论南京国民政府的县自治，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1005—605X （2001）02—0052—05
20世纪30年代，南京国民政府曾进行过一场大规模的县自治运动，力图对基层社会进行重新整合。这场运动以失败告终，但其中蕴含的历史教训值得后人总结与思考。本文拟对此问题做一探讨，以就教于学术界专家。
一
县自治是地方自治的一种类型，一般认为是指在一县之内，全体居民组成法人团体，在宪法和法律规定的范围内，按照自己的意志组织自治机关，利用本县财力，处理本县公共事务的一种地方自治制度。在世界历史上，地方自治可谓源远流长，而对近代以前的中国来说，地方自治却是一项陌生的制度。直至20世纪初，清王朝为挽救统治危机举办新政，地方自治被列为一项要务，“地方自治”一词由此被正式使用。民国以后，各省沿袭清末旧制继续举办地方自治，但由于军阀当政，社会动荡，自治多有名无实。中国的自治运动史与欧美国家相比有着明显不同，欧美国家的自治运动一般发轫于民间，是民众为争取自由民主而进行的斗争，而近代中国的自治运动则是由少数人倡导发起、由政府自上而下推行的，因此中国的自治运动缺乏深厚的民众基础，其成败主要依赖于政府的开明程度与统治者的素质，这也是中国的自治运动缺乏成效的重要原因。
在近代中国，最早从建立民主政治的角度系统提出地方自治思想的是孙中山先生。他深入考察了中国的历史与现实，并借鉴西方的地方自治制度，主张在中国实行县自治。他认为建设县自治是民国的“础石”，是实现民主宪政的基础。他对实行县自治的方法和步骤进行了系统设计，并曾在他领导的广东革命根据地试行。
二
南京国民政府建立后，宣称要遵奉和实现孙中山的遗教开始训政，因此孙中山视为民国础石与训政时期中心工作的县自治不久被提上议事日程。北伐结束后，国民党于1929年初召开第三次全国代表大会，决定“本党今后之主要工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力。”（注：荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第639页。 ）将县自治列为训政时期的重要工作。此后国民党中央和国民党各级政府制定了大量关于县自治的法规、制度、条例等，开始了一度颇为热闹的县自治建设，并计划1930年内依照县组织法完成县组织，同时训政人员初期训练完毕；1932年底以前初期调查户口、清丈土地完毕；1933年底各地筹备自治机关完全建立；1934年底以前完成县自治。但事实上这一规划并没有如期实现，实践效果与目标之间有着相当大的差距。
首先看国民党县自治规划的第一步即县组织的建立情况。1929年12月国民政府颁布《县组织法施行法》，规定了各地完成县组织的期限，其中江苏、浙江、山西、河北、广东五省限于1930年6月完成； 宁夏、青海、西康三省限于1930年12月完成；其他各省的完成期限在两者之间，还规定除宁夏等三省外，各地完成县组织的延展期限不得超过两月（注：《东方杂志》第26卷19号。）。1931年各地完成县组织的最后期限到期时，国民政府内政部召开了第一次全国内政会议，会议通过的决议提到，由于“各省展期之后，不能再请展缓，而事实上又因军事灾歉各种关系，难以一蹴而就，转致令出不行，法同虚设”，所以转请国民政府改变原来期限，“另就各省实在情形，分定展限之期”（注：刘振东主编：《县政资料汇编》，中央政治学校研究部发行，第333～334页。），这反映出各地未能按期完成县组织的实际情况。县以下各级自治组织的成立情况也是如此。其中邻的组织由于和乡村居民的固有组织及习惯不相符合，“则罕有组织者，诚以过于着重数目字之整齐，而不顾事实上之情形，法令之规定乃不得不破坏。”（注：政治通讯月刊社编：《县政问题》，政治通讯月刊社1935年版，第39页。）至于区、乡、镇、闾的组织，由于层级过多，造成办事繁难，行政效率低下，各地“依法组织者非常之少”（注：程方：《中国县政概论》，上海书店1992年版，第56页。）。各级民意机关的成立情况也与所规划的相去甚远，当时的国民党学者在回顾这段历史时承认，“民意机关，采直接选举，而民众未经训练，人口未经调查，亦不免陈义过高，故县参议会参议员之选举，各省始终未能举行，而区民大会，乡镇民大会，以全区全乡镇公民出席，直接行使民权，聚数百人或数千人于一堂开会，事实上有不可能。结果法文所规定者，等于一纸空文。”（注：中山文化教育馆编辑：《地方制度改进专刊》，中华书局1943年版，第52页。）
