城镇化中国的逻辑反思与重构：新型城镇化体制机制创新及其限度研究，本文主要内容关键词为：城镇化论文,中国论文,限度论文,重构论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D602 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9187－(2013)05－0094－08
城镇化是我国未来经济社会发展的必然趋向及其重要发展动力。西方发达国家的城市化是城市化与工业化基本同步、先是集中型城市化、后转向分散性城市化、通过市场机制主要由民间推进实现的城市化道路，我国城镇化的发展逻辑不同于西方发达国家，价值取向、路径选择和实际运行的核心体制都有诸多的不同，复合多样力量的博弈呈现出我国城镇化发展的当前景观和各种怪相。所以要理解和认清我国城镇化，首先要对我国城镇化发展逻辑有清晰的认知、拷问和反思，不能大而化之和以偏概全；其次我们才能讨论走向新型城镇化和城乡关系转型的体制安排、动力机制、能力建设机制等体制机制的创新如何使之与我国城镇化发展逻辑相适应，笔者就此探讨这方面的问题。
一、城镇化中国发展逻辑：复合多元力量的博弈
我国城镇化的发展有着悠久的历史。新中国建立以后，我国城镇化发展经历了曲折复杂的过程。进入新世纪后，我国城镇化发展呈现了快速发展时期，2012年我国城市化水平提高到52.6％，城乡结构发生了历史性变化[1]。今天中国出现各种经济奇迹，城镇化奇迹是其中一种，然而，“我们已经看到中国的城市发展速度让世人所料不及，与此同时，中国城市的农民工现象、动迁/征地现象、高房价现象、国家对城市生活的全面介入等等，让所有对‘城市化’、‘城市发展’充满美好期待的农民、市民、新市民切实地感受到困惑和愤怒。更不用说，在中国的经济发展模式中，名实相悖的社会事实比比皆是，‘城市化’运动中的反城市化，‘市场化’运动中的反市场，‘社会建设’中的国家权力强化，诸如此类”[2]。那么这种现象的缘由及根源我们只能从城镇化发展主体的内在需求、行为动机、发展逻辑和制度设计出发，即从制度的供给与需求出发来探讨我国城镇化发展的各种悖论和怪相。
制度的供给和需求是影响一个国家经济社会发展的核心变量和重要因素。福山认为，制度供给能力包括四个方面：(1)组织的设计和管理；(2)政治体系设计；(3)合法性基础；(4)文化和结构因素。福山同时强调制度需求的重要性，认为没有对制度的需求就不会有制度的发展和改革[3]。所以中国的城镇化的良性发展不仅要有良好的组织的设计和管理、政治体系设计的优化与简化、城市市民的认同和支持、农民工的城市适应与参与，还要考虑城镇化主体对良性制度的需求和偏好。我国城镇化发展的主体呈现多元化的局面，包括国家[4]、地方政府[5]、企业、市民、农民/农民工，其中国家/地方政府占据主导和支配优势，拥有垄断性资源并借助企业的资本优势加强对弱势化的农民/农民工的掠夺和剥削(参见图1)。“在国家、地方政府的开发目标以及市民/农民的生活目标的驱动下，在国内外政治、经济、社会的复杂情势的作用下，围绕着‘城市化’、‘城市发展’，一整套核心体制已经在城市中国被逐渐建立起来：‘农民工’体制、‘开发’体制、‘维稳’体制、‘国际交流’体制……这些核心体制的形成，应该被视为文化与制度、结构与行动、国家与社会、中央与地方等等各种关系间错综复杂的互动过程的产物”[6]。
