惠州绿色化现代山水城市法治保障路径研究
陈宏寿
（惠州经济职业技术学院 工商学院，广东 惠州 516057）
摘 要： 惠州市在建设绿色化现代山水城市法治建设进程中，面临机会与困境并存，只有探索全面推进科学立法、大力推进严格执法、深入推进公正司法和积极推进全民守法等法治保障路径，才能为建设“美丽惠州”保驾护航。
关键词： 绿色化；生态城市；法治保障
党的十九大报告提到“美”多达27次，并首次将“美丽”作为社会主义现代化强国的限定词之一，为社会主义现代化强国的建设注入新活力。绿色化现代山水城市法治化，不仅是惠州城市生态化发展的结果，更是生态文明建设的可靠途径和系统性保障，凭借深厚的历史文化底蕴和丰富的客家文化传统，努力构建经济发达、低碳生态、社会和谐和“美丽惠州”新格局。
一、惠州绿色化现代山水城市建设法治化初现成效
惠州市自2015年获得立法权以来，绿色化现代山水城市建设法治化初现成效，并以制度化、法治化方式保证惠州生态文明建设成果，把体现惠州特色放在更加突出的位置[1]，具体法治化成果体现在以下几个方面：
（一）出台惠州市首部地方性法规
2016年3月31日，《惠州市制定地方性法规条例》（以下简称 《条例》）经广东省人大常委会批准，2016年4月23日正式施行，成为惠州市首部地方性法规。作为一部程序法，不仅标志着惠州市立法工作进入制定实体法规的新阶段，更昭示着惠州市制定地方性法规将越来越有“法”可循。《条例》共七章，包括立法项目征集、审议、表决、报请批准与公布，共45条，《条例》对等多个环节均作出了明确规定，在突出地方立法特色的同时，严格遵循《立法法》的基本原则开展立法调研工作，依“法治”手段全面、有效地推进惠州市“生态文明建设”。
成联方：评论是很难写的，尤其书法评论。优秀的评论家不但要有文史哲的知识基础，而且还要有实践经验。甚至，实践经验不够，评论也很难到位。艺术批评写作，需要将艺术实践的经验世界与思想的、哲学的、甚至宗教等形而上学的抽象世界联系起来。书法的整个经验世界——从结构、笔法、章法一直到墨法——都只是抽象问题，所以，毫无实践经验的人，只凭肉眼是很难理解书法经验世界的，也就处理不好经验世界和形而上学这两个世界之间的关系。
（二）坚持开门立法，畅通地方立法工作的社会参与度
我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该规定为公民参与立法提供了法律依据，惠州市在“我为立法建一言”为主题的地方立法征集意见活动中，向全社会征集相关领域专家、教学科研单位和市民有序参与地方立法，充分发挥社会各界人士的立法智慧，让广大市民各方诉求能得到充分表达，只有这样，才能以“最大公约数”寻找各方利益平衡点。
（三）立法依社情顺民意，突出地方特色
在过去，企业因金融失信行为或拒不履行已生效的判决时，才会被列入失信“黑名单”。现在，随着我国加大环境治理力度，有些地方开始实施环保信用黑名单制度，增强企业自觉遵守环境保护法律义务，因此，建立环保失信“黑名单”制度，有利于惠州市巩固建设绿色化现代山水城市成果，强化环保执法威慑力和督促企业持续改进环境行为。
1.自身不足方面
（四）强化立法能力，着力打造立法机构、法学人才“双引擎”
在落实地方立法权问题上，惠州市行使立法权取得良好开局，关键在于始终围绕以提升立法能力为核心，主要表现在：
1.与专业院所机构合作，为地方立法注入强大合力
首先，依托惠州学院，组建惠州市地方立法研究中心。2015年11月，惠州市人大常委会与惠州学院共建了市地方立法研究中心，通过“外脑”的方式为立法工作提供理论、专业和技术支持，充分发挥高校立法“智囊团”的专业优势。其次，引入专业资源，组建惠州市立法咨询专家库。在广东省人大常委会的指导下，惠州市人大常委会积极探索“集中民智”立法的新路子，与广东省高校联盟及广东省地方立法研究评估与咨询服务基地建立战略合作关系，将中山大学和20家立法协作单位的高层次专业资源引入立法工作，组建惠州市立法咨询专家库，并在广泛听取专家及群众意见的基础上，对每一项立法项目开展评估论证并开展法规草案表决前评估，委托惠州市地方立法研究中心开展实施情况调研和立法后评估，实现立法“前中后”过程的全覆盖。
