基本公共服务均等化：战略与对策，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,对策论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1008-4479(2008)04-0005-08
当前，我国经济社会发展中的主要矛盾之一是公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足之间的矛盾。这是社会主义初级阶段主要矛盾在当前的突出反映。它一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。
党的十七大政治报告把基本公共服务均等化放在重要位置，两次阐述了这个问题。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作，任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化，并在此基础上制定相应的对策和战略。
一、科学认识我国现阶段的基本公共服务
公共服务是政府在市场失灵的领域发挥作用，并实现社会公平的重要途径。公共服务具有公共服务或公共物品的基本特性，包括非排他性和非竞争性，除此之外，“每个社会都会根据自己的经济实力、市场和制度环境，以及实际的公共需求，来做出合理的选择”。考虑公共财政支出能力，世界上一些国家又在公共服务中划分出基本公共服务。基本公共服务是指在市场失灵的情况下，政府通过税收、担保、补贴等方式确保社会成员人人都能享有的，与公民基本权利和基本需求相关的公共服务。在不同国家或地区，不同发展阶段或时期，基本公共服务的范围和特点是不一样的。这一方面取决于能够满足社会公共需求意愿的可用于再分配的财政收入是多少，还取决于政府失灵的程度、市场的发育程度、非营利部门的成熟状况、公共部门交易费用的高低等诸多因素。国际上也有人把基本公共服务称为核心公共服务(Core Public Service)，如教育、保健、社会安全网等等。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。基本公共服务制度是人类20世纪所建立的最重要的制度文明之一，是人类文明的伟大发明。现代基本公共服务制度是工业革命基于对公共事务和社会问题处理而产生的社会法律现象，是指国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。
根据上述界定和国内外的经验，我们认为确定我国现阶段基本公共服务必须基于五个原则：现实性原则，即从我国现阶段的历史特点出发，根据人民群众最关心、最迫切、最需要解决的问题来确认我国现阶段基本公共服务；国际性原则，一方面，我们需要借鉴国际经验来建立我们的公共服务体系；另一方面，我们在确定我国现阶段基本公共服务时，也需要与国际接轨。“如果我们能够从别人的成功和失败中汲取经验和教训，就能够把这条路走得更好和更稳”；法制化原则，确定我国现阶段的基本公共服务必须依据我国政府的有关法律和政策。比如，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和党的十七大政治报告就是很好的依据，另外，宪法也是我们确定我国现阶段基本公共服务时应当考虑的，因为它规定了公民的基本权利。在很多国家，公民的基本权利与基本公共服务在某种程度上是重合的；第四，战略性原则，必须从整个国家、全社会发展来考虑基本公共服务；第五，发展性原则，充分考虑基本公共服务的供给对于社会成员发展能力的培养和对于社会可持续发展的影响。
根据上述确定的原则，我们认为我国现阶段的基本公共服务应当是：在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会的公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障(包括一般性转移支付，和专项转移支付)来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近主要公共服务项目。就转移支付而言，基本公共服务均等化实质上是政府间对基本公共服务的责任分享。这种责任分享是建立在公共事务责任明确和财政责任合理划分基础上的。我们把我国现阶段的全国性基本公共服务的范围划定在医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务，养老保险和保障性住房。
二、均等化的国际视角与我国现阶段基本公共服务均等化的界定
(一)均等化的国际经验及其含义