我国现代化过程中，国家继续延续采用和慢慢所形成的根本制度，如城市土地国有制度、农村土地集体所有、政府拥有土地征用权的土地制度；“市领导县”体制，城乡二元分割、地方建阻隔的户籍制度等等。拥有“党国同构”政治体系的国家基于经济发展的政绩合法性，不断在强调要确保经济稳定和快速增长，明显具有凯恩斯主义的发展模式，行为动机主要是体现出建立社会主义现代化国家和中华民族的伟大复兴，建构自己的价值取向和奋斗愿景。国家本位、国家发展主义占据和掌握主导话语和绝大部分资源，国家/地方政府释放出巨大的政治和资本力量，并提出和推动“产业化”、“城市化”、“经营城市”等口号，国家/地方政府呈现出的经济发展冲动和现代化国家的本能，促使代表公权力的国家/地方政府与资本紧密地结合在一起，甚至是发展资本的主体，从近些年国家刺激经济增长可以看出，“他们对科学和技术进步、生产能力的扩大、人们的需求不断得到满足，以及对自然(包括人类社会)的掌握有很强烈的信心。他们特别相信，随着科学地掌握自然规律，人们可以理性地设计社会的秩序”[7]。国家/地方政府在此权力强势背景下，“党政集权的政治逻辑，国家垄断重要资源与经营权的国家/权贵资本逻辑，中央政府与地方政府之间互倚互利的制度供给、财政/合法性相互输入关系，由地方政府按照资本逻辑直接经验并操纵需求/供给的特殊市场，诸如此类，构成了当今中国城市最具有经济竞争优势同时也对正义价值和城市社会公平原则最具颠覆性的制度框架”，“创设了既能确保其自身集团的主政地位和开发利益，又能确保国家整体经济增长的一整套的政治、经济、文化体制，与此同时它还创设了一套以‘社会建设’为名义而实际可用以扼制社会发展的社会体制”[8]。这些体制的创设，虽然是各种力量博弈和互动的结果，但都是国家、政府主导和支配的结果，表明国家/地方政府的强逻辑在发挥作用，如在国家层面设立的城乡二元分割的户籍制度、社会保障的地方化、碎片化、等级化依然存在，严重阻碍了我国城镇化的有效推进，城镇化率名义上达到52.6％而仅有35％真正具有城市户口的“伪城镇化”、“反现代性的现代化”等现象层出不穷。
地方城镇化政府的主要领导者基于政绩的需要和升迁的本能，不断维持和强化“发展型政府”的角色，地方城镇化政府成为“公司化政府”的权力配置及运行机制，有学者直接指出，地方政府公权力的私有化及治理机构的公司化特征[9]。我国的国家结构形式名义上的单一制，但在实践过程中，出现某些领域的联邦制特征，地方政府的权力甚至比联邦制的地方政府权力还要大[10]。地方城市政府为了推进城市开发与高标准建设，会在国家根本制度的框架范围内，设计相应的操作性地方法规，“变通”和圆滑实施国家有关政策，运用“自由政治空间”和政策运行策略，“上有政策下有对策”、“打擦边球”以满足城市开发的实际需要，如国家针对城市房价上涨过快过高的情况，连续十次出台有关调控政策，但收效甚微，个中缘由除了居民的生活刚性需求、企业的逐利逻辑以外，大部分是由于地方政府的软性抵抗政策和纵容政策在作祟。这种方式为城市开发的主导者和主要参与者带来了极大的谋利机会，也给市民带来了强烈的不信任感、不安感和相对剥夺感。
城镇化的主要动力应该是工业化和市场化，在西方发达国家城市化发展过程中起着重要作用的企业占据主导地位。城镇化中国的各类企业，虽然有力地推动中国城镇化快速发展，但基于经济人的逐利本能，通过其掌握的经济资源及其与政府的千丝万缕的联系，运用经济资本与行政资源在城市房地产开发、招工用工、生产经营等方面，不断侵犯市民的利益，压低雇工工资及社会保障等经营成本；有些企业不断破坏城市生态环境，在城市中心或在城市周边兴建重污染项目如厦门、上海PX项目，由此激起市民的抗议和抵制。有些企业剥夺“非市民”(包括农民工、失地农民等)的权利，软性抵抗国家及地方政府所规定的最低工资保障要求，成为其廉价劳动力之源。
城镇化主体中占据绝大多数且是真正与其切实利益相关的就是城市市民、农民工及其失地农民。城市市民基于生活需求改善和权利保障与救济的逻辑、失地农民基于土地权保护逻辑、农民工基于改善生活需求与身份认同的双重逻辑，他们分别或互相形塑着我国城镇化发展的过程、实践事件和城市形态。作为城市的大部分主体，他们运用理性及其所熟练的策略、技巧展开自己的生活逻辑，形成了中国特色城镇化的“利益链”中的各个环节。城乡结合部的“城中村”悄然兴起出租房屋，成为独特“食租阶层”[11]；拆迁户基于补偿的最大化和正当价值的诉求，运用各种国家宪法和法律的语词，“依法抗争”[12]。在城市逐渐兴起的“市民社会运动”抗议和消解企业及其地方政府的“非法”行为，如厦门、上海PX项目的“散步”事件，主要是环境保护主题，较少见有对国家发展需要作正面的价值否定，也没有看到主张政治口号(如自由/民主)，只是自身权利保障和救济。“我们不仅可以看到行动者对于自身抵抗国家权力的伦理正当性的辩解，还可以看到他们针对国家权力及其开发项目的合法性所作的价值批判”[13]。
