农民增收问题与公共政策选择，本文主要内容关键词为：公共政策论文,农民增收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，中央明确提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。“三农”问题的核心问题是农民问题，农民问题当前主要表现为农民收入增长缓慢，城乡差距继续拉大。农民的增收问题成为解决“三农”问题的关键。现阶段农民增收困难，是多种因素影响的结果，既是农业和农村经济结构性矛盾的现实反映，也是国民经济长期积累的深层次矛盾（城乡二元体制）的集中反映。当前，温州市正进入加快现代化，全面建设小康社会的新阶段。全面建设小康社会差距主要在农村，可以说增加农民收入是全面建设小康社会的基础和关键。因此，促进农民收入稳定快速增长，既是当前紧迫而繁重的任务，也是今后长期而艰巨的任务，必须在农村发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变，多管齐下，在公共政策选择上加大向“三农”倾斜力度，多渠道、多途径促进农民增收。
一、温州市农民收入增长的动态变化与城乡收入差别情况
改革开放以来，温州农民收入有了很快的增长，1978年温州农民人均年纯收入为113元，而2003年农民人均年纯收入5548元，增长了48.3倍，年平均增长16.1％。但在不同时期农民增长不是匀速的，具有一定的阶段性持征（见表一）。
表一 1981—2003年主要指标人均水平及发展指数
┌────┬────┬──────┬────┬─────┬────┬─────┐
││ 人均 │ 发展 │城市居民│发展 │农民人 │发展 │
│ 年份 │ GDP
│ 指数 │生活费收│指数 │均纯收 │ │
││ （元）││入（元）│ │入（元）│指数 │
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1981 │ 327
│ 104.8 │423 │ -
│270 │ 163.6
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1982 │ 358
│ 109.5 │456 │ 107.8
│297 │ 110.0
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1983 │ 401
│ 112.0 │475 │ 104.2
│313 │ 105.4
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1984 │ 490
│ 122.2 │536 │ 112.8
│345 │ 110.2
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1985 │ 605
│ 123.5 │726 │ 135.5
│447 │ 129.6
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1986 │ 710
│ 117.4 │904 │ 124.5
│508 │ 113.7
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1987 │ 859
│ 121.0 │1042│ 115.3
│626 │ 123.2
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1988 │ 1067 │ 124.2 │1419│ 136.2
│832 │ 132.9
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1989 │ 1110 │ 104.0 │1679│ 118.3
│924 │ 111.1
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1990 │ 1174 │ 105.8 │1778│ 105.9
│912 │98.7 │
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1991 │ 1387 │ 118.1 │2085│ 117.3
│ 1044 │ 1 14.5 │
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1992 │ 1877 │ 135.3 │2796│ 134.1
│ 1200 │ 114.9
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1993 │ 2880 │ 153.4 │3870│ 138.4
│ 1474 │ 122.8
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1994 │ 4286 │ 148.8 │5113│ 132.1
│ 2000 │ 135.7
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1995 │ 5806 │ 135.5 │6732│ 131.7
│ 2801 │ 140.1
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1996 │ 7242 │ 124.7 │7378│ 109.6
│ 3371 │ 120.3
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1997 │ 8553 │ 118.1 │7848│ 106.4
│ 3658 │ 108.5
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1998 │ 9495 │ 110.7 │7796│ 99.3│ 3833 │ 104.3
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 1999 │ 10186 │ 107.3 │9362│ 120.1
│ 4024 │ 105.0
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 2000 │ 11360 │ 111.5 │
10965│ 117.1
│ 4298 │ 106.8
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 2001 │ 12637 │ 111.2 │
12111│ 110.5
│ 4683 │ 109.0
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 2002 │ 14357 │ 113.2 │
13645│ 112.7
│ 5091 │ 108.7
│
├────┼────┼──────┼────┼─────┼────┼─────┤
│ 2003 │ 16558 │ 115.3 │
14817│ 108.7
