浅谈制度反腐的述职述廉制，本文主要内容关键词为：浅谈论文,述廉论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中国共产党党内监督条例（试行）》所确立的述职述廉制度，是我国反腐运动从权力反腐向制度反腐转变的一个重要标志。我国长时间运用的权力反腐的机制，其基础是权力，运作靠人力，具有显著的不规范性和随意性，是“人治”的典型表现；而制度反腐就有明显的不同，它的基础是确定的制度，具有规范性、稳定性和恒久性，不会因对象不同而相异，是“法治”的体现。它能够填补可能存在的漏洞，从根本上遏制腐败，在全党范围内筑起一道制度防线。述职述廉制度由述职和述职廉两部分构成。述职是要求特定的主体将自己履行职责的情况在适当的场所公开向相关成员进行陈述，以便人们对其进行监督的一种制度。述廉是指特定的主体将自己在任期间的廉洁状况公开向相关人员进行报告的制度。述职述廉制度以其自主性、公开性和监督性保障了党内监督目标的实现。笔者试用现代政治学的理论和法学制度理论，从述职述廉制的科学内涵、法律依据和实施完善等方面，对该制度进行科学的诠释，以利发挥她的更大作用。
一、述职述廉制的科学内涵
《中国共产党党内监督条例（试行）》第十九条规定：“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作。中央纪委常委会向中央纪委全体会议报告工作。地方各级党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作一次。设常委会的基层党组织的党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作一次。”第二十条规定：“中央各部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委），地方各级党委、纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）的领导班子成员，分别在届中和换届前一年在规定范围述职述廉一次。”从这两个条文的规定中，可以清楚地看到，述职述廉制度的内涵包括述职述廉主体、形式和内容三个方面。
1、述职述廉的主体 述职述廉的主体是指履行党的职责的各级组织和成员。根据职能的不同，它分为行为主体和监督主体。他们具有层次性、双向性和职能性。所谓层次性，是指述职述廉的主体既包括中央级别的中央政治局、中央纪委常委会和中央各部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委），也包括地方级党委常委会和纪委常委会以及它们的工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）的领导班子成员，上至中央政治局，下到基层党委、党组的领导班子成员，都要进行述职述廉。
所谓双向性是指述职述廉的主体包括行为主体和监督主体，其职能是双向互动的。行为主体是担任党内领导职能、决策职能和管理职能的组织和个人。具体是指中央政治局、中纪委常委会、地方各级党委常委会、纪委常委会、中央各部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）和地方各级党委、纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）的领导班子成员，其履行党的组织、领导、管理等职能。监督主体是指中央委员会、中央纪委全体会议、地方各级党委、纪委的全委会以及党的基层组织的相关人员，他们履行的是测评、监督等职能。而且他们在级别上是相对应的。例如，中央级别的行为主体就是中央政治局和中纪委常委会，与之相对应的监督主体就是中央委员会和中央纪委全体会议。
职能性是指述职述廉的主体因为职责的不同在行为实施过程中处于不同的地位，扮演不同的角色，发挥不同的作用。对于述职述廉的行为主体来说，它的职能就是在一定的场合公开自己的履职尽责情况，接受大家的评议。他们使述职述廉程序的启动成为必要和可能，在这种权力平衡机制中，他们始终处于被监督的地位。监督主体则是发挥主动性的作用，承担对述职述廉主体进行测评、监督的职责。正因为其这种职责的存在，使得述职述廉制度成为党内监督的一种良性制度。