（2）工艺缺点。钢丝绳围捆沉箱出运的施工程序繁琐，且大直径钢丝绳较为笨重，在围捆过程中需要人力较多，施工效率低下，且即使在沉箱边角处使用枕木隔开钢丝绳，仍然避免不了钢丝绳受力后对沉箱混凝土的挤压，造成箱身破损，给修复带来一定的难度。
《深爱》杂志社租用了市妇联的四间办公室，陆清浅一间，念蓉和半烟一间，水湄和幼仪一间，紫苏和江雨霏一间。还是九十年代初期的老建筑，不仅房间很小，隔音也很差，念蓉常常听到水湄和幼仪在隔壁高声谈论着“L V”包、“毕扬”香水和“奔驰6 0 0”。
立良法，人才是关键，近年来，惠州市通过启动“人才双高计划”“人才双十行动”和“高层次专业人才引育工程”等“引育留用”平台，引进和培养国内外院士4名、国家“千人计划”专家15名和一大批拥有博士、硕士学位和高级职称的各类高层次人才，具有法学专业背景的人才约为2508人，其中本科2190人，硕士245人，博士73人[3]。这些高层次人才的储备，为惠州市顺利启动地方立法工作，提供重要智力支撑，使惠州市立法经验在第二十三次全国地方立法工作座谈会上获全国推介。
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二、惠州绿色化现代山水城市建设法治困境
历史上，惠州作为地级市，在2015年《立法法》修改前并未有地方立法权，获得地方立法权四年以来，惠州市依法制定地方性法规4部 （已颁布施行）和1部法规已按立法程序有序推进，在绿色化现代山水城市法治化效果初显。但是，与国内外成熟地区做法相比，惠州市绿色化现代山水城市建设无论是在立法层面，还是从执法手段和司法保护层面来看，仍面临着不少困境：
（一）缺乏总纲性的“绿色化现代山水城市”制度设计
良好的法治生态环境的形成首先要树立现代生态文明法治理念，尽管惠州市把“绿色化现代山水城市”作为建设目标，且在生态保护方面也有了一定的立法基础，如《惠州市西枝江水系水质保护条例》首部实体性地方法规获广东省人大常委会立法咨询专家较高评价，但从已有立法或进入立法程序的草案中不难看出一个共同特点，即以单个要素作为调整对象，绿色化现代山水城市建设是一项系统工程，需要有总纲性的制度设计对主体功能区、保护与治理、保障措施和法律责任等诸多内容进行概括式的规定，避免立法碎片化。因此，惠州市以“单个要素”的立法使各个地方法规难以汇聚合力，未能有效发挥立法的引领和推动作用。
（二）不相匹配的环保执法队伍
被誉为“史上最严”《环保法》已颁布实施，但是，一部高起点的法律在有效实施过程中面临落地难的困境，主要原因有：
表4和表5是实证结果的稳健性检验。本文根据人均工资水平来判断哪些企业受到了最低工资规定的影响。据Draca 等(2005，2011)[18,19]以及Rebecca Riley等(2017)[20]的研究，最有可能受到最低工资规定影响的是那些劳动力成本较低的企业。虽然无法基于本文的研究样本对其进行检验(需要企业员工个体工资数据，本文样本并不具备)，但是根据稳健性检验结果来看，这种判断方式具有一定的合理性。
其主要表现有：一是环保执法缺人问题较为突出。据惠州市环境保护部门获悉，截至2017年底，惠州市环保系统执法人员共有142人，惠州总面积1.13万平方公里，平均每名环保执法人员要负责的面积约为80平方公里，而截至2016年9月，惠州市共有民营经济户数39.95万户，平均每名环保执法人员需要管理2792家企业，环保执法人员总数与检查企业数不相匹配。此外，有的污染企业躲在偏僻地方，采取夜间偷排偷放、不正常运行防治污染设施等办法逃避监管，以致基层环保执法遭遇“躲猫猫”。二是传统的环保监管方式不适应日益繁重的监管任务。传统的环保监管方式主要通过环保举报或环保执法人员的“眼睛看”“鼻子闻”来发现污染线索，污染企业躲在偏僻地方，但环保执法人员赶赴现场执法时，相关污染证据固定难度较大，如气体污染、嗓音污染等，同时，对于污染企业来说，其企业违法成本低，易造成在环境治理上的惰性，因此，仅依靠传统的环保监管方式无法实现预期效果。
他注意到，随着改革开放的深入，再加上医生忙碌的客观事实，关爱正在逐渐淡化。“我们希望鼓楼医院的价值理念中多一点点关爱。而这种关爱不仅仅局限于父母亲人，而是一种大爱，即关心服务的每位患者。”