│ 5548 │ 109.0
│
└────┴────┴──────┴────┴─────┴────┴─────┘
1991-1996年，温州农民人均收入增长幅度较快，年均增长24.7％，城市居民人均生活费收入年均增长21.9％。而1997-2003年则为农民收入缓慢增长时期，年均增长7.4％，同期城市居民生活费收入年平均增长11.3％。2004年1-6月份全市农民人均现金收入3616元，较上年同期增长9.3％，而城镇居民人均可支配收入9366元，同比增长11.3％。
由于长期以来为推进工业化、城市化，我们一直采取工业剥夺农业、城市剥夺农村的导向政策。导致市民和农民受到不同待遇，城乡居民在收入、福利和生活水平等方面的差距较大。农村改革初期由于推行家庭联产承包责任制等政策的释放作用，整个80年代温州城乡居民收入差距一直在2∶1内，进入90年代后，城乡居民收入差距呈不断扩大趋势，1993年高达2.96∶1，到2003年农民年人均纯收入只相当1993-1994年城市居民的年可支配收入（见表二）。农村比城市落后约10年。实际上如果考虑到农民人均纯收入中约有30-40％需用于生产性投入和城市居民享有的福利因素，则目前温州城乡居民可比收入的真实比率约为4∶1。当今世界上大多数国家城乡人均收入的差距不到1.5∶1，即使在一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡居民之间的收入差距恐怕也没有这么大。相应地2003年农民年人均生活消费支出4394元，仅为城市居民消费支出12619元的34.8％。
表二 1981-2003年温州市主要指标人均水平对照 （单位：元）
┌────┬────┬─────┬────┬──────┐
│││城市居民可│农民人均│城市居民│
│ 年份 │人均GDP │ ││收入/农民人 │
│││ 支配收入│纯收入 ││
│││ ││ 均收入│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1981 │327 │477
│ 270
│1.76│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1982 │358 │514
│ 297
│1.72│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1983 │401 │536
│ 313
│1.71│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1984 │490 │605
│ 345
│1.75│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1985 │605 │819
│ 447
│1.83│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1986 │710 │1020 │ 508
│2.0 │
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1987 │859 │1176 │ 626
│1.87│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1988 │1067│1602 │ 832
│1.93│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1989 │1110│1895 │ 924
│2.05│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1990 │1174│2007 │
912 │2.16│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1991 │1387│2354 │ 1044 │2.25│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1992 │1877│3156 │ 1201 │2.63│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1993 │ 2880 │4369 │ 1474 │2.96│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1994 │ 4286 │5625 │ 2000 │2.81│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1995 │ 5806 │7507 │ 2801 │2.68│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1996 │ 7242 │8277 │ 3371 │2.46│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1997 │ 8553 │9034 │ 3658 │2.47│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1998 │ 9495 │8968 │ 3833 │2.34│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 1999 │ 10186 │10339 │ 4024 │2.57│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 2000 │ 11360 │12051 │ 4298 │2.80│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 2001 │ 12637 │13200 │ 4683 │2.82│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 2002 │ 14357 │14591 │ 5091 │2.87│
├────┼────┼─────┼────┼──────┤
│ 2003 │ 16558 │16035 │ 5548 │2.89│
└────┴────┴─────┴────┴──────┘
二、影响农民收入增长因素的SWOT分析
SWOT矩阵分析是一种战略规划分析方法。通过SWOT分析，找出温州农民收入增长所具有的内在优势（Strength）和弱势（Weakness），外部环境所面临的机会（Opportunity）与威胁（Trend），从而通过交叉分析，藉以提出适当的目标与相应的政策。
1、温州农民增收的优势分析（S）