2、述职述廉的形式 由于述职述廉制度的性质不同于一般的政治制度，其监督性凸显其公开性和公正性。因此，作为表现其内容的形式必须是发挥其职能的外在与内在的统一体。《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定了述职述廉的形式是定期报告制。所谓定期是指行为主体在确定的时间内进行述职述廉，其期限通常是一年。所谓报告制是指述职述廉的行为主体在指定的场所内公开向监督主体陈述其履职尽责的实况。定期报告制度分为两种形式，一种是报告工作，一种是述职述廉。“报告工作”适用于组织，“述职述廉”适用于个人。定期报告制度在《条例》中被明确表述为：“中央政治局要向中央委员会全体会议报告工作。中央纪委常委会要向中央纪委全体会议报告工作。”“地方各级党委常委会、纪委常委会要分别向委员会全体会议每年报告工作一次。设常委会的基层党组织的党委常委会、纪委常委会要分别向委员会全体会议每年报告工作一次。中央各部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委），地方各级党委、纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）的领导班子成员，分别在届中和换届前一年在规定范围述职述廉一次。”例如，以胡锦涛为总书记的新一代领导集体，在党的十六届三中全会上，向全党率先垂范，胡锦涛代表中央政治局向中央委员会全体会议进行报告工作，进行“述职”。“严格意义上的报告工作，在很大程度上带有述职性质，既有回顾总结工作的内容，又有前瞻指导工作的内容。这是授权与被授权、监督与被监督关系的体现，是民主集中制根本原则在党的委员会制度中的具体应用。”[1]这里的“每年一次”、“届中”和“换届前一年”都是规定在命令性规范中，具有强制性。根据《条例》的规定，今后党的所有组织或领导成员都要进行述职述职廉，这是党的监督制度的新规定，必须遵照执行。
3、述职述廉的内容 述职述廉制度的内在逻辑要求，述职述廉的行为主体必须将自己履职尽责的真实情况报告出来，主动接受监督主体的评定，监督主体根据行为主体的报告情况和其履职尽责的真实情况进行评议，鉴别行为主体是否尽职尽责，是否清政廉洁。因此，述职述廉的涵盖范围显得尤为突出重要。可以说，述职述廉的内容是该项监督制度的核心。根据述职述廉的本质要求，述职的内容就是指各级党组织或领导成员依据党章和党的组织法的要求所承担的职责，它因党组织的层次不同而内容各异。因此，在贯彻落实该项制度时，要严格按照党组织或领导成员的职责进行确定，不可千篇一律，也不可随意压缩。述廉的内容主要是指各级党组织的领导成员的廉洁奉公情况。具体要符合《廉洁准则》的要求和中纪委第三次全体会议提出的“四大纪律，八项要求”。廉洁主要应当包括：“(1)要同党中央保持高度一致，不阳奉阴违、自行其是；(2)要遵守民主集中制，不独断专行、软弱放任；(3)要依法行使权力，不滥用职权、玩忽职守；(4)要廉洁奉公，不接受任何影响公正执行公务的利益；(5)要管好配偶、子女和身边工作人员，不允许他们利用本人的影响谋取私利；(6)要公道正派用人，不任人唯亲、营私舞弊；(7)要艰苦奋斗，不奢侈浪费、贪图享受；(8)要务实为民，不弄虚作假、与民争利。”（注：2004年1月14日中央纪律检察委员会第三次全体会议公报。）这些都应当是述职述廉的内容。但在实际工作中，要结合实际，将其具体细化。如浙江宁波在述廉的时，述廉的具体内容涉及六个方面：“领导干部收受与其行使职权有关系的单位、个人的现金、有价证券和支付凭证情况；领导干部配偶、子女违规经商办企业情况；领导干部到企业和单位报销应由本人及其配偶、子女支付的个人费用情况；领导干部违反有关住房政策规定，购买、装修和多占住房情况；领导干部违规购置和使用公务小汽车情况；领导干部违反规定干预和插手建设工程招投标等市场经济活动，从中谋取利益情况等。”所以，述职述廉的内容应当根据《廉洁准则》按领导的职责进行确定，以便实现述职述廉的本质目标。
二、述职述廉制的法律依据
述职述廉制度作为党的监督制度的一种规定在《条例》之中，是我党长时间探索的结果，是党内监督走向制度成熟的标志。近二十年来，我党从没有间断了反腐败斗争，但是效果一直不佳，“一把手”的权力失控，腐败占很大比重，光2003年4月到10月的半年时间，新华社相继播发了贵州省原省委书记刘方仁、河北省原省委书记程唯高、黑龙江省原省长、国土资源部长田风山三名正省级高官的腐败案件。这充分说明，党内现行监督体制的局限性，同级纪委监督的软弱性，上级纪委监督的滞后性。靠权力反腐是有限的，“制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性”和“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。[2]为此，新的中央领导集体决定靠制度防腐反腐，从根本上、源头上遏制腐败，坚持惩防并举，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。依据《中国共产党党章》和《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》制定和颁布施行的《条例》，是中国共产党第一次在党内法规层面对党内监督作出的制度化规范，是《党章》的深化，是民主集中制的体现。因此，述职述职廉制度的规定，是依法治党的制度体现，是有充分的法律依据的。
