惊天动地二十年——农垦农业经营体制改革的回顾与展望，本文主要内容关键词为：二十年论文,惊天动地论文,体制改革论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会是共和国发展历史中的一个重要里程碑，也是我国农垦经济社会发展历程的重要转折点。20年来，农垦系统进行了一系列卓有成效的改革，其中对农垦经济发展影响最大、成效最显著的是农业经营体制改革，其核心内容是在国有农场内部兴办家庭农场、建立统分结合的双层经营体制。这场发端于农村的波澜壮阔的改革，上惊天，下动地，是农垦20年经济体制改革的主旋律，其意义极为深远，影响已大大超出了农垦系统的范围。
一
国有农场原有的农业经营体制是在50年代伴随着国营农场的兴建逐步形成的。其主要特征是：
（一）单一的生产资料所有制
国营农场的生产资料实行单一的国有制，这是农垦传统的农业经营体制的根本特点。1952年8月9日农业部颁发的《国营机械农场农业经营规章》第一条明确规定：“国营农场是社会主义性质的农业企业，它的一切生产手段——土地、机具、建筑物、牲畜等均属国有”。这里所称“一切生产手段”，包含了除劳动者以外的一切生产要素。
（二）高度集中统一的经营管理体制
在传统体制下国有农场的农业生产经营活动，处处体现了高度集中统一经营管理的原则：在计划管理上，由国家统一下达指令性生产计划，且这种计划无所不包地渗透于生产活动的一切环节，如土地利用计划、农作物生产计划、优良品种繁殖计划、病虫害防治计划、肥料收集与施用计划、耕作计划等等；在财务管理上实行统收统支，收支两条线，有盈利上交国家，亏损由国家补贴；在劳动管理上，由国家统一分配就业，由农场和生产队统一调度和组织，实行“大帮哄”的劳动方式；在分配上，实行国家统一的等级工资制度；在产品处理上，由国家统一调拨；在投资方式上，由国家统一基建投资并提供生产流动资金，等等。
国有农场的这种农业经营体制，是在当时全国实行计划经济体制这一大背景下形成的。在集中、计划、统一这些特性上，国有农场与其它行业相比更突出、更典型。应该充分肯定，这种高度集中的农业经营体制，便于集中调动人力、物力、财力，进行农场的开发建设，因而在屯垦戍边、示范农村、支援国家建设等方面曾发挥过十分重要的作用。但是，随着时间的推移，它的弊端也表现得越来越明显。有人将其概括为“一死二穷”是相当精辟的。“死”是指这种体制僵化，缺乏生机活力，束缚人们的思想，使经营者、劳动者都没有积极性。“穷”是由“死”导致的结果。不仅农场穷，职工也穷。在传统体制下，农场吃国家的大锅饭，职工吃农场的大锅饭，企业不讲效益，职工没有积极性，制约了资源的开发，生产力水平低下，穷是必然的。据有关资料显示，全国农垦系统1949年到1978年30年间，全系统盈利8年，亏损22 年（其中1967～1978年连续12年亏损），盈亏相抵净亏损27.12亿元。1978 年农垦系统职工平均工资483元，月均40.25元。
改革，是农垦系统必然的、唯一的出路。
二
党的十一届三中全会以来，国有农场农业经营体制改革，大致经历了三个阶段：
第一阶段：探索改革农业经营体制的途径（1979～1983年）。十一届三中全会以后，国有农场面对来自三个方面的压力，同时也是巨大的动力：一是国家对农垦系统实行“财务包干”的新政策，要求国有农场“独立核算、自负盈亏”，即农场不能继续吃国家的“大锅饭”了；二是全国广大农村兴起了广泛深刻的变革，实行联产承包责任制，农民开始走上了致富之路；三是农场内部职工要求变革，以尽快结束“一死二穷”的局面。在上述三重因素的推动之下，各垦区国有农场借鉴农村改革经验，纷纷探索改革农业经营体制的途径。最初，实行生产责任制，其形式多种多样，主要有：定包奖责任制，自负盈亏、纯收益分配，专业承包、联产到劳等形式。1982年至1983年在黑龙江、新疆兵团、内蒙等垦区，出现了分田到户、大包干责任制的形式，即家庭农场这种新的经营方式。这个阶段改革的特点是形式的多样性，强调因地制宜，什么形式都可以。
