国家审计职业化的内涵、障碍与途径_国家审计论文

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      国家审计职业化是当前和今后一个时期我国全面深化审计改革的重要内容和发展方向。无论从国家审计本质的“查账论”“经济监督论”“经济控制论”和“经济管理活动论”等来看，还是从其地位的“守夜人”“看门狗”“经济卫生”和“免疫系统”，抑或从其业务的“财政财务审计”“经济责任审计”“绩效审计”“离任审计”和涉及经济建设、社会建设、政治建设、文化建设、生态文明建设等内容来看，国家审计在完善国家治理、强化依法治国和促进社会进步等方面都发挥着不可替代的监督和保障作用。

      众所周知，国家审计是对中央和地方政府各部门及其他公共机构的财政财务收支的真实性、合法性、经济性、效益性、效率性、发展性和福利性等进行评价、监督与控制的一种监控制度安排。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”和十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的基本方略以来，国家审计不仅上升到了与“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督和舆论监督”等并列的“八大”国家监督形式之一，而且成为实现国家治理现代化的基本途径和维护社会公平正义的有效工具。为此，中共中央和国务院不仅明确做出了“推进审计职业化建设”的战略部署，而且于2015年12月8日又印发了包括推进审计职业化建设在内的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》。

      国家审计职业化是我国政治逐步清明、国家治理更加科学的历史必然，也是我国依宪治政、依法治国的题中之义，更是克服当前我国经济社会“三期叠加”所存在的深层次矛盾的内在需求。鉴于此，尽快厘清国家审计职业化的本质内涵，找出实现国家审计职业化的主要障碍和把握推进国家审计职业化的基本途径，就成为摆在我们面前的紧要课题。

      二、国家审计职业化的本质内涵

      （一）职业化是国家审计发展的必然结果

      何谓国家审计职业化？有学者认为：就是国家审计人员以行使宪法赋予的审计监督权为专门职业，并具备与之相匹配的职业意识、职业技能、职业道德、职业地位和职业保障（彭新林，2004）；也有学者认为：就是将审计视为一种职业，所有审计工作都必须按职业化标准要求形成一种职业特征，即审计组织是独立的、审计人员是专业的、审计薪酬是恰当的、审计过程是规范、统一和高效的（刘恋，2010）；亦有学者强调：在标准化、规范化、制度化的审计环境中，以实现国家良治为目标，从业人员具备拥有专门知识结构、特殊技能方法和独立、公正、公开、权威及不断自我更新的职业形象（王鲁平等，2013）。不难看出，现有研究文献主要侧重于国家审计视域内的职业和职业化这两个问题。事实上，这也是研究国家审计职业化无法回避和必须明确其要义的两个关键问题。

      职业是社会分工的产物，是个人在社会分工中利用专业知识和专业技能创造物质与精神财富，并据此获得一定报酬作为其生存与发展源泉的一种工作。职业化则是某种工作的相对固化现象，是某种职业发展相对成熟的重要标志，亦是某个普通的职业群体向较高社会地位、职业声望及经济利益阶层发展的动态过程，本质上是一种经济社会制度在特定历史时期的重新解构。以此而论，国家审计无疑是一种职业，一种以行使宪法和法律赋予的审计监督权为主要内容且受严格限制和规范的专门职业。但是，它能不能职业化，即能不能发展成为一种标准化、专业化、规范化和制度化的固化状态，则取决于国家审计的环境优化度、社会认知度和自身成熟度，也就是取决于有没有形成优良的法制环境、广泛的社会认知、系统的知识体系、专业的判断标准、成熟的道德信条和特定的职业文化。

