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［中图分类号］F123.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1007－5801（2001）04－0079－05
建国以来，我国创造和积累的国有资产是一笔巨大的社会财富。它为发展和壮大我国的国民经济、为巩固我国的社会主义制度发挥了重大作用。但是，由于历史原因，我国国有资产的结构和布局不尽合理，相当一部分国有资产的运营效率低下。这不仅导致了国有资产的主导作用和整体效率没有充分发挥出来，而且造成了社会资源的严重浪费。在完善社会主义市场体制和迎接经济全球化挑战的新形势下，探索国有资产经营方式，提高国有资产运营效率，已经成为当前一个迫切而又关键的理论问题和实践问题。
一
国有资产运营效率低下是当前我国国民经济面临的一大难题。提高国有资产的运营效率，不仅是国有资产保值增值的需要，也是引导和控制社会资本的前提。提高资产本身的运营效率，包括资本运营、资本与技术的结合、资本与劳动力的结合、资本与市场的结合以及体制改革、企业内部管理、社会保障体系的建立，等等。从我国的实际出发，提高国有资产的运营效率，需要正确处理三个基本关系。
（一）“进”与“退”
调整国有经济的战略布局，全面贯彻“有进有退、有所为有所不为”的方针，是党的十五大对我国国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理的状况提出的一项重大决策。多年以来，我国国有企业只“生”不“死”，积累了大量失去竞争能力的资产。因此，建立健全退出渠道是提高国有资产运营效率的着力点，目标是保证国民经济的安全运行和健康发展。哪些行业、哪些企业应该退出，需要根据它们在国民经济中所处的重要地位及其市场竞争状况来确定。一般来说，当某个行业或某个企业的国有资产在市场竞争中不能获得社会平均回报率或者不能符合国家的战略发展意图，那就应该退出市场。而退出或进入的操作，一定要遵循国家产业政策和市场经济规律。经由市场来评价和实现转让。不按照客观经济规律办事，搞暗箱操作和政府直接干预，是以往经济活动失误或失败的惨痛教训。从职能上讲，政府应该通过战略设计等定位定向的指导手段进行宏观调控。例如，省级政府统筹规划、合理调整全省的国有资产运营，明确国有资产的结构和布局、退出和重点进入的领域、运营主体的权责、资产重组的措施等，以此统一思想，规范运作。中央政府则根据国家经济的整体结构，调整战略规划，对全国国有资产的运营提出宏观指导意见，为各级政府行使国有资产管理权提供依据。
（二）“质”与“量”
长期以来，国有资产经营只注重量的扩张，忽视质的提高，尤其是低水平、重复建设，导致了大量浪费，加剧了无序竞争，国有企业不堪重负。这是国有资产运营效率低下的重要原因。因此，一定要把改善国有资产质量放到国有资产运营的首位，努力把国有资产做大做强。提高国有资产质量，必须充分发挥优质国有资产的作用，务求优质国有资产同高新技术相结合，扩大其规模，带动产业升级。对闲置、亏损的国有资产，应当加快退出市场、变现资金。对目前经营状况较好，但市场前景并不乐观的国有企业，应当加快转行或转制。
（三）“滞”与“动”
资本流动性差是国有资产运营中长期存在的一个问题。深层次原因主要是政企不分，国有资产的所有权和经营权纠缠在一起。在这种体制下，经营主体不明确，企业产权不明晰，企业缺乏资产流动和重组的动力，势必导致国有资产的凝滞、固化和沉淀。由于国有股份的特殊性，作为企业的出资人无法行使股东应有的参与分红和配股等权力，而且也难以行使投票权和决策权。政府的直接干预，往往造成国有股份控制一切。这两种情况都有悖于公司治理结构的优化，为资产的流动和重组制造了障碍。因此，在国有资产的运营中，一定要明晰企业产权，确立国有资产“出资人”地位，帮助企业改善治理结构，建立现代企业制度，为国有资产构造良好的体制基础。
二
目前，提高我国国有资产的运营效率，需要集中解决授权经营和国有股减持这样两个重要问题。
（一）国有资产授权经营
授权经营指政府按照有关规定授权给选定机构，使其代表国家持有企业的国有产权和国有股权，并相应地行使国有资产的投资、运营和管理的权利。“授权经营”方式明确了国有资产的出资人，使“产权清晰”有了基础。这一方面有利于政府职能的转变，推动“政企分开”，另一方面也有利于公司法人治理结构的形成，推动现代企业制度的建立。