第二阶段：全面兴办家庭农场， 建立统分结合的双层经营体制（1984～1990年）。1984年中央一号文件（《关于1984 年农村工作的通知》）指出：“国营农场应继续进行改革，实行联产承包责任制，办好家庭农场。机械化水平较高，不便家庭承包的， 也可实行机组承包”。 1986年3月中共中央、 国务院批转农牧渔业部《关于农垦经济体制改革问题的报告》（中发〔1986〕8 号）进一步明确国营农场的改革应主要围绕兴办家庭农场建立大农场套小农场的双层经营体制。自此，家庭农场作为国营农场内部微观层次的主体形式被普遍推广，“大农场套小农场”的双层经营体制逐步建立起来。这个阶段改革的主要特点是：虽然通过中央文件确定了国有农场新的经营体制的基本框架，并普遍推行，但由于内部与外部的原因，稳定性差，波动较大。以农业机械化水平最高、耕地面积占农垦系统45%的黑龙江垦区为例。在1986年初和1989年冬发生了两次大的反复，实际是改革的倒退，引起了中央的重视。其他垦区也发生了不同程度的反复与波动。
第三阶段：双层经营体制逐步稳定、完善， 改革向深层次发展（1991年以来）。1991年8月9日国务院以“国发〔1991〕42 号”文件发出《国务院批转农业部关于进一步办好国营农场报告的通知》，指出：“国营农场统分结合的双层经营体制，要作为生产经营管理的一项基本制度长期稳定下来”。以此为标志，农垦农业改革逐步稳定、完善并向纵深发展。在这个阶段，改革的要点：一是完善分配制度，进一步处理好国家、企业、职工三者的利益关系；二是加强服务体系建设，处理好统与分的关系，力求做到统分适度；三是大力推进家庭农场土地承包、盈亏、核算、风险四到户，生活费生产费两自理，提高家庭农场的经营水平；四是注重配套推进，在稳定完善双层经营体制的同时，加大结构调整力度，发展职工自营经济、规模经营、产业化经营，并探索农业的租赁、股份合作、有限责任公司等新的经营方式。1994年农业部根据十四届三中全会精神，开始组织农垦系统部分农场进行现代企业制度试点，把农业经营体制的改革纳入国有农场企业制度创新的轨道。
以上三个阶段，是从宏观上作出的大致划分，不同的垦区甚至一个垦区内的不同农场之间在改革的进程、具体形式和内容上呈现出巨大的差异。
三
国有农场农业经营体制改革历经20年，其内涵十分丰富，是农垦系统一场极为深刻的变革。主要包括以下几个方面内容：
（一）经营方式的变革
前已述及，国有农场传统的农业经营方式，是以高度集中统一经营为特征的，改革后的新的经营方式是实行统分结合的双层经营。一般可表述为：以大农场统一经营为主导，以家庭农场和其它分散经营形式为基础，以国有土地为依托，以联产承包为纽带，通过合同和契约关系，实行统分结合的一种经营方式。主要包括三个方面：1.统一经营层次。这是指以土地、各种基础设施等国有资产为载体，在国有农场的生产经营活动中对分散经营层次发挥组织、协调、服务、管理、监督、调控等职能的具有主导地位的经营层次，它是对国有农场原有体制的扬弃，而不是原体制的翻版。由于国有农场实行企业化经营并有较好的物质基础和服务体系，在改革中统一经营层次的功能作用始终得到保持并得到加强，可以说这是国有农场农业改革的一大特色。2.分散经营层次。是以家庭农场为主要形式的直接承包农业生产经营的微观经营层次，它是国有农场农业双层经营的基础。这个经营层次是改革中以农场职工为主体构建形成的，其组织形式有家庭农场、机组承包等多种形态。是双层经营中最具生机活力的经营层次，同时争论最多、变动最大的也是这个层次。3.统分关系。包括大农场与小农场各自的职能定位及其相互关系。统、分是否适度，是国有农场农业改革能否取得成功的重要环节。统得过多，可能束缚小农场的手足，难以充分发挥其积极性；只注意发挥分散经营的积极性，该统的不去统，则有可能导致放弃管理，微观失控，进而损害大农场和国家的利益。
统分结合双层经营既是国有农场新的农业经营方式，同时又为国有农场构建了新的经济体制框架。因此，农业经营方式的改革。实际上已涉及国有农场整个经济体制的改革，而后者所涉及的内容和意义已远远超出了经营方式改革的范围。
（二）分配制度的改革
分配关系是整个生产关系的重要组成部分，国有农场农业经营体制改革，始终与分配制度的改革连在一起，两者具有不可分割的关系。虽然，在改革过程中，试行过多种不同的分配方式，但是最终大多数垦区和农场选择了“大包干”即“定额上交、自负盈亏”的分配办法。这种分配方式与农村相似，但也有不同的内容和特点，它包涵两个层面的分配关系，第一个层面是大农场与小农场之间的分配关系，一般通过合同契约确定小农场每年向大农场上交利、费、税（代收）的数额（实物或货币）。第一层次分配关系的特点是，上交量相对稳定，一般三年核定调整一次，且不因收成好坏而变动。这个层面的分配关系在双层经营体制内的分配关系中起主导作用。第二个层面的分配是小农场（其主体是农业工人）自身的分配，特点有三；一是职工收入与经济成果（由产量与市场价格所决定）挂钩；二是收入的多少除了工人活劳动投入的量以外，也取决于其他要素（资金、技术、信息等）投入的状况；三是取消了等级工资即所谓生活费自理，原工资等级变为“档案工资”作为退休享受劳保待遇的依据。
