我国信息资源开发利用基本法律制度初探，本文主要内容关键词为：信息资源论文,开发利用论文,法律制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类社会进入信息化时代之后，信息资源在经济社会发展中的战略价值被越来越多的人所认识，信息资源的开发利用已经成为世界各主要国家经济发展、社会进步的战略手段，建立完善的信息资源开发利用法律制度，已经成为世界各主要国家大力推动和保障信息资源开发利用健康发展的重要选择。对社会主义中国而言，改革开放30年来经济社会发展取得令世人瞩目的巨大成就，但要继续创造新的辉煌，必须尽快解决经济增长方式的转变问题，解决传统产业的改造和优化升级问题，尽一切所能满足人民不断增长着的物质和文化需求。充分发挥信息资源的作用，大力开发利用这种干净的、可反复利用的，与原材料资源和能源结合可以使其产生效用倍增作用的信息资源，就成为重要的选择之一。信息资源开发利用已经成为我国经济社会发展国家战略的重要组成部分，信息资源的充分开发利用已经成为时代的基本特征之一。信息资源的开发利用渗透到社会生活的几乎所有领域，关涉几乎所有社会成员的权益，涉及多种复杂社会关系。为此，尽快跟上世界潮流，加快我国信息资源立法的步伐，建立健全信息资源开发利用法律制度以调整这些新的、高度复杂社会关系意义重大。
信息资源是指可供人类作为生存发展基础而利用的信息集合；信息资源的开发是指使贮藏于信息源中的信息处于可得可用状态的活动过程；信息资源的利用是指将信息资源应用于特定社会实践，实现其价值的活动过程。信息资源开发利用法律体系法律制度，是关于信息资源开发利用的原则、方式、方法、程序、权责等各项具体法律制度的总和，信息资源开发利用基本法律制度则是其中最具根本性的部分，应当在各项相关法律、法规中得到普遍体现，在未来信息资源法律部门中具有“部门基本法”地位的“中国信息资源法”中，将成为其法律制度的主体部分。本文重点讨论其中涉及信息资源开发利用法律制度原则、信息资源所有权和持有权与利用权、信息资源规划与配置、信息资源建设、信息资源开发、信息资源利用、信息资源的保护、法律责任与救济等方面相关具体法律制度的基本精神及主体内容。
1 信息资源开发利用法律制度原则
信息资源开发利用法律制度原则就是指一系列具体法律制度所体现的基本精神，贯穿这些法律制度始终的基本思想。本质上，法律制度就是对国家意志和社会主流价值观的表达，因此，高度体现社会主流价值取向的法律制度原则是法律制度的核心内容。笔者认为，我国信息资源开发利用法律制度原则应当包括以下内容。
1.1 大力推动和鼓励开发利用信息资源
大力推动和鼓励开发利用信息资源是信息资源开发利用法律的宗旨。信息资源立法的基本目的是全面提升信息资源——这种战略资源对整个国家经济发展和社会进步的贡献力，全面促进、切实保障信息资源得到尽可能充分的开发利用。信息资源开发利用法律制度必须充分体现和落实科学发展观，从战略高度，从顺应信息社会发展需求出发，以推动经济发展与社会进步的目标，根据实现社会经济结构优化、产业结构优化、就业结构优化、扩大社会公众福祉的要求，制定信息资源法律具体制度。特别应当注意通过权利义务的设定，体现鼓励并保障信息资源的合理开发和充分利用的国家意志。根据相当长一个历史阶段的中国国情和信息资源开发利用事业发展的规律性，国家意志应当：重在鼓励、推动、促进信息资源的开发利用；重在优化信息资源的配置；重在信息资源开发利用环境的优化、规范和安全保障条件建设。要将不科学、不合理的限制降低到最低限度。要破除垄断、鼓励公开、鼓励竞争、鼓励信息资源共享、鼓励合理保护和让渡知识产权。
下列国家意志应当在具体法律制度中明确地得到体现：(1)国家大力推动和鼓励各种社会组织和个人建设、开发、利用信息资源，并保护其合法权益。(2)国家加强公共基础信息设施、信息安全保障体系和信息资源共享机制的建设与管理，为社会公众依法获取和开发利用信息资源提供各种便利条件。(3)国家大力促进信息资源产业的发展。(4)国家禁止任何社会组织和个人用任何手段侵占或者破坏信息资源、妨碍他人依法开发和利用信息资源。(5)国家鼓励和支持有利于提高全民族信息资源开发利用素质的专业教育的发展，鼓励和支持信息资源开发利用相关科学技术的研究以及研究成果的商品化、产业化和推广应用。(6)在建设、开发、利用、保护、管理信息资源方面成绩显著的社会组织和个人，由人民政府给予奖励。(7)信息资源开发利用法律制度规则的设计应当有利于破除各种阻碍信息资源合理开发、充分利用的障碍。