授权经营的思路是，由政府将国有资产的管理职能授权给国有资产管理委员会，同时下设国有资产管理公司或控股公司，具体实施国有资产管理委员会提出的要求，最后再落实到企业。
这方面工作做得较早也较为成功的，主要有深圳、上海以及山西晋中等地区。这些地方的政府直接授权国有资产管理委员会（以下一般简称“国资委”）。深圳市确定国资委的职能是，贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，依法监督和确定国有控股公司的领导人选等，由市长担任国资委主任。上海市国资委也是由市委、市政府的主要领导同志负责。山西省晋中地区则由行署专员兼任国资委主任，政府经济主管部门的国有资产管理职能划归国资委，政府有关部门将其创办的国有资产经济实体彻底实行产权分离，然后整体移交给国资委，并集中行使资金的分配权。对于国资委下属的经营操作机构，各地的做法不尽相同。上海市建立了三大类国有资产运营主体，即在原主管局基础上组建的国有控股公司、授权经营国有资产的企业集团母公司和部分国有资产存量较大的区县国有资产管理部门。市国资委和各控股公司之间通过资产责任体系，确立保值增值目标及理顺产权关系和量化资产数量等，进而控制国有资产的总量和流向。深圳市国有资产运营主体主要根据产业划分，由3家国有控股公司组成， 并代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择管理的权利。山西省晋中地区强调，国有资产经营公司一定要按照现代企业制度来建立，其性质是经营国有资产的企业法人。它作为政府的代理人行使出资人的权利和义务，同时享有法人财产权，政府不干预其具体的经营管理事务。授权经营国有资产的管理公司所控股、参股的企业，同样是独立法人，是国有资产的存在形式。它们按照现代企业制度的要求进行运作，通过公司的资本运营等调配国有资金，争取国有资产经营效益的最大化。
山东省近年来也进行了国有资产授权经营方面的探索。其具体做法体现了现代企业制度所要求的资产所有权与经营权相分离。但从实践来看，授权多个经营机构，至少存在两个方面的问题：一是授权经营企业通常只能承担其占有的那部分国有资产的保值增值责任。出于自身的盈利目的，它们缺少积极性去主动顾及政府的经营意图。二是授权多个经营机构，实际上是行业主管部门的翻版。这必然分割出资人，造成经营运作仍然带有条条块块的痕迹，很可能给国有资产的战略重组和运营管理带来新的壁垒和障碍。因此，有必要进一步完善国有资产授权经营体系。第一层是组建国有资产管理委员会，政府授权其代表政府行使所有权，对本级政府的国有资产进行统一监管，以此切断政府与企业之间的直接联系，解决政企不分的问题。第二层是组建国有资产运营机构，由作为出资人代表的国资委授权其经营产权边界清楚的国有资产。国有资产运营机构作为中间机构，采取国有独资公司的形式，行使法人财产权，允许其重组和投资国有资产，按照政府的经营战略实行跨行业、跨地区、跨所有制的运作，加快国有资产的优化配置。第三层是存在国有资产的企业。
国资委与国有资产运营公司是授权与被授权、管理与被管理、出资人与资产经营实体的关系。这种关系通过国资委与其签订国有资产运营协议来界定。国有资产运营公司是根据授权、代表出资人对国有资产直接行使资产占有权、处置权和使用收益分配权的特殊企业法人和市场竞争主体。它既没有政府行政职能，也不是一般的普通企业。国有资产运营公司同企业既不是国有资产的授权经营关系，也不是上下级领导关系，而是控股、参股关系。受到《公司法》的规范，国有资产运营公司作为国有资产的法人代表，将资产作股或以其他合法方式参与企业经营。它只能以入股、参股者的身份行使与股权相当的权利。
相对而言，实行国有资产授权经营体制具有许多优点：一是建立大型国有资产运营公司，便于跨越部门、地区、所有制的界限，形成规模优势，合理配置和重组现有国有资产，做到统一规划，创造更大的规模效益。二是一步到位，实行国有资产完全授权经营，可以避免先“翻牌”改造、再解决遗留问题、后实施授权的弊端，有助于排除部门管理的壁垒。三是授权国有资产运营公司对控股、参股的企业行使法人财产权，决定了两者之间的关系是以资产为纽带的关系，客观上起到了缓冲政府干预企业事务的作用。四是通过国有资产运营公司专业化运作国有资产，有利于提高国有资产的运营效率。当然，实行这种体制也存在一些不利因素：一是如果国有资产运营公司的经营机制不完善，很可能成为政府干预企业的工具，搞不好也会因为层次过多滋生官僚主义、发生权力腐败，损害企业的经营自主权。二是大型国有资产运营公司的决策对整个国民经济的影响甚大，一旦出现问题，将构成严重风险。