      我国经过三十多年的改革开放，国家审计显然已经达到了职业化的要求，具备了职业化的条件。从外部看，依法治国方略的确立从根本上优化了国家审计职业化的法制环境；国家治理现代化目标的确定在一定意义上为国家审计职业化指明了发展方向；社会公众对独立、客观、公正等国家审计品质的高度认同为国家审计职业化奠定了广泛的社会基础；信息技术的迅猛发展为国家审计职业化提供了强有力的技术支撑和条件保障；大学本科以上审计国民教育的迅速发展和国家审计队伍的不断壮大为国家审计职业化提供了充足的人才储备。从内部看，国家审计在思维方式、知识结构、工作程序、技能方法、社会地位和职业形象等方面都呈现出了相对稳定的固化现象，基本实现了：工作状态的标准化，即严格的职业化意识标准、过程标准、管理标准和技能标准；工作基础的专业化，即系统、科学和完整的国家审计理论框架和方法体系；工作行为的规范化，即明确的职业化道德规范、程序规范和语言规范；工作管理的制度化，即系列化的国家审计法律、法规和规章等规制。

      （二）国家审计职业化的目的性和规定性

      国家审计职业化的终极目的是为了实现国家治理现代化和国家良治或善治。具体到操作层面，其目的在于：一是改变现有国家审计的行政型管理体制和分级管理、双重领导的业务模式；二是造就一支具有一定资质，在语言、知识、思维、技能和伦理等方面有别于其他职业的高素质国家审计队伍；三是整合国家审计资源，提高国家审计效率，重塑国家审计形象，助推依宪治政、依法治国和依法行政。

      国家审计作为一种政策性和专业性很强的专门职业，必然具有区别或独立于其他职业的特质，即有着特殊的外在规定性和内在规定性。这种规定性的形成说到底就是国家审计职业化所要达到的境地。我们认为：所谓国家审计的外在规定性，也就是其外在表现形式，是一种外观现象、一种外显职业标志，那就是，国家审计要具有地位上的“独立”、行动上的“超然”和思想上的“理性”，三者有机结合就形成了决定和影响国家审计的理念、制度、行为、精神和伦理或道德等的职业特色，即在国家审计职业知识、职业技能、职业准入、职业方式、职业形象和职业道德等方面具有鲜明的特征。所谓国家审计的内在规定性，也就是其内在本质涵义，是一种内化形式、一种内隐职业思维。思维是客观事物在人们头脑中间接或概括的反映，是借助语言所体现出来的理性的认识过程。职业思维则是以“职场”为出发点、着力点和落脚点来发现和解决问题的一种思维方式，它不同于政治思维、宗教思维、经济思维、伦理思维和科学思维。国家审计职业思维就是将国家审计视为一种“职场”，遵循职业规律、依据职业逻辑、按照职业范式来开展国家审计工作的一种思维定式，并决定着国家审计的职业意识、职业观念、职业态度和职业行为。常见的国家审计职业思维包括独立思维、中立思维、谨慎思维、规则思维、程序思维、批判思维和不确定或模糊思维等。

      （三）国家审计职业化的内在特征

      国家审计职业化实际上是一个过程，是一个因循特定进路、通过一定方式、使国家审计队伍逐步成长为一个拥有共同审计知识结构、独特审计思维方式、规范审计工作程序、完备审计方法体系、鲜明审计职业特点和坚定审计职业信仰的相对稳定的职业群体的过程。在这个过程中，会逐步形成国家审计专属的具有基层锻炼和岗位轮换的“经验”即职业习惯，具有体系完备和结构合理的“知识”即职业传统，具有明智判断和独立思考的“理性”即职业气质，具有敬畏制度和恪守道德的“德性”即职业文化等等，也就是固化成为国家审计职业化的内在特征。

      第一，独立性，是国家审计职业化的根本特征。“独立”是国家审计职业化的本质所在，缺失独立性就不可能存在真正意义上的国家审计职业化。无论在形式上还是在实质上，职业化的国家审计都要保持应有的独立性，要以独立的或者是第三方身份呈现和存在于审计关系之中，要不为强权所用、不为情感所动和不为利益所惑。

      第二，契约性，是国家审计职业化的前提特征。“依法”或“依约”是国家审计职业化的灵魂所系，法无授权、约无委托，就不会存在真实的国家审计关系。职业化的国家审计更要谨遵受托理念，恪守契约精神，不敢越雷池一步。唯有如此，方能不越规、不越矩、不越界，保持国家审计职业化的本色。