改革后的分配制度符合农业生产的特点，其中取消农工等级工资这一点在国有农场改革中具有突破性意义，开了国有企业改革的先河，影响极为深远。
（三）投资体制的改革
改革前，国有农场的投资主体是国家，“国家出钱，农工种地”是这种体制的生动概括。1979年以后，通过实行“财务包干”政策，农场可以用包干结余搞再投入，开始进入“投资主体”的角色。农业双层经营体制建立以后，通过实行家庭农场（及其它小农场）自费生产（即所谓“生产费自理”）的改革措施，又使家庭农场职工成为国有农场新的投资主体，从而实现了由单一投资主体向多元投资主体的转化。所谓家庭农场自费生产，包括：生产流动资金投入、机械设备投入、田间小型水利设施（如排灌渠道、机井）投入等。投资主体多元化，一方面使国家和大农场减轻了资金投入的压力，可以把有限的资金投入到更重要的地方；另一方面可以调动家庭农场投入的积极性，使一部分消费基金转为生产投入，以有利于生产的发展。据统计，1996年全国农垦系统家庭农场承担的生产费用支出达198亿元，已积累经营资本34.6亿元。
（四）产权制度的改革
国有农场农业经营体制改革，使原有的产权关系发生了突破性变化，这一变化主要体现在两个方面：
1.实现了国有资产所有权与经营权的分离。国有农场的资产所有权属于国家，改革后国家通过贯彻实行承包条例、转机条例将经营权让渡给企业（农场），使国有农场成为自主经营、自负盈亏的法人实体。应该说这只是第一层次的两权分离。而通过在农场内部兴办家庭农场，大农场又将国有土地的部分经营权让渡给家庭农场（或可称为二级经营权），从而实现了所有权与经营权的第二次分离。由于在第二次分离中大农场将农业的经营风险基本上转移给了家庭农场，使大农场“自负盈亏”得到进一步保障，因此，这一变革更具有不可低估的意义。
2.国有农场部分国有资产所有权向家庭农场转移。兴办家庭农场后，国有农场陆续将部分国有资产主要是农机具和其它生产设施作价转让给家庭农场，而使家庭农场拥有这部分国有资产的所有权。在这项改革中，尽管围绕农机具转让姓“社”姓“资”问题曾发生激烈的争论，有的垦区还历经“卖”与“收”的反复，但是随着改革的不断深化，人们逐渐停止争论，并取得共识。除部分农机具以外，部分垦区农场还将橡胶树、果树等长期作物作价转让给家庭农场经营。由此可以认为，在所有制属性上，家庭农场已不是纯粹的全民所有制，而是一种混合所有制，不涉及土地承包的如养殖业则是个体所有制。
此外，部分垦区农场在农业经营中试行了股份合作制，也涉及到产权制度改革的内容。
国有农场农业经营体制改革，实际上还涉及到农场管理体制、社会保障制度、场办企业、职工住房制度等方面的改革。因此，这场改革无论是改革内容的广度上还是深度上都是空前的，其产生的作用和影响将随着改革的进一步深化而充分显露出来。
四
国有农场农业经营体制改革的目的，是为了发展农场经济，提高企业经济效益和员工生活水平。应该说，这个目标已经基本实现。
首先，从全国农垦农业生产的发展情况看。 以1997 年同改革前的1978年相比：在1997年农作物总播种面积（477.4万公顷）仅比1978 年（426.2万公顷）增加12%的情况下，主要农产品产量显著增长： 粮豆总产1692.81万吨，增长1.61倍；棉花总产62.18万吨，增长7.3倍； 油料总产34.29万吨，增长3倍；糖料总产938.88万吨，增长8.9倍； 干胶总产34.39万吨，增长2.6倍；水果总产111.6万吨，增长3.67倍；肉类总产量80.82万吨，增长3.4倍；牛奶总产115.13万吨，增长3.24倍； 水产品总产量44.16万吨，增长19倍；……等等。 农产品产量的大幅度增长表明农垦农业生产力水平的提高，对国家对社会的贡献增加。当然，提高农业生产力的因素还有增加投入、调整结构和科技等，但改革经营体制调动了企业和农工的积极性是最重要和起决定作用的因素。