图1 “核心体制”与国家、社会诸要素间的相互关系[14]
二、城镇化体制机制创新与城乡关系转型：工具理性与价值理性的统一
中国创造城镇化的“奇迹”是基于城镇化各主体自身发展逻辑博弈的结果，这里面既体现了国家、地方政府和公司企业主体的工具理性的过度扩张及对价值理性的偏离，也体现了城市市民、农民工的工具合理性与价值合理性的统一性诉求，但也存在着非理性层面的参与社会行动和消解国家/地方政府的制度安排和制度运行。
工具合理性基于形式合理性是关于不同事实之间的因果关系判断，归结为手段和程序的可预见性，是一种客观的合理性。价值合理性是关于不同价值之间的逻辑关系判断，归结为考量某种特殊的目的和后果所具有的意义性，是一种主观的合理性[15]。我国城镇化发展的内在逻辑要改变工具理性与价值理性的区隔和张力，在城镇化各主体要把工具合理性与价值合理性内在地统一起来，建构新型城镇化发展体制机制，推进城乡关系转型，从而使我国城镇化健康有序发展。
(一)城镇化体制创新：权力配置的理性化和合法化
现代化的重要标志就是城市的兴起与繁荣。“城市的兴起，论过程，是演进的；但论结果，是革命的。”[16]城市兴起最主要的表现就是自由、宽容的城市精神的兴起和发展。宽容和自由是城市精神的基石，也是市民社会的根本保障。只有在这个前提之下，一个健康、理性的城市化时代才会渐行渐近，并最终导向国家的现代化。基于我国城镇化发展的现状和权力配置不合理及认同度较低的现实，必须使我国城镇化发展的权力配置理性化和合法化。
1.推进国家转型，建立现代国家基本制度
我国新型城镇化是在建立现代国家的进程中不断实现的。李强教授认为现代国家体现为在特定领土上存在一套独特的机构，这一机构垄断了合法使用暴力的权力；现代国家对使用暴力权力的垄断是以它对税收权的垄断联系在一起的，通过垄断税收建立公共财政以满足国家的财政需求；国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力，目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”[17]。所以，推动我国新型城镇化建设必须要建立现代国家基本制度，其中的核心制度为现代财税制度和公共品供给制度。
新型城镇化的现代财税制度首先必须解决税收来源的合法性。马克斯·韦伯认为，传统中国“行政的税收政策明显地损乡益城”[18]。现在的税收理念是“取之于民，用之于民”，但如何落实现代税收理念必须要有可操作性、精细化的配套税收体制机制，否则一切都是空谈，把城镇化当成是提款机、无底洞。建立真正的“预算国家”，才能是民主国家，监督税收来之合法、用之合理，达到财政的透明、高效。其次要健全和完善人大的监督职能。人大要真正行使监督权、质询权、不信任权，让各级人大真正体现出是民意机关，监督政府的每项收入来源及支出。最后，要建立民生财政制度，建立可操作性、透明的财政体制机制。现代财政的目的就是为了人民的民生福利，透过财政的制度安排、体制设立、机制运行等渠道，体现出民生财政的导向功能和发展趋势。
新型城镇化的现代公共品供给制度要体现出现代国家的特征。有些学者指出我国的经济奇迹是基于“负福利”或者“低人权优势”[19]，点明了我国的经济发展是在牺牲人民的应有权利的情况下取得的。首先要改变政府提供公共品是上级赐予或者是“皇恩浩荡”的理念，现代国家的基本特征就是要提供公共品，是人民或纳税人应享有的权利。其次要加大民生投入力度，做到全覆盖的社会保障制度，让社会保障发挥“社会兜底”的功能和作用。最后，要建立责任政府和服务型政府。责任政府首先要体现出对人民负责，受人民监督，这需要体制机制的转型和重置，让每个政府官员体会到在人民的监督下有“如履薄冰”的感觉。服务型政府虽然提出多年，但为何进展不大的主要原因还是政府体制机制没有转型到位，政府官员没有真正把服务人民内化到内心，把建立服务型政府作为是对人民的赏赐和权宜之计，总是敷衍塞责、推诿扯皮，所以建立服务型政府的前提是要建立责任政府，有权必有责，有责必承担。