      第三，技术性，是国家审计职业化的条件特征。技术是国家审计职业化的主要依托，没有技术性国家审计职业化就无法实现。职业化的国家审计将是一种融现代审计技术、计量技术、信息技术和相关学科技术或方法为一体的技术性职业。国家审计环境的复杂化、业务的多元化和信息的大数据化必然要求国家审计对象、信息载体、工作平台、程序与方法的技术化，必然导致不同学科或职业技术在国内国际范围内的互借、互鉴和交流。这种技术性特征，一方面表现为国家审计的内在方法和方法论，另一方面表现为国家审计的外在工具和手段。

      第四，公允性，是国家审计职业化的品质特征。“公允”是国家审计职业化的质量要求，没有公允性就不能保证国家审计的公正性、权威性和公信力。职业化的国家审计要讲程序、重事实、求证据，要居中审计、不偏不倚，不能“先入为主”、偏听偏信、存在倾向性和预见性。

      第五，同质性，是国家审计职业化的关键特征。同质是国家审计职业化的基本要求，没有同质性国家审计就不能职业化。职业化的国家审计将是一个职业价值共同体、职业行为共同体和职业道德共同体。国家审计人员的价值取向、行为方式、职业道德和职业信仰都具有高度的协同性、一致性和共同性。

      第六，专业性，是国家审计职业化的重要特征。“专业”是国家审计职业化的内生要求。在知识和信息社会，是否拥有一套专门化的但相对或高度抽象的科学知识，或者其他认为该领域内某种知识结构和知识体系，无疑是判定可否职业化的重要标志（理查德·波斯纳，2001）。没有专业性，国家审计就很难区别于其他职业。职业化的国家审计将是一个“知”“才”合一的专业性工作或群体。所谓“知”指的是高深系统的国家审计知识和素养；所谓“才”则是指勤勉的工作态度和扎实的执业能力。“知”与“才”的完美结合所表现出来的就是国家审计职业化的专业性特征。

      第七，谨慎性，是国家审计职业化的伦理特征。“谨慎”是国家审计职业化的道德底线，没有应有的职业谨慎，国家审计职业化就会失去意义。职业化的国家审计要求国家审计人员不入职场之外的“江湖”，自觉抵制各种社会“噪音”，保持谨慎态度，常存“风险”意识，常怀“慎独”之心，不断修为，做一个有修养、有品位、有格调和有情操的职业人。

      其中，独立性、契约性和技术性是国家审计职业化基础层面的内在特征，公允性、同质性、专业性和谨慎性是操作层面的内在特征，它们既有联系又有区别，存在一定的内在逻辑关系。具体如图1所示。

      三、国家审计职业化的现实障碍

      目前，推进国家审计职业化尚存在许多现实障碍，除经济、政治、法律和社会等方面的相关改革不够彻底，个别地方和领域还存在脱离实际，亦超前改革或滞后改革等问题外，更突出的是表现在文化、制度、机制、人员和队伍等诸多方面。

      （一）“官本位”文化有待弱化

      我国的“官样”文化始终存在。为官被视为各业之首、为人之本，形成了根深蒂固的“官本位”思想，即以官为本、以官为尊、以官为贵，一切为了当官，把是否为官、官阶大小作为衡量一个人是否成功和地位高低的基本价值尺度（郑焱明，2003）。这种思想经过千百年的沉淀和固化，已经形成了以官僚体制、官僚政治为骨架，以官僚意识、官僚价值为观念，以民对官的广泛认可为特征的“官文化”（刘永佶，1994）。

      

      “官本位”，归根结底，是我国政治意识和政治生活中的“权力拜物教”，是特权制度、等级观念、专制思想和“劳心者治人，劳力者治于人”等封建遗毒在当今社会的人性异化，是一种与国家审计职业化格格不入的“酱缸”型文化，是沉疴陋习。职业化语境下的国家审计人员不是一种“官”，不能唯上至尊、唯权为重和唯命是从，而是一种以此为生、实现人生价值和追求的专门“职业”。强调的是职业自治、职业能力、职业操守和职业精神。