1.2 加强对信息资源的保护
信息资源是国家经济社会发展的战略资源，具有可被重复利用的特点，但它依旧是一种有限资源、稀缺资源，是一种特殊资产和社会财富。在经济全球化背景下，信息资源已经成为国际竞争的一个重点。因此，加强对本国信息资源的保护成为世界各国信息资源开发利用法律制度的一个重要思想精神。这种法律制度建立起来的保护就是要清晰界定信息资源所有权和持有权与利用权及其权能，维护各种主体的信息资源合法权利和合法收益，维护信息资源的安全和有效存现，维护信息资源开发利用的秩序，强化对重要信息资源的国家控制等。
这样一部分国家意志应当在具体法律制度中明确地得到体现：(1)国家保护一切通过合法手段获得的信息资源所有权、持有权和利用权。(2)在特殊情况下，出于维护国家安全与利益的特别需要，国家可以依法收购、征购、征用信息资源所有权、持有权。(3)中华人民共和国领域内的信息资源具有神圣不可侵犯的性质。(4)国家加强信息资源保护体系的建设。(5)信息资源的所有者、持有者、利用者对所保存的各种信息有保护的义务和责任。(6)依法保护信息资源涉及的秘密和隐私。(7)国家意义的信息资源受特别保护。(8)国家对信息资源的建设、开发、利用、保护实行统筹协调、优化配置、需求导向、综合开发、促进共享、广泛利用、确保安全的方针。(9)政府主管部门对信息资源的建设、开发、利用与保护实施统一管理。
1.3 真正体现公平、公正精神
信息资源权利是信息社会人的基本权利，因此对一切法人和自然人，特别是自然人的信息资源权利应当予以高度的尊重和强有力的保护。当今依然存在，甚至在一部分国家和地区有愈演愈烈之势的各种不公平、不公正现象的基本根源之一，就是不同国家、不同地区、不同人群间在信息资源获取利用权利方面存在巨大差距。这种差距的存在和扩大已经构成制约经济社会和谐发展、科学发展的重大因素。因此，必须使人们能够在特定范围内，尽可能公平地享受平等的信息资源权利。
下列国家意志应当在具体法律制度中明确地得到体现：(1)国家尊重和保护各种主体的合法信息资源权利。(2)国家需要通过各种有效手段和方式，保证法人、自然人公平平等享受法定的信息资源权利。(3)加强对信息资源的规划与宏观配置，并将其纳入各级国民经济和社会发展计划。(4)对特殊群体特别是在信息资源获取方面的弱势群体和地区要给予特别保护和保障。(5)要依法限制国家行政机关的权利，强化其法定的责任义务，使其一切不利于公平平等开发利用信息资源的行为和过程受到法律方面的严格而有实际成效的抑制。(6)保证和促进政务信息公开制度的建立和完善，促进政务信息资源的共享，促进更多的社会成员可以无成本或低成本地享受由政府提供的信息资源服务。
2 信息资源所有权、持有权与利用权
信息资源不仅是一种具有重要价值的资产，而且是一种可以再创造新价值的特殊资产。这种特殊性的重要表现就是它在权属方面比一般有形资产的权属关系复杂得多。因此，明确界定信息资源所有权、持有权和利用权，明确界定信息资源所有权形式和所有权行使规则，是使信息资源得到合法、合理有效开发利用的重要基础。笔者认为，信息资源的资产属性和权属关系需要我们不断在实践中探索研究，对一时还辨别不清的问题可以继续研究，但在信息资源开发利用法律制度中，必须涉及已经有比较清楚认识的关系，并尽可能准确地就相关问题做出回答。