2.地方城市政府：地方自治与权为民所赋
地方城市政府在新型城镇化过程中起着重要作用。当今世界地方治理的发展趋势是地方自治化和多中心治理。现在大多数发达国家都是地方自治的国家，而且较大国家都是实施联邦制的国家。法国虽然是集权传统比较强的国家，但在20世纪80年代后逐步实施地方自治。地方城市政府发展什么，如何发展，必须要得到市民的同意和认可，建立起城市政府对市民负责的制度安排。
我国的新型城镇化是在地方城市政府的主导下进行的。如何改变过去地方城市政府的“造城运动”和“土地财政”等行为，是当前新型城镇化必须要正视和回答的问题。地方城市政府的行为改变首先要改变城市政府的权力来源和授权方式。我国的民主化可以首先在城市实行民主化，实现市长的直选，由市民决定市长的任免和去留。其次是地方城市实行自治。在市场经济逐渐完善的情况下，倒逼政府行为改变和转型，也倒逼城市政府与上级的关系转型。城市政府要有独立法人意识和自我负责的政府行为，要做什么，不做什么，首先做什么，都要由市民来决定，建立良性的市民利益表达机制和利益综合机制。
3.城市企业：规范运作和合法经营
新型城镇化必须是工业化与城镇化良性互动，首先必须要有良性的工业化，进而推动城镇化的发展。企业是市场经济的主体和工业化的重要载体，也是推动新型城镇化的重要动力。作为推动新型城镇化的重要主体，企业首先要有企业家精神。熊彼特认为，企业家精神必须具备有眼光，能看到潜在的利润；有胆量，敢于冒风险；有组织能力，能把各种资源有效整合；有社会责任感，承担社会责任。中国的企业家虽然在推动城镇化的进程中发挥了巨大的作用，但是还有很多东西需要改变，最主要的是要有企业家精神，具备高度的社会责任感。其次企业要规范运作和遵纪守法。虽然中国的法治环境不够好，还有很长的路要走，但每一个企业要真正独善其身，做好自身的工作，虽然经营路程艰难，但可以带动整个市场环境的改善和社会秩序的好转，逐步推动新型城镇化发展。
4.市民参政：协商民主在行动
市民是新型城镇化的参与者、建设者和受益者。要尊重市民的主体地位，把城市发展的决定权交给市民。市民参政是带动各种经济社会要素自由地优化组合和生长的有效途径。市民参政是促进城镇政治民主化发展的推动力，是市民当家做主的集中体现，也是建设服务型政府和廉洁政府的保证。在建立市民赋予城市政府职权的前提下，必须进一步为市民参政创造条件和提供制度保障。
第一，要拓宽市民参政途径和渠道。要充分发挥人大代表和政协委员的作用，做实做强人大代表和政协委员的民意表达功能，加强他们与市民的联系，反映市民的利益要求，使之成为政府联系市民的桥梁和纽带。第二，加强市民参政的组织建设和提高市民参政的素质。充分发挥第三部门和社会组织的作用，培育和提高社会组织的能力，加强政府与非政府组织的沟通与合作。第三，要提高市政透明度。市民要有对各项政务活动的知情权，对设计城市经济社会发展全局的重大事项，一定要广泛征询意见，充分进行协商和协调，实行公示、听证制度，认真听取市民意见和建议。只有提高市政透明度，市民才能真正参与到城市各项发展事务中，才能树立取信于民、服务于民的良好政府形象。
(二)动力机制创新：国家现代化/廉价劳动力需求到市民权利保障与救济；单纯城市化驱动到“四化同步驱动”
新型城镇化的发展必须要有充足的动力和激励机制，要有广大市民的支持和拥护，要改变过去只有国家政府的单方面要求的局面，改变过去剥削廉价劳动力的困局，否则城镇化只是延续过去的路径和畸形化发展及面对巨大挑战[20]。通过城镇化发展的动力体制机制的转型，回归到现代城市发展的本质。