再看县自治事务的完成情况。根据国民党的法规，进行户口调查是建设县自治初期的重要内容，对此各地大都先后举办，但很少按国民党的规定于1932年底完成。据各地政府报告，湖南省于1933年完成，广西省1934年完成，而河北省1934年才开始调查（注：《申报年鉴》（1935），台北文海出版社1966年版，第39页。）。关于土地清丈，国民党规定要于1932年底完成。要达到清丈目的，必须对土地逐块丈量、绘图标记，而且为避免本地清丈人员作弊，必须从外区聘请丈量专家。这一费用十分昂贵，据当时学者估算，要在全国范围内进行大规模的土地清丈至少需要1.5亿元，这对财政困窘的国民政府来说是难以负担的， 因而由各地自筹经费进行。由于缺乏统一规划，直到1935年各地也未进行普遍的土地清丈。国民政府虽屡次命令进行，但“数年来还不是徒托空言”（注：《东方杂志》第31卷14号。）。对于人民四权的使用和训练，国民党的自治法规规定：“中华民国人民，无论男女，在县区域内连续居住一年以上，或有住所两年以上，年满二十岁，经宣誓登记后，为县公民，有出席县民大会、本乡乡民大会、本镇镇民大会、本区区民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。”（注：刘振东主编：《县政资料汇编》，第248页。）由于缺乏可资实行的程序， 而且地方当局多不愿主动对人民进行诱导扶持，因此“法令上尽管尽量给予人民以行使四权的权利，事实上没有实行过一天的四权行使训练。”（注：中山文化教育馆编辑：《地方制度改进专刊》，中华书局1943年版，第47页。）有些地方曾举办过闾邻长和乡镇长选举，但多为地方豪绅甚至地痞流氓所把持，“稍有声望者，不愿充任，而地方无赖子，又多方钻营以求之，故推选之结果，每良才落选，败类获选。”（注：《地方自卫及自治讲议》，第49页。）这样的选举就失去了它本来的意义。其他自治事务如教育、建设、卫生等，由于受经费短缺的制约也步履维艰。
1935年11月，国民党召开第五次全国代表大会，在关于地方自治的决议案中说：“乃回顾过去成绩，全国一千九百余县中，在此训政将告结束之际，欲求一达到建国大纲之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹查不可得，更遑言完成整个地方自治工作。”（注：中国国民党中央党史史料编纂委员会编辑：《革命文献》，国民党中央党史编纂委员会1978年版，第240页。）实际上承认了推行县自治的失败。
三
县自治是南京国民政府训政时期的一项要政，国民党中央和国民政府为此制订了数千条法规，投入了相当数量的人力、物力，进行了热火朝天的宣传，结果竟无一县完成自治，其原因、教训值得后人总结和借鉴。笔者认为，国民党推行县自治失败的主要原因为：
（一）国民党及其政府不具备领导一场现代社会变革所需要的素质与能力。国民党的自治运动是由党与政府主导自上而下进行的，这种自治道路对党与政府提出了较高要求，即不仅要坚持自治的方向，而且要根据不同时期不同地区的情况不断调整具体策略，制定与执行正确的政策，有效集中、提取和分配各项资源，成功应对实践中的困难和挫折，有力调控改革中出现的动荡与危机，保障社会的安定与发展等。南京国民政府建立后，迟迟不能实现对各地的实际控制，建立和维持一个权威性的中央政府与政府体系，这使政府的政治与行政推动力大打折扣。在政治体制方面，在训政的名义下，国家政权越来越集中于国民党一党及蒋介石一人之手，专制的政体与腐败的政治导致政府整个决策的非民主化、非科学化，其政策制定能力是低下的。