要明确界定上述问题，就应当在信息资源开发利用具体法律制度中得到体现：(1)正视信息资源所有权、持有权、利用权客观存在着的可能的分离现象，对这三种基本权利的权能（这里指所有权、持有权、利用权的内容，通常包括占有权、使用权、收益权、处分权等。）进行界定：信息资源所有权权利人，可以依法掌握对信息资源的占领权和控制权，可以对信息资源进行营利性或非营利性开发利用并实现利益，可以通过信息资源的使用取得收益，可以依法对信息资源进行处置；信息资源持有权权利人，可以依法掌握对信息资源的部分占领权和控制权，可以在不损害信息资源所有权权利人合法权益的前提下，对信息资源进行非营利开发利用并实现利益，通过信息资源的使用取得收益，可以依法对信息资源进行有限度处置，包括使用权转让、赠予、抛弃；信息资源利用权权利人，可以在不损害信息资源所有权和持有权权利人合法权益的前提下，依法对信息资源进行非营利性开发利用并实现利益，通过信息资源的使用取得收益。(2)以宪法和其他法律为依据，明确规定我国信息资源所有权形式分为国家所有权、集体所有权、私人所有权、共同所有权。各级国家机关、各类公共机构通过建设、购买、承继、没收、交换、受赠、国有化、调拨、征用方式取得的信息资源所有权为国家所有。集体所有制经济组织和其他群众集体以建设、购买、承继、调拨、交换、受赠方式获得的信息资源所有权为集体所有；个人、家庭以建设、购买、承继、交换、受赠方式获得的信息资源所有权为私人所有；由国家、集体、私人多种主体成分构成的实体组织，以建设、购买、承继、调拨、交换、受赠、归并方式获得的信息资源所有权为这些主体共同所有。(3)明确规定不同所有权的行使规则：国家授权国务院和地方各级人民政府及其主管部门行使国家信息资源所有权。为国家所有的信息资源是公共信息资源，任何社会组织和个人都依法享有持有权和利用权。国家信息资源所有权行使者有义务向社会公开信息资源，为公众提供信息服务。严格禁止任何社会组织和个人买卖国家信息资源所有权。为集体所有、私人所有和共同所有的信息资源是专有信息资源，任何社会组织和个人未经权利人许可，不得无偿持有和利用专有信息资源。国家鼓励专有信息资源权利人向社会开放信息资源，转让或者赠予信息资源持有权、利用权，使信息资源得到更广泛的社会利用。向国家捐赠信息资源所有权的，应当得到国家机关的奖励；国家严格保护信息资源所有权权利人所享有的知识产权。国家鼓励知识产权权利人以各种形式，向公益性信息资源开发利用实施者合理让渡知识产权，转让或者赠予信息资源持有权、利用权，促进信息资源的社会共享；在特殊情况下，出于维护国家安全与利益的特别需要，国家可以依法收购、征购、征用集体所有、私人所有和共同所有的信息资源所有权、持有权。
3 信息资源规划与配置
信息资源规划是指为保证信息资源价值实现，针对信息采集、处理、传输、开发到使用的全过程所进行的全面预测、设计、筹划和安排。信息资源配置是指以社会公平和信息资源效益的提升为目标，调整信息资源分布和分配预期的行为或过程。它们是确保信息资源得到公平、有效开发利用的基本前提条件。因此，应当在信息资源开发利用法律制度中明确规定信息资源规划与配置的目标、原则、方式、责任者等。笔者认为，应当在相关法律制度中规定：(1)各级人民政府应当加强对信息资源的规划与宏观配置，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。(2)国家对信息资源实行统一规划制度。(3)国家根据经济社会发展对信息资源的需求及其变化的规律，通过法律政策、行政措施、利益机制、市场机制对信息资源的地区分布、行业分布、人群分布、时间分布进行宏观配置。(4)信息资源宏观配置遵行需求导向、科学布局、动态调整、均衡发展的原则。(5)国务院发展与改革主管部门和国务院信息化工作主管部门负责全国信息资源的宏观调配。
4 信息资源建设
信息资源建设实际上就是使信息资源化、体系化的过程，主要是对处于无序状态的各种信息材料进行选择、采集、整备、组织、存贮。实际上，信息资源建设就是不断扩展信息资源数量、形成并优化信息资源结构、提高信息资源的质量的活动过程。没有建设活动，信息资源的开发就成了无源之水、无本之木，信息资源的利用就成为空话。为此，信息资源建设是信息资源开发利用的重要基础。笔者认为，信息资源开发利用法律制度中应当涉及：国家信息资源建设的目标与原则、信息资源建设的重点任务、鼓励信息资源建设的基本政策等。