1.市民权利保障与救济：回归现代城市的本质
马克斯·韦伯认为，传统中国的城市没有权利保障，“中国以及整个东方的城市组织与西方截然不同的是，没有城市的政治特点”。“‘城市’是没有自治的品官所在地。”[21]现代城市的产生就是基于人的权利，包括自由权、财产权等权利的保护而产生的。现代城市的本质就是人的权利保障。我国新型城镇化的核心是以人为核心的城镇化。以人为核心必须体现出以人为本，保护市民的各项权利和自由。
新型城镇化首先要消除体制性障碍。众所周知，由于我国城乡二元结构和城乡治理体制的区隔，导致城乡资源配置的扭曲和城乡差距不断扩大。随着我国经济发展和社会转型的加快，国家提出新型城镇化发展战略，消除城镇化的体制障碍的条件已经成熟。加快改变城乡二元治理体制，改革户籍、财税、社会保障、就业、教育、医疗等城乡分割体制，统筹城乡发展，实施城乡协调一体化发展。其次建构多层次的权利救助机制。权利救助机制最核心是建立有效的权益表达机制和保障机制。“十二五”规划纲要指出，“完善公共决策的社会公示制度、公众听证制度和专家咨询论证制度，扩大公众参与程度。完善信访工作机制，注重民意收集与信息反馈，落实领导干部接待群众来访、处理群众信访制度。发挥人民团体、行业协会、大众传媒等的社会利益表达功能，发挥互联网通达社情民意新渠道作用，积极主动回应社会关切”。国家应尽快出台和细化对农民工权利保障措施、城市生活无着人员救助体系和措施、城市拆迁户利益表达和保障机制。发挥城市社会组织、社会团体的专业性、非功利性的功能和作用，培育和提高社会组织保障和救济市民权利的能力。国家与社会应有效地良性互动，让这些群体尽快融入城市，培育对城市的认同感、归属感，避免拉美等发展中国家的城市化过程中的贫民窟现象。
2.“四化同步驱动”：新型城镇化的动力组合
党的十八大强调，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。“四化同步”的本质是“四化”互动，是一个整体系统。就“四化”的关系来讲，工业化创造供给，是城市化的根本动力。城镇化创造需求，是城市化的重要推力。工业化、城镇化带动和装备农业现代化，农业现代化为工业化、城镇化提供支撑和保障。信息化可以推进其他“三化”的融合。要注重发挥市场化的作用，市场化是城镇化的直接动力，需要通过市场化进程的形成和深化促进新型城镇化的推进和发展。因此，促进“四化”在互动中实现同步，在互动中实现协调，才能实现社会生产力的跨越式发展。
(三)能力建设机制创新：服务型政府能力建设的转型
国家推进新型城镇化建设不仅仅要有推进的意愿和愿望，而且要具备把意愿转化为现实的各种能力。斯考切波认为国家能力为“实施官方目标，尤其在克服强大社会集团实际或潜在的反对、或者面对反抗性社会经济环境时实施官方目标”的一种方式[22]。米格代尔认为国家能力是“国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力”，“国家领导人运用国家机器控制社会民众从而做他们想做的事的能力”[23]。古德诺认为国家能力分为两个层面，即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”[24]。王绍光、胡鞍钢认为国家能力指“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”[25]。王绍光认为国家良治的八项制度基础包括强制能力、汲取能力、濡化能力、监管能力、统合能力、再分配能力、吸纳能力以及整合能力八种国家能力[26]。由于我国过去过于强调国家的强制能力、汲取能力，导致地方城市政府的财政依赖于“土地财政”和经济结构畸形发展，忽视城市市民权利保障和救济，所以新型城镇化建设要从过去注重强制能力、汲取能力建设转向注重监管能力、吸纳能力方面的建设。