2.外部阻力方面
2.探索赋予环保处罚先予执行权
（三）尚未建立绿色化现代山水城市的司法保护机制
由于我国长期以来环境管理主要手段仍然是命令控制型环境政策，经济调控（如环境污染第三方治理、征收资源税等）和法律手段（如污染企业按日计罚上不封顶、可拘留违法企业责任人、地方环境保护主管部门问责责任严厉等）应用明显不足，重行政救济途径解决，忽视司法制度保护。据统计，我国每年的环保纠纷有10万多起，真正到法院诉讼的不足1%。[4]惠州市融山、江、湖、海、泉、洞、瀑、海岸、岛屿等自然景观与东坡园、廖仲恺故乡、古村落等人文景观于一体，具有建设绿色化现代山水城市得天独厚的条件，无论是生态资源还是人文景观，惠州市可谓是“天生丽质”[5]。纵然如此，“天生丽质”也需要通过司法保护进行“后天保养”，以协调经济发展与生态保护之间的矛盾。目前，广东省仅珠海市中级人民法院、广州市中级人民法院和广州市南沙区人民法院设立环境资源审判合议庭或环境资源审判庭，专门负责与环境资源有关的案件，用司法手段解决行政手段所不能解决的环保难题。惠州市中级人民法院尚未设立环境资源审判专门机构，涉环境资源案件仍然由民事庭管辖，案件审理的质量不高和结案时间过长，从而影响绿色化现代山水城市的司法保护成效。
三、惠州绿色化现代山水城市法治保障路径
（一）全面推进科学立法：树立绿色化现代山水城市法治理念和充分利用地方立法权
1.树立绿色化现代山水城市法治理念
尊重和体现客观规律是科学立法的核心，而《立法法》首次赋予设区的市行使立法权的初心，就是鼓励设区的市依据地方实际需要确立立法计划、立法项目、设定法规内容等各个方面的工作，使地方立法彰显城市特色，既弥补上位法的漏洞和不足之处，又以具体可行的地方性法规体现立法效果。因此，在立法理念上，摒弃以“单个要素”立法的模式，为绿色发展提供完善的法治保障[6]。如浙江省湖州市，在获得地方立法权之后，走出了一条经济发展和生态保护的双赢之路，首部实体性地方法规——《湖州市生态文明先行示范区建设条例》的正式实施，成为全国首部专门就生态文明先行示范区建设进行立法的地方性法规，依法规范、引导和保障建设生态文明先行示范区。因此，惠州市应充分利用地方立法权，尽快制定《惠州市绿色化现代山水城市建设促进条例》，使“惠州蓝”这一生态文明成果享誉国内外。
1.运用高科技手段协助环保执法
在城乡规划建设与管理方面，制定《惠州市城乡规划建设管理条例》、《惠州市城市管理行政执法条例》《惠州市城市市容和环境卫生管理条例》《惠州市保障性公租赁房管理条例》和《惠州市农村垃圾处理办法》》等；在历史文化保护方面，制定《惠州市非物质文化遗产保护条例》和《惠州市传统乡土建筑保护管理条例》等；在环境保护方面，制定《惠州市扬尘污染防治管理办法》，明确扬尘污染的防治措施、监督管理、和法律责任，从法律上有效防治扬尘污染，改善大气环境质量和加强对大气环境污染的防治与监管力度。充分发挥立法作为顶层设计的引领性作用和立法咨询专家库的专业优势，立良法促善治，为惠州全面实现小康社会和建设绿色化现代山水城市提供坚强法制保障。
（二）大力推进严格执法：强化环保执法监督保障机制
2.要充分利用地方立法权
现阶段，由于环境监管具有知识量大、工作量大、行业繁杂等特点，加上环保执法人员数量在短时间内无法大幅度增加的情况下，面对日益繁重的监管，传统环保监管已无法适应绿色发展新理念，而高科技手段的兴起，如融合移动执法数据库、卫星遥感、无人机船等新的先进信息技术，为解决这一问题提供参考经验。一方面，高科技手段能为环保部门科学执法提供依据，如建设环保移动执法系统数据库，将环保执法检测数据与生态环境大数据直接联通，及时反馈污染企业环保违规问题，提升环境执法管理效率。另一方面，由于管辖面积和企业数量多，污染企业时常与环保执法人员玩起“躲猫猫”，以致污染证据难以锁定，未能有效制止污染行为。有鉴于此，建议使用搭载摄像头和气体检测仪的无人机协助环保执法，对重点区域、异常区域进行环保督查和实时传输督查区域的高清影像和监测数据，有助于环保执法部门精准打击环境污染行为。