如何保证国有资产运营机构切实履行职责、规范运作，实现国有资产运营的整体战略目标？关键是要建立一套完善的管理监督体制。在这方面，一要解决好出资者进入企业的问题。国资委作为国有资产出资人的代表，应当享有资产受益、重大决策、选择管理者等权利，对选择和确定控股企业的董事长人选负有责任。为此，就必须改变组织部门决定人选的传统做法，改由国资委提名，经组织部门审定后依照《公司法》议决。如果董事长在任期内不能实现授权经营的目标，国资委可以提名依法免除其职务。二要明确国资委与国有资产运营机构的责、权、利关系，签订全面细致的契约，提出明确目标和约束条件。国资委向其派出监事会，依法监督国有资产的运营，但必须遵从市场经济的原则，只给予向上的指导和原则上的监督，一般不干涉其正常管理和具体运作。国资委根据国有资产管理的战略目标设立绩效考核和工作激励的机制，促使国有资产运营机构在追求自身效益的同时，提高国有资产的管理水平。三要不惜代价寻求德才兼备的优秀人才组建国有资产运营机构。这些高素质人才既具备法律知识，又熟悉企业管理、尤其是资本市场运作；既了解国家宏观经济运行，又具有国际化经营眼光，熟悉跨国公司运作，必然给国有资产的管理注入新的生机与活力。
（二）国有股减持
国有股减持是实行“有进有退、有所为有所不为”的核心战略。通过减持可以重新调整国有资产的结构布局，提高国有资产的利用效率，放大国有资产的使用功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。但是，国有股减持远不止涉及国有企业和国有资产，还涉及到资本市场的发育和投资者的利益，以及其他出资人的利益等，是一项非常复杂的系统工程。对此，目前较为突出的问题主要有：国有股减持的原则、方式及其与流通的关系、减持中的定价及减持资金的投向等。其中，以什么样的方式实现国有股的减持是我们面临的最直接问题。解决这个问题，可以选择两种方案：
首先是转让方案。这种方案的基本意图是通过中介或“二传手”减缓国有股对市场的冲击，将国有股转让给专门的国有股投资基金。它主要参照香港盈富基金的做法。盈富基金承接了1998年香港金融保卫战期间港府为反击游资而买下的股票，其条款的设立考虑到“还富于民”和逐步进入市场的原则，因此该基金起到了“蓄水池”的作用，减缓了香港官股对市场的冲击。当然，国有股的减持与香港官股的上市截然不同。香港的官股数量大，而且是绩优蓝筹股股票，有市场吸引力，不存在定价问题。这些都是国有股所不具备的。因此，借鉴盈富基金的经验，设立专门的国有股投资基金，需要充分认识到这些差异。该方案另外一种考量是将国有股转换给社会保障基金，将国有股减持与社会保障制度结合起来，以充实我国的社会保障基金。这样做虽然有利于提高社会福利水平，但在实际操作中也面临着基金主持人如何提高社会保障基金的管理能力和协调能力等问题。
其次是转让流通方案。一是协议转让，即通过企业之间的协商进行国有股权的转让。这将有助于企业提高效益，因此应当鼓励国有资产运营机构在可能的情况下为企业牵线搭桥，促成企业借此机会完成资产重组。二是国有股回购，即一些负债率不高、有剩余现金的企业可以用现金或资产回购国有股份。这是国有股份最直接的变现渠道。其中，以现金方式回购使国有股很快获得变现，以资产方式回购往往有利于企业剥离不良资产，因此应当鼓励有能力的企业以这种方式减持国有股。三是定向配售，即给二级市场的老股东配售国有股份。四是股权置换，即向非国有法人机构转让。其他流通方案，还包括折价流通、限价流通等。
三
从我国国民经济战略发展的全局看，提高国有资产运营效率可以引导和控制社会资本，进而发挥经济杠杆效应，带动整个经济产生更为显著的效益。这需要从以下四个方面加以努力。
（一）利用国有资产培育和规范市场
现代市场经济的运行，客观上要求生产要素进入市场。资本作为重要的生产要素，只有进入市场，才能激活市场机制的整体功能；也只有通过市场机制的作用，才能使国有资产运作起来，从而使国有资本引导和控制社会资本成为可能。在我国，正因为国有资产是市场最重要的参与者，所以通过规范国有资产的行为，便能够规范市场秩序、发挥市场机制，进而提供良好的市场环境，引导社会资本的投资，促进整个经济平稳、健康地发展。需要注意的是，这一切都要以市场竞争为原则，以健全法律法规体系为前提。一方面，国有资产要按照市场经济规律运作；另一方面，通过市场影响社会资本，就不能企望直接的行政干预。