      （二）“行政化”管理有待优化

      今天我们所讲的社会治理，既离不开“看得见”的行政之手，也离不开“看不见”的市场之手，两者要协调平衡，但是要有所分工、有所侧重。职业化的国家审计主要应依靠市场或契约决定，而不是行政命令决定。过度的行政意识，泛化的行政管理，不利于政审分离，不利于国家审计人员自觉抵御外界干预，容易诱发权力寻租、利益输送和官僚腐败，最终损害国家审计的独立性、中立性和权威性。国家审计的“行政化”色彩具体表现在：

      一是国家审计机关隶属国务院和地方各级人民政府，国家审计人员属于一般的国家公务员系列，没有体现或突出国家审计组织和国家审计人员的职业化特性。

      二是审什么、怎么审和何结论，在很大程度上受行政意图和政治任务的左右，缺乏法律之授权、市场之委托，超规或越界现象时有发生。

      三是行政级别和领导意见等因素权重过大，执业能力和审计程序等因素权量过轻，忽视国家审计职业资格或职业资质。

      四是国家审计人员选拔、任用、考核、奖惩和晋升等一直套用一般公务员管理制度，由组织或行政决定，国家审计人员晋升或选拔的方式方法不够科学合理。

      （三）保障、监督和退出机制有待完善

      国家审计的保障、监督和退出机制是国家审计职业化不可或缺的重要内容，也是“责权利”法则在国家审计职业化管理中的具体体现。当前，国家审计职业保障机制过于简单，缺乏应有的职业区分度，所涉及的国家审计人员的责任、权利、义务以及任职条件、任免、任职回避、等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资、保险福利、辞职、辞退、退休等方面尚不符合国家审计职业化的要求和职业化的规律，尤其在职业准入、职业生涯规划、终身与淘汰、约束与自律、经济待遇等方面尚需建立相应的配套制度。

      国家审计的职业监督机制，特别是外部监督机制有待进一步完善。依据现有法律，人大、政协、纪检、监察和社会公众都有权监督国家审计工作，实行的是齐抓共管、全员监督。但是，这种监督机制明显存在监督主体多元、监督边界模糊和监督责任不清等交叉、重合、缺位甚至是越位等问题，监督效率和监督效果并不理想。

      国家审计的职业退出机制，尤其是中途淘汰和退出机制缺失，虽有规定但过于弱化，既没有应有的退出通道，也缺少切实可行的退出方式，形同虚设，惩戒乏力，约束不足，新陈代谢较为迟缓。

      （四）综合素质和能力有待提高

      国家审计人员的整体素质和业务能力相对来讲是非常高的，但是离国家审计职业化的要求尚有一定的差距，还存在专业水平偏低、工作能力偏弱、职业修养不足等较为普遍的问题。

      众所周知，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，即人的因素是最为关键的因素。国家审计职业化能否顺利实现，关键在人即国家审计人员的素质高低和能力强弱。它不仅涉及业务或专业方面，而且也涉及伦理、意识和人文等诸多领域。业务或专业素质是国家审计职业化的基本条件，在大数据时代，主要是指是否受过系统的专业教育，是否具有扎实的专业知识，是否拥有相应的学历和学位。伦理或道德素质是国家审计职业化的根本保障，没有对稳重持久的道德原则和规范谨慎的秉性气质的秉承，就不可能坚守职业操守和道德底线，职业化就容易出规越矩。意识或形象素质是国家审计职业化的外在表现，没有形象意识，缺少自重、自爱和自省，就不可能坚持国家审计利他主义的制度化承诺。人文或文明素质是国家审计职业化的重要基础，没有应有的境界、格局和修养，就不可能做到温文尔雅、彬彬有礼、服务文明，就很难树立职业化的“正能量”形象。