其主要表现有：我国环保法律法规较多“原则性规定”，导致可操作性差，加上环保执法部门虽有现场强制执行权，但与公安、工商和食药监管部门相比，其现场执法强制力仍较为有限，环保执法部门须走完相关程序后，才能责令污染企业停止排污，如作为新《环保法》配套法规的《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》第9条和第12条规定，在作出停产整治决定前，应当书面报经环保主管部门负责人批准。批准通过后，方可对企业下达《责令停产整治决定书》，于7个工作日内送达排污者。“原则性规定”致环保执法机关在调查相关企业环境污染案件中，环保执法人员现场执法力量亟待加强，以致拒绝检查、阻碍执法等事件时有发生。
虽新《环保法》赋予环保执法部门可以查封扣押设施设备或责令停产整治，但却未赋予环保部门强制关停企业的执法权，加上涉环保案件执行周期漫长，在“生态文明建设”和人民群众环境获得感日益提升的背景下，环保部门因没有强制执行权，探索赋予环保处罚先予执行权显得十分必要。如2013年7月，南通市中级人民法院在江苏省率先出台《关于涉环境保护行政处罚、行政命令先予执行的实施意见（试行）》，明确规定五类环境污染行为可向基层人民法院申请先予执行，确保环境污染严重行为在第一时间得到处理。环保处罚先予执行权不但强化环保执法部分现场强制力，为生态文明建设提供了一种更具约束力的权利救济途径，有力打击环境违法行为，营造良好的环保执法环境。
（三）深入推进公正司法：构筑惠州绿色化现代山水城市治理的司法保障
1.建立环保失信“黑名单”制度
绿色化现代山水城市建设的实践既丰富着“园林城市”“生态城市”基础理论的画卷，又充分反映了惠州市党政领导班子以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，结合惠州城市特色，积极探索将“绿色化”贯穿经济社会发展各方面和全过程的可行路径，可谓是美丽中国梦的生态版本[2]，因此，惠州市绿色化现代山水城市建设，不仅需要地方政府高度重视，更需法治“精心呵护”。基于这一背景，惠州市在立法项目的选择上，充分体现出地方立法作为国家立法补充和突出地方特色的特点，自2015年获得立法权，已先后为保护一条江 （《惠州市西枝江水系水质保护条例》）、一座城（《惠州市历史文化名城保护条例》）、一座山（《惠州市罗浮山风景名胜区条例》）、一个湖（《惠州西湖风景名胜区保护条例（草案修改稿）》）进行立法，充分体现惠州市践行绿色发展理念和共建共享“美丽惠州”的决心，为今后惠州绿色化现代山水城市立法打下良好基础。
2.与法学人才对话，为地方立法工作提供人才保障
2.探索公民环境公益诉讼制度
根据《环保法》第58条规定，提起环境公益民事诉讼的主体只能是符合法定条件的社会组织。如2015年10月，贵州省人民检察院作为全国公益诉讼改革试点地区之一，出台《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》，对公益诉讼主体限于“符合法定条件的有关社会组织”的规定有所突破，即按照“无偿主义”原则赋予公民环境公益诉讼权，即当公民提起民事公益诉讼时，若原告胜诉，诉讼费由败诉方承担，反之，则由国家承担，公民环境公益诉讼制度的建立，既能实现环境公益诉讼的制度化和法制化，又调动全社会共同推动生态文明建设的参与度。
粗脖子官兵很兴奋，说：“盗墓贼身上肯定有好东西，按住他，我来搜！”结果，只搜出几个铜钱，他火上来了，举起刀，就要把盗墓贼砍死。
其实，这种“渺小感”是了不起的！“渺小感”让我们收敛起倨傲和狂妄，清醒地认识到自己不过是一粒沙，没什么值得妄自尊大的。虽然我们尽全力朝着光明的方向奔跑，但相对于自然来说，我们的力量微乎其微。没有谁能左右沧海变成桑田，也没有谁能改变日月星辰的轨迹，世界依旧是世界。“渺小感”会让我们保持敬畏和谦卑，对自然，对世界，对别人。
（四）积极推进全民守法：增强公民的环境法治意识和构建惠州市高层次法学专业人才培养体系
1.增强公民环保法治意识