从现有的文献看，加拿大是实行均等化比较早的国家之一。加拿大通过实行均等化制度来确保联邦国家的统一。按照有关法律，加拿大十个省级政府要各自承担省内的教育、卫生和社会服务等基本公共服务的供给。20世纪30年代世界经济出现大萧条，经济危机导致加拿大一些省份陷入财政困境，一些省级政府没有足够的税源来确保法定的基本公共服务供给，特别是一些工业欠发达省份根本就没有能力提供与发达省份相同的法定基本公共服务。于是，欠发达省份只好求助于联邦政府。为了帮助这些省份应对世界经济大萧条带来的挑战，加拿大政府于1937年建立了处理各省关系的委员会，来对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助。第二次世界大战以后，加拿大联邦政府的均等化措施越来越正规化、制度化，联邦政府在1957年建立了财政均等化项目。1982年将其纳入宪法。加拿大既是世界上实施均等化最早的国家之一，也是目前世界公认的和典型的事实均等化政策的国家之一。在加拿大宪法中，均等化包括三层含义：居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；所有加拿大居民享有质量适度的基本公共服务。一些学者把这三个方面称为均等化体系。在这个体系中，我们现在所谓的基本公共服务均等化可以被解释为在税负相似条件下，实现“相似的公共项目的可及性”(Access to similar public programs)，也就是说，不管人们居住在哪里，都可以享受联邦政府的均等化项目(Equalization Program)。为了建立这个体系，加拿大宪法承诺联邦政府确保各省财政均等化。居民福祉平等、机会均等和基本公共服务的可及性是均等化的目标，而省级财政均等化是手段。而且，均等化并不是直接把居民个人、各省或其他区域放在更平等的财政地位上，而是把省政府放在更平等的财政地位上，赋予省政府具有均等提供基本公共服务的财政能力。它内在的原则是经济公正、社会公正、促进人权、社会融合、和有效民主。联邦政府作为收税和转移支付机构，实施均等化政策。换句话说，联邦政府确保省级政府有均等的财政能力提供基本公共服务。省级政府负担提供基本公共服务。
我们再看德国和印度尼西亚。德国的均等化包括国家层面上的均等化和区域层面上的均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称为“全国一致的生活标准”(uniformity of the Standard ofLiving within the Federal Republic of Germany)。“德国财政平衡基本理论的出发点是德国国内各个地区的居民具有享受相同生活条件的权利，这也是德国基本法中的一项重要条款。”在德国，财政均等化大致经历了三个阶段：第一阶段，有十六个州的人均均等分配75％的增值税收入(约占财政收入的47.8％)，剩余的25％作为对弱势州的财政补贴；第二阶段，正式建立财政均等化项目：富裕的州通过累进税向均等化项目提供资金(45-72.5％)，弱势州从均等化项目获得补贴。第三阶段，建立联邦补助金。“为了保障每一个人的基本生存权利，国家对于无力自助和无法获得资助者提供社会救济。社会救济金的来源主要是州和市镇的公共支出。社会救济金按申请者的家庭人口发放。各州的人均救济金标准不同，一般为每人每月300欧元左右”。“根据德国法律，有些虽然没有缴纳过养老保险金，但只要具备一定的条件，也有资格领取养老金。例如，妇女每抚养一个孩子，可以等同参加义务养老保险3年”。印度尼西亚比较成功的是两个专门向地方政府转移支付的项目(类似于我国的专项转移支付)，一个是区/城镇道路改进项目，转移支付的标准包括道路长度、路况、密度和单位成本，另外一个是小学教育，转移支付的标准包括：7-12岁学龄儿童、学校设施配置。根据国际经验，全国最低标准为目标的均等化模式的基本原理包括：第一、国家建立在经济统一体和内部市场的基础上；第二、公共部门和中央政府承担再分配的角色。
类似例子还可以列举很多，从各国的经验中我们可以看出，均等化包含了丰富的内容，公共服务均等化是其中的内容之一。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化；不论在何种意义上，财政均等化是基本公共服务的均等化的手段。世界上各个国家根据自己的具体情况，设计了不同的均等化模式。从国际经验看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识，这些共识包括：第一，均等化体系必须是简洁的，考虑全部均等化之含义，的确复杂多样，但各个国家多选择其中之一予以实施；第二，均等化的实施必须集中在单一目标上；第三，均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；第四、均等化标准必须基于财政能力均等化；第五，均等化的标准必须建立在政治共识基础上；第六，合理的制度化安排。国际经验还说明，实施基本公共服务均等化战略必须从消除地区间的基本公共服务不均等入手，包括：第一，国家根据各省人均财政收入水平，对财政收入低的省份实行财政转移支付；第二，建立基本公共服务的国家标准，确定各地区公共服务可比较性和平均水平；第三，通过立法确定基本公共服务是公民的基本权利，必须得到保障。这样就可以使居民在国内自由流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富。也只有这样，才能消除基本公共服务领域的城乡差别。
(二)正确理解和界定我国现阶段的基本公共服务均等化