      （五）审计队伍结构有待调整

      国家审计机关成立三十多年来，国家审计队伍不断壮大，从无到有，从小到大，从弱到强，取得了令人瞩目的非凡成就。但是，随着国家审计职业化进程的发展，也确实出现了一些不适应，存在遴选渠道混乱、学历层次偏低、知识结构老化和新旧比例失调等问题。主要表现在：

      一是受编制限制，国家审计队伍人数偏少，审计任务繁重，加班加点、超负荷现象严重。

      二是业务人员尤其是一线或基层业务人员偏少，行政管理层过厚，占据和消耗了过多的国家审计资源。

      三是军队转业或从其他非相关领域进人较多，知识结构、执业能力和学历层次有待进一步提升。

      四是经验型人员多，知识型或学习型人员不足，知识和人员“陈化”现象严重。

      五是单一型人员，尤其是具有会计、审计知识背景的人员偏多，复合型人员，特别是适应计算机审计、环境审计、生态文明审计和国家安全审计等方面的人员偏少。

      六是在职教育或后学历人员比重较大，科班出身或第一学历较高的人员比例过低。

      四、国家审计职业化的实现途径

      国家审计职业化是一项极为复杂的系统工程，既涉及既得利益的调整也涉及现有格局的重构。在路径选择上，可以采取制度移植，即“拿来主义”，也可采取本土演进，即考虑国情、结合现实，亦可两者结合、互学互鉴，即“西学东进”“洋为中用”；在实现方式上，可以采用温和式的改良，也可采用激进式的变革。我们认为，切实的途径应该是基于我国正处在经济社会转型期和全面深化改革期的实际，由点到面，改良推进。

      （一）淡化“官本位”意识，净化国家审计职业化环境

      通过修宪立法、制度改革、利益重塑和宣传引导等各种措施，淡化“官本位”意识，改良“官本位”土壤，摒弃“官本位”文化，净化国家审计职业化的环境。

      我们讲国家审计职业化，在很大程度上，就是要改变国家审计的“官样”身份，变国家审计的所谓“官场”为“职场”，变国家审计的所谓“官本位”为“能力本位”，变国家审计的所谓“职务化”为“职业化”。总的讲就是要求国家审计必须树立职业意识、公正意识、中立意识、效率意识和文明意识，必须信奉职业主义、人才主义、竞考主义和平等主义，必须坚守职业自治、职业认同、职业伦理、职业信仰和职业精神。具体讲就是要按照国家审计机关履行职责的需要，设置审计专业技术类职位和综合管理类职位，并根据《中华人民共和国公务员法》有关规定实行分类管理，其中最为重要的是要强化专业技术类职位人员的评价、晋升和管理。

      （二）弱化“行政化”色彩，强化国家审计法律或契约精神

      国家审计职业化的法理基础就是它与国家或政府之间是一种法律或契约关系，而不是或者不完全是现行管理体制中的隶属或任命关系抑或行政关系。

      国家审计是一个监督过程，进一步的是一个经济监督过程，是国家审计组织或人员依据宪法和审计法等法律法规对政府各部门及相关单位实施独立经济监督的过程。国家审计虽然与国家政治理论和政治制度紧密相关，具有从政治立场与视角监督政府财政财务行为和矫正“政府失灵”的功能，但是其职责任务和履职行为具有特殊性，最终落脚点在于揭示经济现象和经济规律，在于对政府行政权力中的经济或财政权力依法依规进行监督和约束，强调监督行为前提的契约性、监督行为过程的独立性和监督行为结果的中立性。因此，要实现国家审计职业化就必须健全有利于依法独立行使审计监督权的国家审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度。具体就是要变现行管理体制和制度中的“行政化”为“法律化”，“政治化”为“契约化”，“官阶制”为“职业制”。