第二，从经济效益的情况看：改革前农垦系统已连续12年亏损，其中主要是农业的亏损。1978年全国农垦系统的亏损额为9100万元，而农业的亏损为14660万元。改革后，随着双层经营体制的建立， 农业的经济效益体现在两个方面：一是企业经济效益，即企业盈利；二是家庭农场的效益，即家庭农场的利润。改革后的1979年至1996年农垦系统连续18年盈利，累计盈利196.14亿元，其中农业企业盈利136亿元，占69 %。近两年，由于市场环境变化、东南亚金融危机和严重自然灾害的影响，农垦企业的经济效益急剧下滑。1997年出现改革开放以来首次全系统亏损，亏损总额达17.74 亿元。 但是这一年农场内农业这一块仍盈利11.58亿元，家庭农场盈利77.2亿元。 农业效益已经成为支撑农垦经济的支柱。
第三，从职工收入的情况看：改革前，职工收入全部为工资收入，1978年农垦职工平均工资收入483元，人均仅200元左右。1997年农垦系统职工平均工资4496元，人均纯收入已达2785元，有部分自营经济收入还未统计在内。农垦职工生活水平显著提高，已基本达到小康水平。
在改革推动下，农垦经济取得长足发展的同时，文教、科技、卫生、交通、电讯等各项社会事业也得到快速发展。
五
统分结合的农业双层经营体制适应于国有农场现阶段的生产力水平，也基本上符合社会主义市场经济体制的要求。作为一种组织和制度创新，它的潜能还未能最大限度地发挥，改革的任务还未完成，有待于进一步深化、完善、提高。
如何进一步深化国有农场的农业改革，应结合各垦区、农场的不同情况来选择确定。总的原则是，应在稳定家庭经营为基础的双层经营体制的前提下去求深化、完善和提高。党的十五届三中全会的《决定》中关于农村改革的基本精神，同样适合于国有农场的改革。现仅就一些主要问题作一些探讨和展望：
（一）关于国有农场企业制度创新
对国有农场进行公司制改造，建立现代企业制度，是国有农场改革的方向，也是社会主义市场经济的要求。目前正在进行的试点应坚持下去。由于国有农场在资产结构、产业构成、政企关系、地域环境等方面的特殊性，总体上看，企业制度创新将是一个较长的过程，必将大大滞后于工商企业的公司制改造。具备条件的可先转制，暂不具备条件的要逐步创造转制条件。农场实行公司制改造后，在组织形式上变为“公司套小农场”，仍是双层经营体制。
（二）关于“小农场”的具体形式
十五届三中全会《决定》指出：“家庭承包经营，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力”。从长远来看，实行家庭农场向大农场或公司承包，仍是主要形式。
农业上采取租赁制、股份合作制或有限责任公司的经营方式，可以继续试验。但后两种方式似更适应于非种植业（如养殖业等）领域，理由是在种植业中作为特殊资产的土地难以作价入股，“小农场”对上也只能实行土地承包经营，实行股份制的资产范围有限，因此，在种植业领域似难以普遍推行。
（三）关于农业的规模经营
实行农业的规模经营无疑是提高劳动生产率和经济效益的重要的有效途径，但应注意把握住以下几点：1.规模经营与以家庭经营为基础的双层经营体制并不矛盾，因此实行规模经营不应改变现行的双层经营体制，人为地归大堆，而是要在以家庭经营为前提下逐步推进。2.规模经营没有固定的统一的模式，应根据不同地区、作物结构、生产技术、管理水平等条件探索规模经营的方式方法。规模经营也有个“适度”问题，绝不是越大越好。3.我们的土地资源有限，而劳动力相对过剩，实行土地规模经营要同时考虑安排好富余劳力的就业问题，社会的稳定问题。不顾具体条件，盲目推行规模经营可能得不偿失。
（四）双层经营体制与产业化经营
实行产业化经营既是深化农业经营体制改革的要求，也是发展市场化农业的需要。在这里，同样不能离开双层经营体制来谈产业化，更不能把农业家庭经营与产业化对立起来。我们的目标应该是：通过以优质产品为中心发展壮大龙头企业，联结、带动千家万户家庭农场，形成若干各具特色的产业链，提高农垦产品的市场占有率和竞争力，大幅度提高企业经济效益，增加职工收入。为此必须注意兼顾“龙头”与“基地”的利益关系，使产业链成为联系紧密的利益共同体。
（五）双层经营体制本身的完善与规范
已经形成的双层经营体制，在市场经济条件下必须进一步走向完善与规范。主要方向：一是稳定土地承包关系，延长土地承包期，注意减轻家庭农场的负担；二是进一步完善服务体系，搞好对“小农场”产前、产中、产后的全程服务，提高服务水平；三是加强对“小农场”的管理，包括合同管理，产品管理、财务管理、农机管理等，进一步规范其行为；四是培育并不断增强“小农场”的积累功能，提高其抵御风险的能力；五是加强培训，不断提高经营者素质。