1、法源之一——《中国共产党党章》《中国共产党党章》是党的活动的最高纲领，是所有党组织和党员的行动指南。根据法学理论，高位阶的法律效力优于低位阶的法律，是低位阶法律的依据。党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。《党章》规定“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度。党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评，在原则问题上进行思想斗争，坚持真理，修正错误。”[3]“党依靠党章规范和制约全党的活动。这种活动又必须在宪法和法律规定的范围内进行。一切党规、党法和国家的法律、法规、法令都是党内纪律监督的依据。”[4]述职述廉制度就是党内监督制度的一种，是我党组建后，82年来第一个监督条例所规定的一种新制度。“为加强党内监督，发展党内民主，维护党的团结统一，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，坚持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”“党的地方各级代表大会听取和审查同级委员会的报告”。（注：《中国共产党党内监督条例（试行）》第一条，第十条，第二十五条。）因此，《党章》是述职述廉的重要法律依据。
2、法源之二——《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中共中央1990年7月31日印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》是我党制定一切党内法规的指导性文件。该条例对党内法规的名称、适用范围、以及层位有明确的划分，党内法规的名称分别为：党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。其中，党章是根本的，是一级法规；准则、条例、细则等，根据制定和发布机关的不同分为二级法规、三级法规。《党内监督条例》其名称就是根据该《暂行条例》而来的，它是由中共中央印发，概括性比较强，属于党的二级法规。由此可见，《暂行条例》是述职述廉制度一个基本法律依据。
三、述职述廉制的实施与完善
述职述廉制制度是我党从严治党的一项重大的制度创新，对于从根本上提高党内监督工作水平，全面推进党的建设，必将产生重大而深远的影响。但是任何一种好的制度，都重在落实。“徒法不足于自行”，再好的制度也要人去贯彻落实。尤其像述职述廉这种具有监督性的新制度，更需要全党上下，齐心协力，不折不扣地去贯彻实施。为此，“党的各级领导机关和领导干部，要切实担负起所在地区、所在单位开展党内监督的领导责任，抓好各项监督措施的落实。各级纪委要协助党委组织协调党内监督工作，加强对党内监督工作的督促检查，同时自觉接受党组织、广大党员、人民群众和舆论的监督，促使党内监督工作健康发展，努力取得党风廉政建设和反腐败斗争的新成效。”（注：吴官正在学习贯彻《中国共产党监督条例（试行）》座淡会上的讲话。）我们必须与时俱进，及时研究解决条例贯彻实施中的问题，使党内监督制度不断完善。
1、把握实质，抓好落实 述职述廉制度已经作为党内的一种监督制度规定下来，其实质就是要发扬党内民主，加强党的监督，增强防腐反腐的能力，构建起一种自上而下监督与自下而上监督双向互动的良性体制。它的监督重点就是党的领导机关、领导干部特别是主要领导干部。为把这种制度充分利用好，最大限度地发挥它的效能，必须采取以下措施：(1)学习《条例》，弄懂含义。 各级党组织和党员干部，特别是主要领导干部，必须主动带头学习《条例》，把握精神实质，使党的各级领导干部精通《条例》，全党同志熟悉《条例》，全社会了解《条例》，弄懂述职述廉的真正含义；(2)加强组织，明确内容。由于述职述廉主要是针对党的领导机关、领导成员，势必会形成组织者与被监督者的对应矛盾，造成该项制度实施的困难。尤其是在基层，很容易流于形式，达不到应有的效果。为此，党的各级组织必须加强领导，组成专门机构、安排专人负责，明确述职述廉的具体内容和具体要求。特别要处理好单位正职的述职述廉工作，真正发挥全委会和代表大会的监督职能。(3)注重实效，完善考评。述职述廉要紧紧抓住监督的重点对象、重点环节和重点部位，加大监督力度，保证监督实效，采取科学的评议机制，为述职者作出客观真实的评价。最终要把预防问题、发现问题和解决问题等三方面有机结合起来，有效预防党内违纪行为的发生，严防述职述廉走过场。