在二十世纪六七十年代，德国曾经历了严重的大气污染，尤其是鲁尔工业区，作为世界最重要的工业区，空气污染最严重时白昼如黑夜，但在经过数十年持之以恒的治理，终于使污染严重“臭水河”变成景色迷人的“莱茵河”。究其原因，除了制定世界上最完备、最详细的环境保护法之外，公众参与功不可没，如鼓励市民绿色出行、使用节能电器和实施垃圾分类激励措施等，增强公民环保法治意识，使环境保护的法律意识深深扎根于广大民众心里，养成保护环境与监督环境污染行为的良好习惯[7]。
爷爷从兜里掏出个蓝绸手帕裹着的包，打开手帕里面是枚翡翠手镯。爷爷把手镯递给权筝：“拿着，这是奶奶临走时留下的，指定要给何东的媳妇。谁也别不服气，谁让他是长孙呢。”
2.构建惠州市高层次法学专业人才培养体系
惠州市作为广东省首批具有地方立法权城市之一，立良善之法和管用之法的关键是加强立法能力建设，而立法能力建设离不开高层次法学专业人才的培养。惠州学院作为惠州市唯一一所高等教育本科院校，在服务和引领地方经济社会发展过程中，扮演不可替代的重要角色。2017年8月9日，惠州学院2个专业获批硕士专业学位授权点，在做好惠州学院硕士学位授权点建设期间，充分发挥惠州市地方立法研究中心优势资源，积极筹备增列法学硕士专业学位类别申报工作，并与广东省地方立法研究评估与咨询服务基地共建法学博士人才培养基地，助推惠州学院形成从本科到博士的法学人才培养体系，为惠州市更好地行使地方立法工作和打造高层次法学专业人才提供智力支撑。
参考文献：
[1] 陈奕威.打造绿色化现代山水城市[EB/OL].（2017-01-19）.http://gd.people.com.cn/n2/2017/0119/c123932-29620526.html.
[2] 黄忠平,谈镇.建设绿色化现代山水城市的基本遵循[J]．广东经济，2017（4）：48-52.
[3] 罗锐.地方立法权惠州准备好了[N].南方日报,2015-04-22（10）.
[4] 徐小飞.立案登记挤破门槛，环保法庭“等米下锅”[N].人民法院报，2015-06-02（12）.
[5] 严艺超，罗建辉.惠州城市发展新定位：绿色化现代山水城市[N]．东江时报，2016-11-30（A3）.
[6] 周盛盈.生态文明城市法治保障路径研究：基于珠海生态文明示范市建设实证分析[J]．珠海市行政学院学报，2015（2）:69-73.
[7] 陶国根.推进国家生态环境，治理现代化的法治化路径探析[J]．党政干部学刊,2015 （10）:26-30.
A Study on the Way to Guarantee the Rule of Law in the Green Modern Landscape City of Huizhou
CHEN Hongshou
(Business School,Huizhou Economic and Polytechnic College,Huizhou,Guangdong 516057)
Abstract: In the process of building a green modern landscape city,Huizhou faces both opportunities and difficulties.Only by exploring ways to comprehensively promote scientific legislation，vigorously promoting strict law enforcement，fair judicature and law abiding by the people，can we guarantee the construction of beautiful Huizhou.
Key words: greenization;ecological city;rule of law guarantee
中图分类号： DF02
文献标识码: A
文章编号： 1674－2109(2019)02－0025－05
收稿日期： 2018-10-24
基金项目： 2017年惠州市哲学社会科学规划课题（惠社科规划〔2017〕3 号）。
作者简介： 陈宏寿（1981-），男，汉族，讲师，主要从事经济法、工商管理研究。
（责任编辑：段善君）
标签：绿色化论文; 生态城市论文; 法治保障论文; 惠州经济职业技术学院工商学院论文;