关于建立健全党内民主制度的思考，本文主要内容关键词为：建立健全论文,党内民主论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大关于“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”的论断，不仅是我们党总结世界政党包括共产党执政特别是我们党执政经验得出的科学结论，而且指出了发展党内民主的极端重要性和紧迫性。在进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，加快发展党内民主，使党内民主真正成为党的生命，关键是要切实加强党内民主制度建设，推进党内民主的科学化、制度化、规范化和公开化。这是因为，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
加强党内民主制度建设，当务之急是要建立健全以下党内民主制度：
一、要建立健全党员民主权利的保障制度。政党都是由一定数量的党员组成的。只有全体党员才是党内生活和事务的主体和主人。党员民主权利的实现程度是党内民主发展程度的标志。离开了党员民主权利的切实保障与充分实现，党内民主就成为无源之水和无本之木。如果党员的民主权利不能得到有效运用和保障，党的主体和主人也就徒有虚名，党员的主动性、积极性、创造性也就无法发挥，党自身的活力和动力也就失去源泉。因此，一个执政党的生机和活力乃至生命，必须建立在党员民主权利的充分实现和保障的基础之上。建立健全党内民主制度，首先是要建立健全党员民主权利的保障制度和有效运行机制。就是通过党内立法的形式，对党员了解、参与和决定党内事务的权利作出更为具体的规定，对侵犯党员民主权利的行为作出具体的惩罚规定，并建立健全保障党员民主权利行使的专门机构，以确保党员民主权利的行使。建立健全党员民主权利保障制度，前提是要界定什么是党员民主权利，党员民主权利包括哪些具体的权利。党员民主权利就是党员决定党内事务的权利。由于我们党是执政党，承担着领导国家和社会的职责，因此党员的民主权利是指党员决定党如何领导国家和社会、如何执政的权利，包括“政治上的、军事上的、经济上的、文化上的、党务上的以及国际关系上的”[1](P169)等等。用列宁的话说，党员民主权利就是“全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针”[2](P191-192)，“党内的一切事务是全体党员直接或通过党员代表在一律平等的毫无例外的条件下来处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”[3](P249)可见，党员民主权利的核心是对党内重大事务的决策权、对党内重要干部任用和向国家机关、政协及企事业单位和人民团体推荐重要干部的决定权、对党的领导体制和执政机制的选择权利及党的发展战略的决策权等等。同时，党员民主权利要随着党自身的发展和社会经济的发展而不断充实和完善，使其具有与时俱进性。在此基础上，要建立健全党员民主权利的有效实现机制，包括党章规定的八项权利在内的民主权利实现的程度与机制，如党员实现民主参与、民主选举、民主决策、民主监督的程序保障制度，党内情况通报制度。情况反映包括建议、批评、揭发、检举、申辩、请求、申诉和控告等的程序保障制度。尽管党章明确规定“党的任何一级组织直到中央都无权剥夺党员的上述权利”，但因缺乏相应的保障制度和运行机制，在现实生活中这些民主权利常常得不到应有的保障和行使。如“行使表决权、选举权、有被选举权”，因没有建立健全运行机制，在党内选举上长期以来徒有其名而无其实；又如“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”和“对党的工作提出建议和倡议”，在党报党刊上就很难听到讨论的声音，究其原因是缺乏讨论的载体及其发表不同意见的保护措施；再如“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”，同样因缺乏运行机制和相应的制度，这一党员的重要民主权利也无法实施等等。因此，建立健全保障党员民主权利的制度和运行机制，是确保党内民主真正富有生命力的根本之策。
