新疆北疆建筑规划设计研究院（有限责任公司）新疆奎屯 833200
摘要：控制性详细规划是对建设地区土地的使用性质以及使用的强度等控制性的指标进行确定，并且对于道路以及工程的管线控制性的位置和空间环境的控制等进行的规划。本文简述了控制性详细规划在城市规划中的作用，介绍了城市规划中控制性详细规划的主要控制方式，对控制性详细规划在城市规划设计中的运用进行了探讨分析。
关键词：城市规划区；规划控制；措施
在当今，不少城市总体规划图上现状建成区或规划建成区以外都是一片空白，事实上这些地区的村镇居民点可能早已融入城市建成区，这种对村镇视而不见的城市中心工作方式，不仅反映了一部分规划师远没有确立城乡统筹的理念，也反映了现行管理体制上城乡分治、互不往来的模式。
一、规划区的内涵、划定目的和作用
从《城市规划法》到《城乡规划法》，无论是规划区的内涵、控制目标还是划定原则等都发生了转变（如图表所示）。
从图表内容的比较，隐含了规划区的几个转变：一是控制目标的转变。由单一满足城市发展需求到满足城乡统筹发展；二是划定规划区范围的依据转变：根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定，由主观希望控制转向客观上必须控制的范围提出了划定规划区范围的依据。从内涵、目标和划定原则的转变归纳出规划区作用至少包含三方面：一是控制城市建设用地外围的发展空间，保障中心城市的发展；二是控制影响城市发展的重要的基础设施、生态资源；三是协调中心城区与各下辖的行政区之间各自发展诉求的矛盾。
二、规划区的规划控制存在缺陷
1、空间规划体系不清、控制内容模糊现行的空间规划体系中没有对规划区的规划编制做出具体要求。《城市规划编制办法》第二十条规定“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”两个空间层次，而由于城市规划区范围划定大小不一，规划区与中心城区、市域的关系存在以下几种情况：①“城市规划区”范围未与城市政府事权范围有效衔接，造成管理“越位”，这种情形下规划区又将如何控制?②由于规划区在空间和职能上不完全属于城市，但又不在村庄规划的范围，因此在城市发展进程中，为了避免行政管理的难度，城市总体规划或者村庄规划有意或者无意地避开了城乡结合部，造成规划区可能出现“两不管”的空白地域，使建设无规划可依。③建设用地＜中心城区＜规划区=市域：将规划区范围等同于市域，适合于城市化程度较高的大城市区。如北京市、天津市、上海市、重庆市、深圳市等。这类城市因人地矛盾突出，为解决用地紧张问题而不得不着眼于整个市域统筹用地问题。
综合以上三种情形，都存在规划区在规划空间层次上和控制内容上的模糊不清。使规划区的规划多数流于形式，形同虚设，难以对应实际建设内容进行规划控制。《城乡规划法》第二条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”。规划区作为实施城乡规划法的空间区域，对其实施管理的前提是合理规划。规划区内规划控制的空泛和模糊与其赋予的法律地位不对等，将成为城乡结合部管理混乱的一个重要原因。
2、规划区叠置导致管理主体混乱。《城乡规划法》确定的城乡规划体系的特点为“一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不能违反上位规划”原则，为结合不同层级政府行政体制设立了四个层级的规划区，由于不同层级政府之间存在隶属关系，且法律并未规定规划区不能产生叠置，因此必然会出现规划区的叠置现象。
3、控制内容与土地利用规划难以衔接在规划区内城市规划和土地利用规划均属于法定的规划类型，都要求将空间管制落实到用地。由于土地利用规划和城市规划之间可能由于编制时序上的偏差或控制目标的差异，两者对城市建设用地范围的划定范围可能不一致，这必然导致某些土地利用符合城市规划但不符合土地利用总体规划，或恰好相反。
4、相应法律法规不健全。在规划区中，很多已建成的村庄在土规和空间管制中被划为非建设用地，因此乡村部分项目虽取得土地使用证，但由于不符合土规或城规要求，导致项目无法实施或只能违法实施。最终导致城市规划区建设失控。
三、建议
1、“不越位”的规划区范围划定原则新《城市规划编制办法》第三十条规定，城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。由于城市规划区是法律特别授权区，所以城市规划区范围应与相关行政建制相一致，避免行政管辖权属纠纷。建议采用“不越位”的划定原则：上一级规划区不能涵盖下一级规划区；对城市规划区范围内的镇、乡、村庄，不单独划定规划区，由其隶属的城市统一实施规划管理；城市规划区范围可划定为全市域，但当规划区范围小于市域范围时，应以不打破乡镇（街道）行政边界为原则来划定，以保证行政边界的完整性。
2、规划空间全覆盖，划分控制单元，层级细化内容。在规划区实现城乡规划空间全覆盖不仅有利于解决城乡空间利用矛盾与冲突，也符合城乡经济社会发展以及生态保护的内在需求。规划空间全覆盖后再将整个规划区范围划分为若干控制单元，在控制单元内再进行土地用途细分，实现对上层次的内容延伸和明确细化。衔接土地利用规划，兼顾城乡发展，建议将规划区的控制单元划分为8个主要类型（如图所示），主要区域类型下应再细分为几个管制要素，各市可根据地方实际情况制定细化标准。
3、设立专门的规划管理机构，制定配套法律法规。有效的实施建设需要依靠与之相适应的法律保障和合理的管理。建议设立专门的规划区管理机构，以协调不同层级政府的利益诉求。通过这个机构来调配空间资源，为不同层级的政府提供公共服务，解决各行政区域间资源、利益的争端问题，达到整体效益最大化。制定配套的法律法规是实施管理的依据，应针对规划区中城、乡建设的不同要求，将管理内容与规划区控制的主要内容相衔接。
结语
规划是城市建设的龙头，城市的建设和发展必须以科学的规划来引领。城市规划是一门联系面宽、综合性强的学科，它着重于确定城市的发展目标，解决建设什么样的城市的问题。所以，我们要根据当地的实际情况进行城市规划设计。
参考文献：
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［2］石楠．论城乡规划管理行政权力的责任空间范畴［J］．城市规划，2008（2）.
［3］吕维娟．城市总体规划与土地利用总体规划异同点初探［J］．城市规划，1998（1）.
作者简介：
李直：男；汉；工程师；大学本科；研究方向：城市规划、城市设计；供职单位：新疆北疆建筑规划设计研究院（有限责任公司）
论文作者:李直
论文发表刊物:《基层建设》2015年17期供稿
论文发表时间:2015/12/4
标签：城市规划论文; 城市论文; 城乡论文; 控制性论文; 总体规划论文; 空间论文; 层级论文; 《基层建设》2015年17期供稿论文;