与上述国际经验比较，我国现阶段基本公共服务均等化基本上属于强调目标和结果均等的均等化模式，类似于加拿大宪法提出的均等化体系的第三部分。从其提出的背景和论述看，我国基本公共服务均等化战略是从基本公共服务均等化着手，引导我国的公共财政体制建立与完善。例如，2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》关于基本公共服务均等化的论述中，至少包含以下几点信息：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制目标之一；第二，要通过税制改革、加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制；第三，当前我国的公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安；第四，增强公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现；第五，增强地方政府提供公共服务的能力。换句话说，地方政府在提供公共服务中应该发挥更加重要的作用。再如，2007年10月，中国共产党第十七次代表大会的政治报告进一步把基本公共服务均等化问题具体化。体现在两个方面。第一，把基本公共服务均等化作为缩小区域差距的手段；第二，把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革和建设的目标。
落实《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《中国共产党第十七次代表大会的政治报告》提出的基本公共服务均等化战略，必须回答下列问题：第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？因为根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，而且各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制也是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化等等。第二，当前我国的教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等公共服务中最基本的公共服务是什么？哪些是当前必须实现均等化？第三，在这些公共服务中，应当选择哪些作为全国性基本公共服务？中央政府实施财政转移支付的依据和模式是什么？第四，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服务的提供能力，因为他们更直接、更理解居民需求，中央政府主要负担转移支付，或建立均等化的项目基金(Equalization Pool)来帮助实现公共服务均等化。第五，实现基本公共服务均等化和建设主体功能区在财政体制改革建设中的地位与关系如何确定？从深层次看，它们都包含明确各级政府的事权和财权的含义。不同的是，主体功能区建设更侧重政府的事权，还包含经济建设的布局之意。基本公共服务均等化是主体功能区建设的制度基础。第六，我国基本公共服务均等化和主体功能区建设是阶段性目标还是非阶段性目标？
上述六个问题基本可以归为两大类，第一，以财政均等化为核心的均等化，“在社会主义市场经济体制下，政府间财政关系和转移支付主要应该解决公共服务的均等化问题，即解决公共服务的均等问题”；第二，以“全体人民的对基本公共服务的可及性”(基本公共服务均等化)为目标的均等化，后者包含三层意思：一层是国家或地方政府应当对所辖区域的基本公共服务及其标准做出明确规定；二层是所有的居民都应当具有接近基本公共服务的财政能力，中央政府(或省级政府)必须确保他们具有这种能力；三是凡是我国居民应当不分城乡和地区享有接近基本服务设施的权利和机会。前者主要是针对居民财政能力均等化而言的，后者主要是针对平等权利而言。
需要强调的是，中国的基本公共服务均等化有自己的特点。一般来说，在发达国家，与基本公共服务均等化目标相关的不均等问题有四个，区域差别、中央(联邦)与地方政府的财政收入和支出差别(纵向不均等：中央或联邦政府财政收入快于、大于地方政府，地方政府的财政收入慢于、小于中央或联邦政府，但其财政支出却快于、大于中央或联邦政府)，地区间的财政收入和支出不均等(横向不均等)、居民收入差距。在我国，还要加上一个城乡差距。大部分国家的均等化政策和战略也主要是为了提高政府间的财政能力均等化，目标主要是地方政府财政能力均等化。我国的基本公共服务均等化还稍微有所不同，从某种意义上，其目标是针对政府间财政能力均等化，还实现个体对基本公共服务的人人可及。
所以，根据国际经验和我国的现实，我们把我国现阶段的全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准(设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准)，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。
三、科学评价我国现阶段的基本公共服务均等化的现状
(一)我国现阶段基本公共服务均等化的现状评价
我们根据现有的统计数据、已有的研究成果对我国现阶段基本公共服务资源配置状况做出一个基本评估。
1.义务教育：地区和城乡差别明显
我国在推进义务教育方面取得巨大进步，但是，如果我们考察学校的设施、设备和人员配置，就会发现地区间、城乡间还是存在巨大差别的。作为基本公共服务主要内容的义务教育的地区差别非常明显(表1)。
