管理创新便一目了然。
表2 计划体制与市场体制下的政府管理对比
对比项 计划体制
管理哲学整体系统观
管理理论假设基础 ·一元化利益格局
·理想化人格
·决策的无限理性
·社会系统机器说
管理模式 ·人治,即基于政府集中控制的治理结构
·规范主要作为集中控制的一种辅助方式(规范为
法制范范)
·子系统自主行为是集中控制行为的延伸
对比项市场体制
管理哲学 总体系统观
管理理论假设基础 ·多元化利益格局
·复杂人格
·有限理性
·社会系统是开放的多主体复杂巨系统
管理模式·法治,即基于规范的治理结构
·规范为集中控制和子系统自主行为提供基本
依据(规范为法治规范)
·政府(集中控制)为子系统自主行为服务
四、农村改革与发展——政府管理新模式的实践
农村问题相对简单。20年来许多农村地区在现代化的道路上创造性地迈出了坚实的步伐，同时又有一些地方社会不稳定因素发展到空前严重的地步。正反两方面经验为我们分析改革中政府管理模式转变提供了极好的范例。认真研究和总结这些经验，深入剖析其中蕴含的许多丰富而深刻的内涵，对于各个领域的改革，包括政府职能、政府管理模式的转变，具有普遍意义。
70年代末、80年代初的农村改革，实现了中国农村的两个根本性变化：其一，由于以家庭为经营单位的农业体制的确立，作为国家主人公的农民真正成为了自身利益的主宰，其被束缚多年的积极性、主动性和创造性得到空前的发挥；其二，由于政社合一的体制被彻底打破，农村基层政权（党委和政府）的职能实现了根本性转变，即直接组织指挥生产的职能取消了，他们本来就“不该管、管不了、管不好”的事情由于家庭联产承包制而不能管了。这两个根本性变化，便是农村改革之所以取得未曾预料到的伟大成功的奥秘之所在。前一个根本性变化，即充分调动了生产者的积极性的变革，人们易于察觉、易于肯定，并因而成为其它领域体制改革的基本目标。而对后一个根本性变化，即党政职能的根本性变化的意义却估计不足，甚至不愿正视或存在异议。实际上，生产经营者自主权的获得和党与政府对其直接管理职能的退出，两者是同一问题不可分割的两个方面。然而，由于种种客观原因和主观原因，人们人为地将两者割裂开来，既想充分发挥生产经营者的积极性、主动性和创造性，而政府管理者又不愿放弃直接组织指挥的权力，这是其它一些领域改革难以取得突破性进展的重要缘由。
在实行联产承包之后，随着农业生产的迅速发展，农民开始向生产的广度和深度进军，很快出现了乡镇企业的异军突起，拥有自主权的中国农民创造了“进厂不进城、离土不离乡”的具有中国特色的独特的农村工业化之路。与此同时，农村的专业化、社会化服务悄然兴起，90年代以来，进一步创造了基于千家万户独立经营的农业产业化之路。必须特别指出的是，农村的这些符合市场规律、为农业现代化创造了一条新路的重大发展，不是政府计划规划的结果，不是在政府的强制组织与指挥下实现的，而是完全基于农民的自发需要和自觉自愿，是社会的自组织。当然，地方政府、特别是基层政府也不是无所作为的，提供或组织提供信息服务、技术服务，进行必要的协调和扶持，组织修路、水利电力建设等个人、家庭力所不及的公共基础建设，创造有利于招商引资、市场发育的社会环境和政策环境，都是非常重要的、必不可少的。
上述分析表明，20年来农村成功改革的关键是实现了政府职能的彻底转变，并建立了一种适合市场体制的政府管理新模式：政府从直接组织和指挥农村经济发展的主宰地位上退下来，让农民有充分的经营和发展自主权，让农村社会在农民有充分自主权的基础上进行自组织，政府甘于当配角，安于服务，且积极主动地做好服务。这正是政府管理模式“由管制到民主、由控制到服务”的转变。20年来各地农村无数正反两方面的经验告诉我们：凡是遵循上述模式的地方，政府的努力往往收到事半功倍之效，农业和农村发展就大有起色；而囿于计划管理模式束缚的地方政府，主观上总想大有作为，如凭长官意志和政府部门的主观判断确定该地区的主导农作物、畜产品、果林品种和工副业并强制执行，结果往往是事倍功半，老百姓怨声载道，费力而不讨好。
由于涉及到管理哲学的更新，也涉及到权力和利益的重新分配，政府管理模式的转变是艰难的，不可能一帆风顺，出现局部的或一时的反复也在所难免。我们看到，在党的正确的农村政策指导下，20年来农村总的形势是好的，许多地方蒸蒸日上，但也有例外。如囿于整体系统观和“无限政府”管理模式的束缚，一些基层干部有强烈的失落感，而一些身居高职的政府官员，看到农村基层政权直接掌握经济权力的旁落，感到不踏实、不放心。于是，除了以壮大集体经济名义（以“规模经营”、“两田制”为具体途径）希望重新找回失去的权力，不断对党的农村政策造成干扰外，作为直接经营管理经济权力丧失的补偿，还产生了在其它方面强化对农村管制的思路。要强化管制，自然要增加机构和编制，于是乡镇政府迅速膨胀起来，甚至数倍、十几倍地超过政社合一的人民公社时期；一些乡镇政府感到仅靠行政命令还不够，于是成立了专司对农民采取强制行动的准军事组织——小分队，从而出现了我国历史上未曾有过的庞大而严厉的基层政府。机构膨胀，人人都要开销，增加统筹提留、加重农民负担便成为必然；有了组织有了人就想发挥作用，利用小分队强行向农民征缴不合理负担也就难以避免。这样，在这些地方，加重了农民负担，破坏了农村生产力发展，还严重恶化了党群关系、干群关系，损害了党和政府的形象，人为地制造并激化了许多矛盾，使该地区社会稳定达到了空前严重的地步。显然，这一败迹，源于整体系统观与掌握政权就是管理一切的“无限政府”治理思想的束缚。
一些农村地区不断地出现干扰中央正确的现行政策的政府行为，说明仅仅实现政府“由管制到民主、由控制到服务”的转变是不够的，也没有保障，还必须实现社会治理“由人治到法治”的转变。
要在政府社会管理的各个领域实现职能的转变，确立新的政府管理模式，仍任重而道远。而要想尽快实现这种转变，除了从行政立法、行政管理、行政监督等方面认真贯彻已经明确的政府职能转变之外，从政府管理哲学、管理理论假设基础的深层次上提高认识、实现转变，也是非常必要和重要的。
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