2、深明大义，担纲责任 中国共产党作为执政党，作为最广大人民根本利益的忠实代表，其政党性质和根本任务，决定了其执政的本质是“立党为公，执政为民”。权为民所用，情为民所系，利为民所谋。可是，由于党内的监督制度不够完善，许多领导滥用手中职权，以权谋私，腐败之风愈刮愈猛，腐败之势愈演愈烈，再不彻底根治，确实有亡党亡国之虞了。因此，每位党员，每位干部，应当从国家兴衰的高度来对待反腐问题，不因一己之利为利，不因升迁得失为负累，以民族大义为重，做反腐倡廉的排头兵，做监督制度的力行者，敢于监督，正确监督，有效监督，保护监督。各级领导要履行述职述廉制度，不仅有效于加强对领导机关和领导干部管理和监督，而且有利于加强领导班子建设和干部队伍建设，有利于完善党内民主，提高党的执政水平。“善除恶者察其本，善理疾者绝其源”。述职述廉制度可以防微杜渐，警钟长鸣，进一步增强领导干部的廉洁自律意识，促进廉洁从政各项规定的落实，全面促进政治文明。因此，党的各级组织和广大党员自觉遵守并严格执行《条例》的各项规定，进行述职述廉，认真履行监督职责，做民族兴盛的担纲责任人。
3、与时俱进，不断创新 对于述职述廉，大家并不陌生，过去许多地方都搞过。故而有人认为述职，就是报告报告学习、思想、工作、作风的情况；述廉，就是报告报告抓党风廉政建设的情况和带头执行廉洁从政规定的情况而已；实践证明，也没有多大的实际意义。对于这种模糊意识，现在不能再有了，要提高认识水平，从更高层面去认知。现在的述职述廉是落实党的监督制度，是依法治党、依法执政的体现。所以要与时俱进，不断创新。为此，笔者认为，可以采取以下四项措施进行深化：(1)述职述廉与查找不足相结合。述职述廉不要仅仅停留在对已经取得的工作成绩的肯定上，应该更多地进行深层次挖掘，多查找不足，尤其是在干部的选拔任用方面、重大事项决策方面、财务帐目方面还存在哪些不足，以便使监督主体明明白白；(2)述职述廉与财产申报相结合。财产申报是我党早已明确要求的事项，但由于缺乏制度的保障，现在的财产申报制度是徒有虚名，形同虚设。如果一旦与述职述廉结合起来，明确申报的具体数目，那效果就会完全不一样了，可以极大限度地制约以权谋私的现象的发生。如美国建立的政府官员财产申报制度，分别对立法、司法、行政部门的财产申报问题独立进行规定，要求政府道德署对政府官员财产申报进行建档归类、向社会公开。《美国政府行为道德法》规定，“国会议员在申报财务收入时必须包括：上一历年从除美国政府以外的其他方面所获收益的来源、种类、金额或价值，以及从任何人士那里得到的累汁总价值为100美元（含）以上的谢礼的来源、日期和金额。”[5](3)述职述廉与升迁晋级相结合。过去述职述廉与职务晋升是相分离的，述职测评的结果称职不称职、廉洁不廉洁与晋级无关，甚至出了问题以后，还可以异地做官。这种“述”、“升”分离的体制，弱化了述职述廉的功能。今后，应当将述职述廉的结果直接与晋级挂钩，实行末位淘汰制。“在届中和换届前的述职述廉后，上一级党组织应当结合当年的年度考核组织民主评议或民主测评。”（注：《中国共产党党内监督条例（试行）》第二十条。）这样可以从制度上促进各级官员尽职尽责，廉洁奉公；(4)述职述廉与舆论监督相结合。述职述廉，作为监督的一种制度，与舆论监督具有共同的功能，理应成为内在的统一体。但过去，仅仅将述职述廉作为党内的活动来对待，不允许新闻媒体的介入，将舆论监督与党内监督截然割裂开来。随着舆论监督越来越公开、透明，这种“第四权力”的公正性越来越得到公众的认可。《条例》已将舆论监督作为一种党内监督制度规定下来，对党的各级组织和领导干部正确对待并接受舆论监督，提出了明确的要求：“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”（注：《中国共产党党内监督条例（试行）》第三十三条。）因此，我们应当将舆论监督同领导述职述廉结合起来，以公开、透明来保证述职述廉的真实性，更好地发挥述职述廉的良好监督作用。
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