义务教育领域的不均等还表现在农民工子女入学问题上。据北京市最近一项调查，新生儿中有六成是流动人口子女。这一群体的人数还在不断扩大。对北京市民工子弟学校的调查发现，这里的师资基本具备老师资格，但与公立学校学历结构相去甚远，职业稳定性较差，缺乏培训，一人身兼多职，课外加班时数平均每天2个多小时，教师的平均收入是775元，远远低于北京市平均工资；从家庭收入的贡献率来看，农民工子弟学校教师的收入并不是家庭的最主要收入，只占到家庭平均总收入的三成，而且，教师的家庭月平均支出与工资收入持平，根本不能有结余，决定教师家庭经济状况的因素是其他方面的收入。农工子弟学校的工资收入，仅能维持一个家庭最基本的生活，不能保证家庭基本的经济安全，在经济上是脆弱的，没有抗风险的能力。这些也就决定了他们不能全心全意投入教学工作，也不能保证教学质量。
2.公共卫生和基本医疗：资源分布不均衡，地区差别巨大
卫生保健方面的地区差距首先表现在卫生费用的分布上。如上所述，卫生费用由两大部分组成：政府预算对卫生事业的拨款和居民个人在医疗保健上的开销。其次表现在资源分布上(表2)。
3.外出务工者得不到与城市职工相同的就业服务：严重的城乡歧视
据粗略估计，我国有劳动能力的人口大约有7.3亿，其中能够进入到正规就业的人员大约只有两亿人，这样包括从事农业生产的农民在内的非正式就业人员超过了五亿人，其中，流入到城市的农民工大约一亿人，他们中绝大多数属于非正规部门就业。即使有一小部分流动人口在正规部门就业，大多从事非正规就业。流动人口在非正规部门就业的原因：其自身的教育水平有限；长期以来城市中存在城乡二元劳动力市场，实行“限制就业”模式和“半开放歧视”模式将流动人口限制在有限的行业就业。
4.基本养老保障：地区和城乡的不均等
我国的城乡基本养老保险制度是在建构完全不同理念和制度模式之上的。城市的养老保险强调风险共担和社会公平，而农村养老保险则突出个人责任，以土地保障和家庭保障为主(表3)。
另外，我国也存在严重的地区之间基本养老保险不均等，主要表现在地区之间的养老保险的参保率和人均养老金两个方面，养老保险参保率反映的是基本养老保险的覆盖面，人均养老金反映的则是保障水平。我国的人均养老金水平与经济发展水平基本是一致的，经济发达地区的人均养老金水平较经济不发达地区要高。
5.社会福利和社会救助费：严重投入不足
长期以来，我国民政基础设施资金投入不足，福利服务设施陈旧简陋。例如，大连市的老龄人口已经达到全市总人口的13％以上，但是全市仅有几所养老院，难以满足社会的需求，而且这些养老设施主要分布在城镇。“十一五”期间，黑龙江省农村五保供养对象集中供养率要达到50％以上，需要增加床位4万张，改造2.9万张，以及建设1000个五保村，分5年实施，共需资金10.33亿元。除可通过地方财政自筹、变现现有资产等方式解决部分资金外，需省级财政投入3.7亿元，年需省级财政投入7400万元。对于老工业基地，这是一个巨大挑战。
(二)影响我国现阶段基本公共服务均等化的主要因素
1.在技术上，我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财政平衡能力，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”，和计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间计算转移支付数额的方法。我国基本公共服务的标准存在一系列问题，包括：一些标准比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有，一些方面的服务标准还没有被考虑，标准制订工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要，标准制修订工作透明度不够，标准修订不及时，有些标准标龄太长，标准老化，有些标准未能得到全面、正确实施。
2.在政府间关系上，虽然我国提出建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推进工作也在进行，但是需要做的工作还很多。首先，政府间的关系需要进一步理顺，尤其是像在中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色就尤为困难(基本公共服务均等化实践搞得比较好的国家，如加拿大，在财政能力均等化领域的分权仅仅发生在联邦政府和省政府之间，这样问题就容易得多)，实践中确实存在众多问题。其次，目前我国形成非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。
3.在城乡体制上，城乡分割是中国实现基本公共服务均等化的核心问题之一，虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。由长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的权利是我国现阶段基本公共均等化问题的特征之一，这也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家的特点。
四、促进我国基本公共服务均等化的分步走战略思路和近期对策