国民政府对社会资源的汲取与调配也是无力的，以中央政府的财政税收能力为例，1931年中央政府的财政收入占国民生产总值的2.1%，1934年为4.8 %（注：王绍光等：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第29页。），这导致了政府政策推行能力的低下。这些因素都严重影响了县自治的推行。实行地方自治，就政府方面来说，还需要各级政府在体制、观念、职能等方面相应转变，以适应变革要求，起到应有的推动、示范作用。而南京国民政府不是建立在革命的基础上，却是发动反革命政变的产物。它建立后，对清末以至北洋军阀时代的一套官僚政治基本上没有触动，各级政府中旧的官僚体制和官僚习气一仍其旧，当时的“军事北伐政治南伐”之说就反映了这一事实。当时身为江苏省政府民政厅视察员的苏守恂曾考查沪宁沿线各县吏治，他在考察报告中提到，“党治下之官吏，首应革除官僚习气，与民更始，今各县县长及公安局长胥不能整躬率属，滞除前项习气，坐是与一般民众隔阂实多，政务进行，因而阻滞”，“各项陋规，为军阀时代之弊政，今各县县长及公安局长对各项陋规，率多不能革免。”（注：民国法政学会编辑：《国民政府县行政法》，民国法政学会1928年版，第44页。）这反映了当时地方政治的真实情况。各国现代化的历史和现实表明，政治发展是保证改革成功的重要因素，而这时期国民党统治区，普遍存在的依然是保守、因循、腐败的传统官僚政治，这使现代化的地方自治难以获得相应的政治支持，其失败不是偶然的。
（二）从国民党推行县自治的实际作为来看，其具体制度和举措有诸多失当之处。如对建立县自治来说，确定县的自治地位和权限是必要的前提，而国民政府迟迟没有承认县的自治地位和明确划分县的自治权限。实行自治意味着中央与地方职能的合理划分与中央政府权力的下放，国民党宣称实行县自治却不愿让渡权力，其结果只能使自治陷入困境。再从财政制度看，国民党规定的县自治内容极为广泛，实行起来需要巨额资金，而国民政府的地方财政主要以省为主体，县财政长期依附于省财政之下，没有独立的财政地位，也就没有独立、稳定的财政收入，自治经费就难以保障。上级机关还往往“命令县政府担负许多责任而不畀以适当的经费，所以县政府不但没有经费来办理自治事项，即办理委办事项的经费也极不充足。”（注：陈之迈：《中国政府》第3册， 商务印书馆1946年版，第128页。）财政是政府一切活动的基础和保证， 在此情况下，县自治只能像一辆没有汽油的破车，动弹不得。
另一方面，国民党制订了数千条自治法规，从形式上看不可谓不完备，但其内容却与地方的实际状况和民众的实际需要相距甚远。西方国家的地方自治是以城市自治为中心发展起来的，因为在城市中较早形成了成熟的市民社会，这种市民社会具有自治的强烈需要，也具备自治所需的经济与社会条件，这是西方地方自治形成与发展的巨大动力。而国民政府的地方自治主要是以县为单位自上而下推行，由于历史的影响，当时遍及全国的县不仅没有形成所谓的“市民社会”，也缺乏必要的经济、社会与文化条件，在这种情况下如何将自治与人民的实际需要结合起来吸引他们的主动参与是自治成败的一个关键。在这一点上国民党不是成功者。如国民党强制各地一律按区、乡、镇、闾、邻的编制成立自治团体，但这些“自治区域强以人工划分，违反地方之自然结合性，致与实际情形悍格不入。”（注：蔡培：《推进县自治之研究》，《内政研究月报》（创刊号），1935年9月出版。 ）中国农村有其长期以来形成的村落群体，前者很难为后者认可和接受。一些自治举措也与农民生活实际相差太大，如有的地方耗费巨资修建公路和架设长途电话，无视农民的实际需要。因此，国民党的自治措施实行起来，与各地情况“则觉格格不入，且有因此引起社会上无穷纠纷，以致固有之安宁秩序亦遭破坏者。”（注：政治通讯月刊社编：《县政问题》，第104页。 ）地方民众未获自治之益，却深受其苦，因此对自治事业反应冷淡，只求置身事外甚至强烈反对。失去了民众支持的自治运动只能像自捆双脚的人一样难移跬步。