第一，注重监管能力建设。新型城镇化的发展要有序有效地推进和发展，必须要强化中央政府的监管能力，不能让地方政府自行其是、为所欲为。首先要明确划分中央与地方政府权限。中央和地方政府要遵守制度规定和游戏规则：中央政府注重宏观战略的考量，注重制度建设和规则制定，维护中央权威，做到令行禁止；地方政府在推进城镇化过程中，发挥自己的主动性、积极性，注重地方政府管理方式、运行机制、策略手段等创新。要防止“诸侯”官员的奢靡腐败，地方保护主义和地方庇护网政治而出现的“苏丹化”[27]以及“上有政策，下有对策”的“软政权化”[28]现象影响到政府对社会生活的整合能力和行政能力。其次地方政府承担其治理监管之责，权责对等。地方城市政府作为管理城市的一级政府和管理主体，要充分发挥地方政府的作用，授权地方政府管理全域城市发展，同时地方城市政府要承担其责任。
第二，注重吸纳能力建设。马克斯·韦伯认为，传统中国的城市历来是排斥农民的，“‘城市’对于它的多数居民来说，从来不是‘故乡’，而是典型的‘异乡’”[29]。为了改变我国城镇化进程中出现的“伪城市化”和忽视农民工权利保障的现象，必须注重提高城市的吸纳能力，扩大城镇化的容纳能力。党的十八大指出，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。政府要吸纳和整合农民工群体和新兴的社会群体，这些群体有大量的资源可用，甚至可以改变已经成形的政策。地方政府应该建立制度，使不同社会团体表达出来的各种政策偏好得以整合。要加强表达机制和整合机制的建设，使各社会集团都有发言的机会。
(四)城镇化类型：行政化单一型到多元一体化
我国城镇化在过去发展过程中，城市的管理模式着重行政化命令色彩，我国是目前少有的给城市赋予不同行政等级的国家地级市管县级市，县级市管小城镇，造成城市发展的畸形化；城市类型和行政体制侧重单一型和整齐划一，“强大的国家与统一设计的城市之间的密切关系是很明显的。对美学的关注经常超过对城市已有的社会结构和世俗功能的关注。”[30]不管城市大小，都有一套党政机构，上下机构对口，“麻雀虽小，五脏俱全”。在推进城镇化过程中，要改变过去的弊端，借鉴西方发达国家城市化管理经验和发展思路，推动城镇化发展的“多元一体化”模式。
第一，消除城市管理行政化色彩，回归城市自由本质。要遵循城镇自身发展规律和城镇发展的自成体系，发挥城镇聚集资源的重要作用，城市政府只管好城市的经济社会发展，尽快改革和完善“市管县”体制，培育和提高城市的自治能力，防止和杜绝人为地改变城市发展等级和地位，禁止大城市管理抑或掠夺小城市现象。
第二，因地制宜，城镇管理体制多元一体化。城市管理要因地制宜，不要千篇一律。国家应该根据社会发展和经济形势的需要，适时改变过去对城镇规模的要求限制，重新制定新的城镇设置标准和条件，在人口规模、区域面积、经济规模等方面不能强求一致，每一个城镇的规模可以相差较大，只要条件成熟就可以单独建制城镇。每一个城镇根据各自的情况和需要自行设立管理机构，不要强行规定管理机构上下对口。
三、新型城镇化体制机制创新及其限度
我国新型城镇化是过去城镇化的延续和发展。在推动新型城镇化体制机制创新过程中，必然面对过去各种权力配置、运行机制和传统惯习等因素的影响，受到“党国同构”体制的制约，使我国新型城镇化体制机制创新不会走得太远，所以新型城镇化体制机制创新的限度必然影响到新型城镇化的进程。
(一)行政化的控制：既得利益者的阻碍
马克斯·韦伯认为，中国传统的城市发展主要基于官僚意志的产物，“城市的繁荣并不取决于市民的经济与政治魄力，而是取决于朝廷的管理职能，尤其是对江河的管理。城市在这里——基本上——是行政管理的理性产物。”[31]近代的城市发展也大多数打上官僚意志的烙印，尤其是新中国建立以来，由于运用革命的逻辑、权力的逻辑不断形塑城市的发展类型、管理体制、运行机制和城市发展模式，深深打上权力和行政的烙印，促进了现在城市发展的畸形化或者扭曲现象。