发达国家实现基本公共服务均等化都曾经历了一个漫长的过程，其中包括理顺各级政府之间的关系，各个地区之间的协商，财税制度的改革，等等。而且，即便是均等化战略实施比较早、比较好的国家，如加拿大，到目前也还在对均等化进行争论，一些政府间关系需要调整，一些新问题需要解决。不同的是，他们是在改革和完善均等化体制和机制，我们是在建设基本公共服务均等化体系。中国实现基本公共服务均等化也不会一蹴而就。尤其是中国的基本公共服务领域存在严重的体制分割。
(一)三步走的中长期战略思路
第一步(2007-2010年)：在确定全国性基本公共服务的范围的基础上，建立基本公共服务国家标准及数据采集和监测体系；建立基本公共服务国家标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制；继续加大对基本公共服务的投入力度，着力解决人民群众最迫切、最需要、最直接的公共服务问题，特别要尽快解决农村居民、进城务工人员及其家属以及其他弱势群体的基本公共服务问题；改革和完善政府公共领域投资体制。
从2007年到2010年的三年间，在“十一五”末和启动研究编制第十二个国民经济社会发展五年规划过程中，建立基本公共服务的国家标准及数据采集和监测体系，以及建立基本公共服务国家标准和基本公共服务财政支出的自然增长机制，进一步扩大政府在公共服务领域的投入，推进基本公共服务的均等化。
第二步(2011-2020年)：在建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制的基础上，加大政府行政体制改革力度，完善政府间关系，继续推进城镇化进程和消除城乡体制分割。从2011年到2020年的十年间，也就是“十二五”和“十三五”期间，主要任务与目标是：基本建立以东部、中部、西部为划分的大区域行政区和城乡衔接的基本公共服务体系。其核心内容为：统一标准、衔接体制，政府事权进一步明晰，负责提供基本公共服务的各级政府财政能力进一步得到加强，并在地方政府之间进一步均等化。
第三步(2021-2030年)：在实现地方财政能力均等、基本实现城镇化，大大缩小城乡体制分割的前提下，实现基本公共服务不受空间限制的人人可及。在第一步和第二步的基础上，实现地区财政能力均等化，确保我国的基本公共服务体系最终走向城市和乡村，东部、中部、西部全面可及。不论是在基本公共服务项目上，还是分区域、分群体，基本公共服务体系应当实现全面的、多层次的综合衔接、均等，并通过基本公共服务供给确保人口的自由流动。
(二)促进我国基本公共服务均等化的近期对策
1.确定全国基本公共服务范围，建立全国基本公共服务标准，建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域，为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需求奠定技术基础。建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制。建立在保证财政对基本公共服务支出范围的公共财政前提下，从技术上解决基本公共服务所需资金总量和最优投入结构的问题。总量测算是基于基本公共服务数量与基本公共服务标准等因素对所需财政资金规模进行的计算，结构优化是合理分配财政资源与不同基本公共服务领域的系统方案。只有把结构优化和基本标准这两项基础性工作做好，才能为基本公共服务纳入财政预算日程提供决策性依据。
2.根据基本公共服务均等化状况，评估需要均等化地区的财力和财政支付能力；调整和改革政府间关系，完善政府间转移支付机制，实现地方政府基本公共服务财政能力均等化；明确政府间基本公共服务供给责任，提高地方政府公共服务供给能力。政府间转移支付的指导思想应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。通过一般性转移支付实现地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的财政能力。
3.改革和完善公共服务领域的投资体制，提高公共财政投资效率和基本公共服务质量。结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的提供，并由政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件。政府对社会组织的扶持培育最重要的还有资金方面的资助。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做。
4.加速城镇化进程，消除城乡体制分割，实现各种体制对接。坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，为农民创造更多的就业机会。取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。依法维护进城农民工的合法权益，引导农村富余劳动力平稳有序转移。推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间。保护农民的利益，实现工业对农业的反哺，完善土地制度；进一步消除城乡分割的体制性障碍，废除对农民工的歧视性政策(包括就业、子女入学、户口、社会保障等方面)。
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