（三）自治人员素质低下，是导致国民党县自治失败的另一重要因素。县自治在国民党统治时期可谓是一项具有创新意义的社会变革，它要求有一大批新型政治人才作为改革的铺路石，他们应能正确把握政府政策并在具体实行中因地制宜、因时变通，使改革措施转变为实际成果。国民党的各级自治人员却难以达到这些要求。清末废科举后，旧的选官制度退出了历史舞台，而现代官僚制度的建立却步履维艰，去旧而未立新，一时间造成官僚制度的失序，官吏群体源出多门，鱼龙混杂，参差不齐。南京国民政府成立后，曾推行考试制度，但它在短时间内难以取得成效，因此官吏水平没有根本改观。首先就县长而论，根据国民党法规规定县长只有经考试或审查合格才能被任用，但各地并未普遍遵行，实际上各地县长职位多为下述人等所把持：（一）当局之亲戚故旧，（二）要人之门生至好，（三）军队中之官佐兵弁（注：政治通讯月刊社编：《县政问题》，第113、115页。），这样的县长多半既无学识又无经验，只知以搜刮逢迎为能事，对自治何谈“指导与监督”。区乡镇闾邻长等基层自治人员名义上由选举产生，实际上多由地方缙绅担任，他们是传统政治的代表，维持旧的统治秩序有余，领导新的社会变革却不足，有的甚至“俨然以地方官自居，生杀予夺，为所欲为，政府几无从制止。”（注：政治通讯月刊社编：《县政问题》，第115页。 ）现代政治是制度政治，但制度最终由人制定和行使，要保证政治的有效运转端赖于有较高素质的政治人才，而在制度尚不能完善的情况下更需要高素质的政治人员发挥创造性的综合变通能力。在南京国民政府的地方政治中，为数众多的旧官僚扮演着重要角色，他们就像吞噬一切现代化努力的无底陷阱，国民政府一切积极的自治措施一旦进入基层便如石沉大海不见踪影或失去其本义。
（四）国民党推行县自治存在着深刻的内在矛盾。南京国民政府建立后，为了实现其遵奉孙中山遗教的承诺，获取合法性资源，将县自治作为对基层社会重新整合的手段。但实行县自治国民政府面临着两大难题，其一为国民党力图加强中央集权，需要不断强化国家权力与对地方的控制，而实行自治却意味着权力的下放与行政权力的远离，二者存在着尖锐矛盾。国民党曾试图两者兼得，即如上文所述让自治机构兼为行政机关，行使两种职能，结果两者都未达到国民党的期望。面对困境，现实考虑超越了民主追求，国民党逐渐削弱各级自治组织的自治职能而加强其行政职能，首先将区一级自治组织完全变为行政组织，随后又以传统的保甲制取代了各级自治组织，最终离自治远去。其二，当时中国农村社会面临着两大严重问题：在经济上，农村经济破产，人民生活困苦；在社会秩序上，农村社会动荡不安，人民流离失所。国民党统治者面临着这些问题，一方面在“继承孙中山遗教”的标榜下不得不推行自治，另一方面又难以通过办理自治解决上述难题，相反由于推行自治不力，加剧了农村经济的破产与社会的动荡。为了缓解农村的社会危机，国民党统治者只得采取饮鸠止渴的办法，用传统的社会控制机制部分取代了自治组织，标志着自治的蜕变。其三，当时的中国社会缺乏组织，人民民主意识薄弱，经济发展水平低下，这使县自治得不到必须的财政支持与民众参与。对资金短缺问题，国民政府既无力给地方提供足够资金，也没有对农村经济结构进行调整以振兴农村经济，而是让地方自己筹措，地方又将负担转嫁给农民，不堪重负的农民将不满投向了自治，使自治失去了基础。对于民众民主意识缺乏对自治中的民主建设造成的困难，国民党没有进行引导与扶持，如对于自治中有限的选举放任自流，使自治蜕变为投机者牟利的招牌，失去了自治的真义。
综观国民党抗战前10年间县自治实践，其颁布的法规不可谓不多，当政者也未尝不想真正实行，但失败了，实是势所必然。国民党标榜的实行县自治的目标主要有两个：一为民主目标，即按孙中山的设计对人民进行政治训练，在一县之中实现行使四项直接民权，使县自治成为宪政的基础；二为在农村进行经济、文化等方面的重建，对农村社会进行整合。对于前者，国民党主要停留在宣传阶段并未热心实行；对于后者，国民党由于没有根本调整农村的经济结构与触动传统的地方势力，再加上新措施的失当和无力，结果仍无所成就。其县自治的发展趋势是自治机构一步一步向行政机构退化，最后走向了传统的保甲制。这场改革的流产表明国民党政权不具备在中国领导一场大规模社会变革的能力，而那时的中国社会却亟需一场根本变革。国民党既然不能承担领导这一变革的使命，其最终丧失政权，也就成为历史的必然。