信息资源开发利用法律制度应当表达这样的具体内容：(1)国家将信息资源作为战略资源加以建设。(2)国家鼓励和支持各种法人和自然人积极参与信息资源建设，以精神奖励与税收优惠、贷款优惠、设立发展基金、财政拨款、工程示范等方式，支持和引导各种社会组织和个人投资信息资源建设事业，推动信息内容服务提供机构的业务发展。(3)各级国家机关和其他公共机构要加强政务信息资源建设，将信息资源作为资产进行管理。(4)国家大力促进信息产业的发展，鼓励在信息资源建设过程中推广应用现代信息技术。(5)国家高度重视基础信息资源建设，重点加强具有战略意义的人口、企业、地理空间等基础数据库建设。(6)对法律法规和规章规定向相关信息服务管理机构移交的信息资源，必须按照规定，定期采集和移交、集中管理，任何社会组织和个人不得据为己有。
5 信息资源开发利用
笔者认为，信息资源开发利用法律制度中直接涉及开发和利用的内容，主要是关于信息资源开发利用责任、方式与方法、程序、基本约束条件的规定以及对国家相关基本政策主张的宣示。
在国家关于信息资源开发利用的基本政策主张方面，重点应确立这样的规则：(1)国家鼓励、支持和大力推动赋予信息资源产生实际功用条件的信息资源开发利用活动。(2)任何信息资源开发利用活动均必须依法进行，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。
在政务信息资源开发利用方面，我们认为，应重点确立这样一些规则：(1)开发利用政务信息资源是各级国家机关和其他公共机构的职责。(2)各级人民政府必须依法公开政府信息资源，为公众获取政府信息提供便利。(3)各级国家机关和其他公共机构要建立完善的信息资源共同享用机制，使信息资源得到充分共享。(4)各级国家机关和其他公共机构要积极支持政务信息资源社会化增值开发利用工作，要按照公平、公正、公开的原则，依法为相关社会力量提供信息资源。
在信息资源公益性开发利用方面，重点确立的规则包括：(1)国家特别鼓励、支持、积极推动各种社会组织和个人参与信息资源公益性开发利用与服务。(2)国家机关和其他公共机构要积极组织和参与信息资源公益性开发利用与服务，并为其提供各种必要的资源支持。(3)信息资源公益性开发利用与服务活动及其组织者、参与者将受到奖励或享受优惠政策。(4)国家将加大对图书馆、档案馆、博物馆等公共信息服务机构的投入，巩固和发展它们在公益性信息资源开发利用中的核心地位，进一步优化公共信息服务体系的结构，完善信息资源开发利用与服务的能力。(5)各级人民政府要加强管理与服务，促进信息资源公益性开发利用的有序发展。明晰公益性与商业性信息服务界限，确定公益性信息机构认定标准并规范其服务行为，形成合理的定价机制。(6)信息资源公益性开发利用与服务必须确保使社会全体成员受益，农村、经济欠发达地区和需要社会特别关注的地区以及群体的收益，应当获得特别的保障。
在信息资源公益性、商业性开发利用方面，应当重点确立这样的规则：(1)国家积极发展信息资源市场，发挥市场对信息资源配置的基础性作用，提高商业性信息资源开发利用与服务的整体水平。(2)各级人民政府信息要采取积极措施培育信息资源市场。要营造公平的市场竞争环境，促进信息商品流通，鼓励和促进信息消费，扩大有效需求，积极进行商品化成果的推广应用。(3)要建立和完善信息资源市场监管体系，强化信息资源市场监管工作。加强市场准入管理，提高信息资源产品审批效率，完善登记备案和事后监督制度。(4)国家机关和其他公共机构要积极采用外包、政府采购等方式从市场获取高质量、低成本的信息商品和服务。(5)鼓励各种社会组织和个人投资商业性信息资源开发利用活动。(6)国家保护信息资源生产者、经营者和消费者的合法权益。(7)法律规定禁止交易的信息资源一律不得买卖。
在信息资源产业发展方面，应当重点确立的规则有：(1)国家积极促进信息资源产业的发展，不断优化产业结构，提高信息资源产业在整个国民经济结构中的比重。(2)各级人民政府要研究制定促进信息资源产业发展的政策和规划，鼓励文化、出版、广播影视等行业发展数字化产品，提供网络化服务。(3)促进信息咨询、市场调查等行业发展，繁荣和规范互联网信息服务业。(4)开展信息资源产业统计分析工作，完善信息资产评估制度。(5)鼓励信息资源企业参与国际竞争。