二、建立健全党的代表大会制度和运行机制。党的代表大会制度并不是一项新鲜事物，可以说，党成立之时就是党的代表大会制度实现之日。从建党80多年特别是党执政50多年的历史中看，党的代表大会制度是实现、发展党内民主和党内监督的最基本的形式和制度，也是党内集体领导体制的最高、最基本的形式和制度。但目前党的代表大会制度还不完善，还没有真正成为实现和发展党内民主的基本制度。尽管党章对党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的地方各级代表大会的职权作了明确规定，却因缺乏相应的保障制度和运行机制，使党的代表大会的职权难以落到实处。如“讨论并决定党的重大问题”、“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”的职权，就经常被全委会、常委会或工作会议、扩大会议所取代，有的即使在形式上通过了代表大会并经代表大会作出决定或决议，但实际上在此前已由别的会议决定了，只是履行了一下党内法定程序和手续而已。正是因为党的代表大会制度的不健全和不甚完善，其职能和作用发挥得还不够，因此党的十六大将完善党的代表大会制度作为发展党内民主、建立健全党内民主制度的两个重点之一，指出要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。[4]建立健全党的代表大会制度和运行机制，一要建立健全党的代表大会职权行使制度，确保党的代表大会成为发展党内民主最基本和最根本的形式和制度。要在合理划分党的代表大会与党的全委会、党委常委会、党委书记办公会、党的工作会议和党的扩大会议的职权的基础上，建立健全党的代表大会职权行使和运行制度。党的代表大会的职权，除党章已明确规定的以外，还应增加对党的工作部门重要领导干部选用和向国家机关、政协及其工作部门、人民团体、企事业单位推荐重要领导干部人选的决定权。同时要明确界定“重大问题”的具体指向，不能只是原则性的规定。二要建立健全党的代表大会常任制度。将党的代表大会改作常任制，是党的八大作出的一项根本性改革，但因种种原因迄今未能实现。从20世纪80年代末开始，中央已在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南、广东等省（市）的10多个市、县、区进行了党的代表大会常任制试点。实践证明，实行党的代表大会常任制是充分发挥党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的职能和作用，充分实现和发展党内民主的有效形式和制度。
三、建立健全党委会工作制度和运行机制。党内民主反映到党的领导体制上，就是党的各级领导机关只能实行严格的集体领导的委员会制度。党的各级委员会作为党的各级代表大会选举产生的执行机构，特别是党的各级常委会却在事实上成为拥有最高决策权、执行权和监督权的高度集权机关。这种状况若不改变，即不复原党的委员会的本来面貌，发展党内民主就成为一句空话，至少难以充分发展党内民主。因此，一要完善党委内部议事制度。“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”是党委内部议事的根本原则和基本制度。集体领导既是党领导国家和社会的最高原则，又是发展党内民主的制度保障。党委内部议事只有遵循集体领导的原则和制度，才能发扬党内民主。民主集中是由民主和集中两个相对独立的机制组成的，只有将两者同时完善和放到同等重要的位置，才能防止出现或只讲集中不讲民主、或只讲民主不讲集中的现象。个别酝酿和会议决定是对党委议事的程序和方法的具体要求与规定。这四句话实际上是从不同角度对党委议事制度提出的不同要求。从原则上讲，这四句话是科学的，但必须进一步具体化。如民主集中中民主的对象、范围，个别酝酿中个别的指向，会议决定中会议的层次和决定的原则与事情范围等等，都必须有具体制度规定。二要建立健全党委会议事的具体制度和运行机制。如党委书记和党委委员的平等制度，议事的一人一票无记名表决制，少数服从多数的会议决定制度。三要建立健全党委会、党委常委会、党委书记办公会的工作制度和运行机制。一方面要建立健全三者各自的议事职责和规则，另一方面要建立健全三者与党的代表大会的议事职责和规则，防止职责不清导致职权错位。
四、建立健全党内选举、向党外机关组织推荐重要干部制度和运行机制。党内选举制度和向党外推荐干部制度的不完善，是党内民主发展程度不高的重要标志。它突出表现在不能使全体党员充分行使自己的权利，不能充分体现党员（选举人）的意志和意愿。政治路线确定之后，干部就是决定性因素。为确保这些“决定性因素”，全面实现党的意志和主张，贯彻党的路线方针政策，立党为公，执政为民，就必须将对“决定性因素”的选择权、决定权交给全体党员，由全体党员或党的代表来决定“决定性因素”的升、迁、去、留。为此，要正确理解党管干部的实质。“党管干部”中的党是指代表全体党员意志和愿望的整体，而不是指某一个或某几个人，也不是指某一部门的领导。在正确理解党管干部实质的基础上，一要建立健全党内选举制度和运行机制。