由于政府掌控了大部分政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，一些垄断企业和官商勾结企业通过非正当手段实现利益输送和独占经济资源，如果通过体制机制创新实现城镇化自治、改变行政化单一型体制、市民参政等改革，必然触动他们和其他既得利益者的利益。正如李克强总理在记者招待会说道：“现在触动利益往往比触及灵魂还难。”这种打破既得利益格局非常之难，阻力之大，难以想象。党的十八大强调，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。政府只有通过深化改革，切实有效地转变政府职能，培育和壮大社会组织，提高社会自组织能力，建立和优化理性的权力配置格局，制定切实有效的可行的制度，才能真正推动中国城镇化有序推进和良性发展。
(二)社会结构转型：任重而道远
我国改革开放三十多年来，城镇化中国发展突飞猛进，对我国社会结构巨大变化起着重要推动作用。“十二五”规划纲要指出，“适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设”。世情、国情的变化必然影响到城镇化中国的进程和速度。
社会结构对整个国家的城乡结构及其治理模式产生巨大影响。“所有国家都处在一个有其社会中无数社会组织构成的混合物之中。社会是网状结构的，社会控制碎片化地分布于无数社会组织之中——而国家则在实行其政策时必须面对这些可怕的障碍”[32]。由于我国市场经济体制还没完全建立起来，权力干预市场和权力配置资源的情况屡见不鲜。虽然我国城市化率在2012年已经达到52.6％，但具有城市户口的仅仅只有35％，城乡关系还处在二元结构中，城乡一体化的目标还有很长的路要走。社会结构由金字塔形向橄榄形转变还需要很长一段时间，社会结构转型不到位给城镇化中国的社会管理体制机制创新带来阻力和压力。
四、结语
虽然城镇化中国不断在推进中，新型城镇化战略不断高调推出，但这些强势的国家话语、权力逻辑和资本逻辑的交织，与弱势的社会逻辑和生活逻辑相比，凸显了其占住压倒性的一方。如何实现国家与社会、政府与市场、知识与资本等有效衔接和互动，是摆在国家、地方政府、企业、市民、农民和准市民面前的重要选项抑或是抉择。如果继续延续国家/企业的强势地位和“霸权”地位，那么民间力量/个人就一直处于被掠夺、被控制、被统治的尴尬角色。历史的潮流不会让这些悲情和悲壮的场面继续延展下去。我们看到：大量的群体性事件、“散步”事件和公民个人的抗争此起彼伏，国家/企业的逻辑遇到了阻力和抗争，公民的权利意识和集体抗争意识越来越强，“一个不清晰的社会阻碍国家的有效干预，不管这种干预是掠夺还是公共福利”[33]。新媒体介入其中，迅速传播的“事件”在短短的时间传遍全球各个角落，跨越时空地直播。
工具理性虽然在城镇化中国进程中发挥了一定的作用，但是，优势发挥过头就变成劣势，理性主义者往往是完美主义者，追求整齐划一，否定多样。他们思考社会政治问题就如同工程师解决一个个技术问题一般，相信技术可以解决一切问题，奥克肖特说，“理性主义者声称他自己拥有工程师的性格。”[34]斯科特指出，“出于集权化的审美，这些计划违反了商业逻辑，或者说成本—效率的准则。”[35]所以，我们在推动城镇化过程中，能否做到工具理性和价值理性的结合和协同，对城镇化的各个主体都是个考验。借用2013年四川省高考作文题目“过一个平衡的生活”应该是恰如其当的答案和选项。
创新不能是无根据、无来由的创新，必须面对社会环境的约束和其制度创新的限度。在城镇化过程中，城市化中各个主体的博弈，必须要处理好权力来源、权力配置、权力运行的关系，必须处理好国家与社会、政府与市场、知识与资本的互动博弈关系，但这些关系都是处在传统中国延续的现实中国环境之中，传统惯习、文化、社会心理等等都在纠结着中国城镇化进程之中，必然使城镇化中国凸现各种面相，不能拿一个现成模子来套当今的中国现实。
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