6 信息资源的保护
信息资源的战略资源属性、无形资产属性以及信息资源的稀缺性、信息资源在国际价值中的地位决定了信息资源开发利用法律制度必须承担起保护本国信息资源的职能。笔者认为，这些法律制度重点涉及：各相关主体的保护义务与责任、信息资源国家保护的基本举措和基本规则等。
旨在维护信息资源完整有效的禁则和义务规范，重点是：(1)中华人民共和国领域内的信息资源神圣不可侵犯，禁止任何国家的任何社会组织或者个人用任何手段侵占或者破坏信息资源。(2)中华人民共和国境内所有社会组织和个人都有保护信息资源的义务。(3)一切信息资源的所有者、持有者、利用者对所保存的各种信息资源要加强管理、科学保管，配置必要的设备设施，采取必要的管理与技术措施，确保安全。(4)禁止任何社会组织和个人擅自对重要信息资源作毁灭性处置。(5)任何社会组织和个人不得以任何形式向外国人提供法律规定禁止外国人获取的信息资源。
在国家重点保护的范围和基本保护措置的规定方面，重点明确：(1)国家加强信息资源保护体系的建设，维护信息资源的完整与安全，维护信息资源的有效存在，维护信息资源的持久有效性。(2)国家加强信息资源保护的宣传教育，增强全民信息资源保护的意识，鼓励信息资源保护的科学研究，积极推广应用高水平科学技术研究成果，提高信息资源保护的科学技术水平。(3)国家根据信息资源的不同价值划定保护等级，实现分级保护与分级管理。(4)对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致信息资源严重损毁和不安全的，法律规定的政府部门或其他公共机构有权采取代为保管等确保信息资源完整和安全的措施；必要时可以收购、征购、征用。(5)信息资源中所涉及的依法受到保护的国家秘密、社会组织秘密和个人隐私，必须确保得到法律法规规定的有效保守。(6)信息资源中的文物按照《中华人民共和国文物保护法》予以保护；信息资源中的档案文献按照《中华人民共和国档案法》予以保护。(7)珍贵信息资源、对国家具有战略意义的信息资源、在国际竞争中构成重要竞争力的信息资源以及国家规定禁止出境的其他信息资源，不得出境（包括以互联网等形式）；但是依照法律规定出境展览或者因特殊需要经国务院批准出境的除外。
7 违反信息资源开发利用制度的法律责任与救济
违反信息资源开发利用制度的法律责任，主要包括各种行为主体违反信息资源开发利用法律制度禁则需要承担的刑事责任、民事责任等。这方面的法律制度主要是界定法律责任的标准、处罚措施等。应当根据违法行为的具体性质和社会危害，分别规定怎样追究刑事责任和承担民事责任，怎样进行处罚。
依法追究刑事责任的，是违反信息资源开发利用法律制度，构成犯罪的行为；依法承担民事责任的，是违反信息资源开发利用法律制度的规定，侵害权利人知识产权或者侵害个人隐私权的行为；由公安机关依法给予治安管理处罚的，是违反信息资源开发利用法律制度的规定，构成违反治安管理行为的；由海关依照有关法律、行政法规的规定给予处罚的，是违反信息资源开发利用法律制度的规定，构成走私行为，但尚不构成犯罪的行为；由海关予以没收，可以并处罚款的，是携运禁止出境的信息资源出境的行为；处以行政罚款的，尚不构成犯罪但造成严重后果的；被县级以上人民政府主管部门责令改正的，是不构成犯罪也未造成严重后果的行为；依法给予行政处分的，是国家机关、公共机构的工作人员中，违反相关法律制度规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成国家信息资源损失的，造成监管不力的行为。
救济制度是维护相关当事人合法权益，避免和减少信息资源开发利用法律制度执行过程中出现的“冤情”、“苦情”的重要保障。信息资源开发利用法律制度中的救济制度，主要是关于救济手段和救济途径方面的规定。
为了保障自然人、法人的信息资源利用权的有效实施，克服制约信息资源广泛共享和利用的障碍，关于对法律责任的规定中，除了要规定惩治“恶”、“错”的条款，还应当对依法无责、免责作出规定。如明确规定“依法提供信息资源的，不对利用者任何违法、失当利用行为及其结果承担法律责任”。
收稿日期：2009-03-10