      （三）坚持顶层设计原则，完善国家审计职业管理制度

      国家审计职业化可以“摸着石头过河”、自下而上渐进展开，也可以顶层设计、自上而下快速推进。本文赞成后者，且关键在于建立和完善国家审计职业化的相应管理制度。

      第一，实行职业准入制度。这是实现国家审计职业化的“入口”所在，直接关乎国家审计队伍的素质和能力。国家审计的国家性质决定了其职业“门槛”不能太低，在专业、学历、经历、年龄、业绩和品德等方面都要有较高的要求，尤其要看重政治思想素质、正规专业教育和丰富工作经历等这样几个方面。具体就是要实施分类招录制度，对专业性较强的职位可以采用聘任制。换句话说，就是严格考试和测评制度，凡进必考、逢晋必测，从制度上防止“劣币驱逐良币”，杜绝“逆淘汰”和“潜规则”，让那些受过系统化专门教育，拥有丰富审计理论学养、娴熟审计专业知识、恰当执业胜任能力和优良审计思维方式的行家里手进入国家审计队伍。

      第二，完善职业培训制度。这是国家审计人员获得或更新专业知识、丰富或拓展专业技能的重要途径，是不断提升国家审计人员业务素质、适应经济社会发展和胜任审计执业能力的有力举措。一般包括为从事国家审计工作所进行的以获得知识和智能为特质的岗前职业培训和为在职国家审计人员提供新知识、新技术和新方法，不断应对国家审计新业务、新要求和新挑战的后续职业培训等两种类型。具体应尽快完善职业培训制度、建立职业培训机制、设置职业培训机构、明确职业培训内容和创新职业培训方式，确保国家审计职业培训制度化、经常化和规范化。

      第三，重塑职业保障制度。这是为国家审计人员解除后顾之忧、确保国家审计职业化顺利推行的有力支撑，至少包括机构、人员和道德等三个方面。要实施国家审计职业化，首先，应改变现行国家审计的组构体系，变横向管理为纵向管理，实现人权、事权、财权和物权的整合统一；其次，应推行国家审计人员执业资格和职业等级制度，变干部身份为职业岗位，优化职务等级序列，实行职务与职级并行、职级与待遇挂钩，统筹国家审计人员工资待遇，保证国家审计人员和执业的独立性、人身和财产的安全性以及收入和待遇的稳定性；最后，要完善国家审计职业道德规范体系，变干部道德为职业道德，变“硬”要求为“软”约束，强化思想和作风建设，培育和弘扬国家审计精神。

      第四，改进职业考核制度。没有考核，就没有激励，也就不存在所谓的约束问题。现行考核制度主要强调“德、能、勤、绩、廉”，标准笼统，过于主观，功能异化，缺少客观性和科学性，难以产生“赏以劝善、罚以禁恶”的激励效果。因此，应该改进国家审计职业考核制度，变政治目标优先为效率目标优先，侧重品格、业绩和能力等三个方面。具体就是，遵循客观公正、民主公开、德绩并重的原则，设立专门的考核机构，实行领导与群众、日常与定期、定性与定量、自己与他人等相结合的考核方法，明确考核报告、考核约见和考核评定等考核程序，重视考核结果法律效力和应用，建立考核申诉、救助、反馈和纪律机制。

      第五，建立职业退出机制。国家审计职业化应该是一个开放的系统，具有竞争合作、吐故纳新的更新能力。必须坚持双向选择的职业理念，坚持优胜劣汰、凡出必评，打破现有的“身份制”和“终身制”，促进国家审计人员能上能下、能进能出、有序流动。具体就是，明确退出条件、退出方式、退出待遇、退出策略和退出管理，优化目前相对简单的退休、辞职、辞退和开除等退出形式，建立科学合理的国家审计职业退出机制。

      实现国家治理现代化的重要内容之一就是实现国家审计职业化，开展依宪治政、依法治国也离不开推进国家审计职业化。尽管在文化意识、管理体制、保监机制、人员素质和队伍结构等方面还存在这样那样的障碍，但是，只要根除“官本位”意识，弱化“行政化”色彩，从职业准入制度、培训制度、保障制度、考核制度和退出制度等的建立与完善入手，实现国家审计职业化是完全可能的。

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