包括候选人实行由下而上、自上而下相结合的产生制度，候选人的差额选举制度，党内候选人竞选制度，直接选举和间接选举制度，党员或党的代表弹劾罢免党内领导人领导职务和由党推荐的其他领导人的领导职务制度等。二要建立健全向党外机关组织推荐重要领导干部人选的制度和运行机制。向党外机关组织推荐重要干部人选的制度，指党组织向国家机关、政协、人民团体、企事业单位推荐重要领导干部人选，然后按有关法律规定程序办理相应任职手续的制度。向党外机关组织推荐重要干部是实行党领导国家和社会的重要体现和组织保障。要逐步完善推荐干部的制度，包括推荐的程序、被推荐人的产生办法、被推荐人的考察制度、被推荐人的竞选制度、推荐失职追究制度、考察失责追究制度等等。
五、建立健全民主决策制度和运行机制。决策是党领导国家和社会的基本职能之一。决策的科学和正确与否，在很大程度上取决于其民主程度的高低，这是由决策的实质所决定的。大凡决策都是对重大问题的决策，是一个广泛听取各方意见、集聚各方智慧的过程。这一过程也就是实现和发展民主的过程。要使党的决策真正体现全体党员的意志和愿望，就必须建立健全民主决策的制度和运行机制。一要建立健全党内重大决策征求意见的制度和运行机制。即在关系到党的领导和执政的重大决策出台前，事先必须在全党范围内进行广泛深入讨论，只有在绝大多数党员形成共识的基础上才提交相应的组织去决策，否则则暂缓提交和决策。地方各级党的代表大会、常委会的决策也是一样。二是建立健全决策程序制度和运行机制。凡属党领导国家和社会的重大决策，包括党内事务的决策、政治决策、经济决策、社会决策以及关系国计民生的其他方面的决策，都应建立健全完整的决策体制，即决策的中枢系统、咨询参谋系统、信息系统、决策程序，以确保决策的民主和科学。三要建立健全决策评估、绩效评估及修正制度。建立健全相应的专业决策评估制度，即由精通该决策相关知识和具有实践经验的专家学者和党政执政主体组成的专业评估机构进行专业性的评估，由专门的调查研究部门对决策方案、绩效进行专门评估，由决策部门根据决策执行后的效果进行修正。
六、建立健全党内权力监督、相互制衡的制度和运行机制。执政党掌握着领导国家和社会的权力。权力是一把双刃剑，既可为国家和社会服务，又可能会为执掌权力者谋取私利。而要确保权力的正向运用，防止其负向运作，必须实行监督和相互制衡。特别是权力越大时越需要监督和制衡，否则就会因失去监督和相互制衡而走向专制的邪道。这既是发展党内民主的内在需求，也是党内民主进一步发展的保障。因此，发展党内民主必须建立健全党内权力监督、相互制衡的制度和运行机制。一要建立健全党内权力相互制衡的制度和运行机制。即将党内权力划分为决策权、执行权和监督权。决策权由党的各级代表大会行使，执行权由党的各级代表大会选举产生的党委会行使，监督权由党的代表大会选举产生的同级纪律检查委员会行使。为确保决策权、执行权、监督权的相对独立和互相制衡，要建立健全党的代表大会的决策制度、各种决策执行和日常工作制度、决策和执行监督制度、三套机构的工作人员互不兼职制度等。二要建立健全“以权力制约权力”的制度和运行机制。最早提出这一思想的是法国启蒙思想家孟德斯鸠。他在《论法的精神》中写道，依据永久的经验，凡常有权力者，总爱滥用权力，非遇到制止时不止，要使其不能滥用权力，即应以权力制止权力。这一思想对推进党内民主是非常有用的。实践反复证明，不能用更高的权力制约权力，那样，再好的监督制度也因权小责大而沦为形式。为此，要赋予行使监督权的党的纪律检查委员会拥有依法治党的更高权力，即中纪委对党的全国代表大会负责，拥有至高无上的监督权，包括上至总书记、政治局常委，下至普通党员都受其监督，并拥有依法独立行使查处的权力；党的地方各级纪律检查委员会由中纪委直接领导和管理，与地方党委完全脱钩；同时要将审计、反贪和渎职等职能和权力划归为党的纪委，由党的纪委统一行使。三要建立健全监督监督者的制度和运行机制。监督机构一旦拥有至高无上的监督权后，同样也有可能因其某种利益关系或既得利益的形成而滥用监督权或不用其监督权，如与决策机构或执行机构达成某种默契等等。因此，必须建立健全监督监督者的制度和运行机制。一方面，要赋予全体党员、党的代表监督监督者的权利，并建立健全相应的监督制度和运行机构。如全体党员和党的代表监督权的行使制度和保障制度，党的代表大会建立专门的党员和党员代表监督权行使和保障机构等；另一方面，要赋予全体人民和各个政党、人民团体、新闻媒体监督监督者的权利，并建立健全相应的制度和机制；再一方面，建立健全党的纪委监督工作向党的代表大会报告的制度、监督人员（主要领导）向党的代表大会负责和述职制度、全体党员和党的代表罢免监督人监督职务的制度等。