当前，有必要大力培育和发展资本市场。资本市场是市场经济的前沿阵地。我国证券市场的发展，为实施国有资产经营战略提供了一个主战场。充分利用证券市场，就要发挥证券经营机构的中介作用，如推动更多的国有企业改制上市融资，通过运作投资基金等，参与国有资产的交易乃至重组并成为国有资产的运营主体；就要依托上市公司的优势地位，促进国有经济结构的优化调整。在这一过程中，实行规范化操作，不仅可以规范其他社会资金的市场运作，而且能够吸引更多的投资者进入市场，保障市场中的国有资产吸附到更多的社会资金。
（二）最大限度地吸收社会资金
当前，也有一部分国有企业运行得不错，尤其是部分上市公司，是国有资产中运营效率最高的部分。借助这部分优良国有资产更多地吸收零散的社会资金，不但使国有资产能够获得更大的效益，而且能够提高社会资本的利用率。在这方面，最常见的做法就是，推动上市公司的资本运作，采取兼并收购和资产重组等方式，提高国有资产运营效率，最大限度地发挥社会资本的作用。
山东省现有60户上市公司70只股票，其中国有上市公司52户61只股票，已有10多家进行了重组。山东省的经验表明，利用上市公司吸附社会资本，在操作上应该掌握以下原则：1.具有竞争优势的上市公司，可以兼并、收购、合并一批非上市公司，实现国有资产的低成本扩张；2.国有股比例过高的，可以通过多种方式进行国有股减持，同时引入新的战略投资者，吸附更多的社会资本；3.对效益不佳的上市国有企业，可以鼓励没有上市的、效益颇佳的国有企业将其收购，实现“买壳”、“借壳”上市；4.对产业相近的上市公司，可以考虑实行横向联合，壮大实力；5.对传统产业上市公司，可以与高等院校、科研机构及由它们创办的公司合作经营，促进产业升级，占领市场制高点。
（三）积极引导社会资本的投向
努力使社会资本向着有利于国民经济长远发展的方向投资，是国有资产发挥控制力、影响力和带动力的一个重要方面。社会资本比较分散，承受风险的能力有限，因而影响了这些资本向风险较大的高科技行业和其他关系到国计民生的特殊行业的投资。但是，向高技术行业等的投资又与经济的长远发展密切相关。在这种情况下，国有资产就应该把社会效益放在首位，充分发挥自身具有的、较强的抗风险能力，引导社会资本的投向，帮助它们分担风险，以促进经济的长足发展。为此，有必要拿出部分国有资产投资于重要的高科技领域。山东省以财政资金为基础组建中小企业、高新担保机构、风险投资公司，运用贴息、担保等手段，鼓励和引导了大量社会投资，包括信贷投入。不仅如此，山东省准备向国内一些著名高等院校创办的高技术企业投资，以提高本省的高科技水平，弥补经济发展的不足；同时实现资本扩张，使山东省在高新技术领域建立起高层次的人才联系纽带，为自己集聚更多的社会资本。
（四）建立国有资产运营的宏观调控保障机制
进行国有资产运营，引导和控制社会资本，从根本上说还要依靠市场机制来推动，发挥市场配置资源的基础性作用。但同时也要注重政府的推动作用，为国有产资产运营提出正确的政策导向，创造良好的运行机制和体制环境。一要加强国有资产运营战略的规划。树立全国一盘棋的思想，根据优化国有经济布局的总体思路，作出统一规划，实行整体推进。二要注意构建国有资本运营的微观基础。比较好的选择是加速国有企业的股份制改造。这不仅实现了所有权与经营权的分离，明晰了企业产权，使国有资产转化为资本形态，为国有资产的转让、出售、重组创造了条件，有利于促进社会资源的流动和优化配置，而且实现了多元化投资，可以发挥国有资本控股和引导社会资本的作用。三是努力消除制约国有资产运营的政策障碍。国有资产难以跨地区、跨部门、跨所有制流动，除了思想观念的影响、市场体系的限制以外，现行的财税政策、不同所有制的市场待遇政策等，都形成了一定的制约，导致了一系列问题。例如，哪个地方的国有产权一调整，马上就会触动其财源利益，引发争议；非国有企业收购国有资产或进入国有经济的传统领地，更是阻碍重重；如果国有资产退出部分竞争领域，那么这些退出企业的债务怎么办？下岗职工怎么办？按照规定，国有股权的转让要层层报批，其结果常常使企业失去商机，但不审批又会出乱子，这恐怕是个法律建设问题，等等。这些矛盾不解决，国有资产的运营就会处于进退两难的境地。因此，要使国有资产形成资本的控制力，就需要加快经济体制改革的步伐，出台相关的政策法规，促进国有资产的合理调整和有效运营，巩固来之不易的改革成果。
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