第一，温州是社会主义市场经济先发地区，民营经济发展较快，为温州农民农外就业开辟了广阔的前景。2003年全市乡镇企业总数达72332家，总产值达1773.51亿元，从业人员达118.61万人，企业个数分别比1983年、1993年和2000年增加63834家、21877家和395家，总产值分别比1983年、1993年和2000年增加1766.15亿元、1565.67亿元和527.72亿元，从业人员分别比1983年、1993年和2000年增加88.61万人、57.02万人和23.97万人。在2003年全市374.41万人的农村劳动力中从事农业劳动共124.43万人，占33.23％。从温州市1990-2003年按三次产业分的从业人员表（见表三）中也可清晰看出，温州农民的农外就业还是比较充分的。即使在农业劳动力中纯农户所占比例也不高。据我市首次农业普查数据表明，1996年底，全市从事生产经营活动的农村住户134.97户，纯农业户23.60万户，仅占17.48％，农业兼业户共14.48万户，占10.73％，非农兼业户27.48户，占20.36％，非农业户共69.41户，占51.43％。对照浙江省第一次农业普查资料，温州市非农业户的比例高于全省平均水平（34.6％）16.32个百分点，是全省各地市的最高水平，而温州的纯农业户，低于全省平均水平（26.57％）9.1个百分点，为全省各地市的最低水平。这说明温州市二三产业比较发达，民营经济的崛起，农民的收入更主要地依赖于非农产业，农业收入早已不再是农民收入增长的主要组成部分。因此，尽管近些年来温州农民收入增长不快，年均增长7.4％，但仍远高于全国4％的平均增长速度。
表三 1990—2003年按三次产业分的从业人员结构
┌────┬───────────────────┬──────────────────┐
││从业人员（万人） │ 构成（％）│
│年份│ ││
│├──────┬─────┬──────┼─────┬──────┬─────┤
││第一产业│第二产业 │第三产业│第一产业 │第二产业│第三产业 │
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1990 │ 174.79│ 83.93
│ 106.55│ 47.90
│ 23.00 │ 29.10
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1991 │ 176.33│ 94.16
│ 100.71│ 47.50
│ 25.40 │ 27.10
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1992 │ 177.67│ 91.43
│ 118.72│ 45.80
│ 23.60 │ 30.60
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1993 │ 161.58│ 101.56 │ 136.17│ 40.50
│ 25.40 │ 34.10
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1994 │ 165.70│ 122.50 │ 136.70│ 39.00
│ 28.80 │ 32.20
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1995 │ 154.90│ 123.78 │ 159.39│ 35.40
│ 28.30 │ 36.30
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1996 │ 153.58│ 122.77 │ 167.49│ 24.60
│ 27.70 │ 37.70
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1997 │ 150.42│ 125.54 │ 173.96│ 33.40
│ 27.90 │ 38.70
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1998 │ 148.43│ 120.14 │ 153.79│ 35.10
│ 28.40 │ 36.50
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 1999 │ 144.25│ 110.69 │ 159.45│ 34.81
│ 26.71 │ 38.48
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 2000 │ 138.54│ 115.76 │ 172.67│ 32.45
│ 27.11 │ 40.44
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 2001 │ 132.63│ 125.37 │ 173.11│ 30.76
│ 29.08 │ 40.15
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 2002 │ 126.31│ 140.93 │ 171.01│ 28.82
│ 32.16 │ 39.02
│
├────┼──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│ 2003 │ 124.86│ 142.72 │ 176.73│ 28.10
│ 32.12 │ 39.78
│
└────┴──────┴─────┴──────┴─────┴──────┴─────┘
同时在农民的收入结构中工资性收入和家庭经营收入同样构成农民收入主要部分，转移性收入和财产性收入是有益的补充（见表四），这说明温州农村劳动力的转移就业一直是比较稳定的，并且家庭企业等家庭性收入也一直保持着稳定的发展势头。
表四 主要年份农民人均纯收入结构 （单位：元、％）
┌──────┬─────┬──────┬──────┬──────┐
│年份│1995 │2000│2002│2003│
├──────┼─────┼──────┼──────┼──────┤
│全年农民人 │ ││││
│ 均纯收入 │ 2800│ 4298 │ 5091 │ 5548 │
├──────┼─────┼──────┼──────┼──────┤
│工资性收入 │ 1163│1902│2176│2104│
│ （比重） │ （41.53）│（44.25）
│ （42.74） │ （37.92） │
├──────┼─────┼──────┼──────┼──────┤
│ 家庭经营收│1285 │1628│ 2392 │ 2724 │
│ 入（比重）│（45.91） │ （37.88） │ （46.98） │ （49.1）
│
├──────┼─────┼──────┼──────┼──────┤
│转移性收入 │ 333 │747 │355 │275 │
│ （比重） │ （11.89）│ （17.38） │
（6.97） │
（4.96） │
├──────┼─────┼──────┼──────┼──────┤
│财产性收入 │19│21 │168 │445 │
│ （比重） │ （0.68） │
（0.49） │
（3.3） │
（8.02） │
└──────┴─────┴──────┴──────┴──────┘
第二，重商的文化传统和致富的内在冲动一方面使温州农民更乐于选择比较收益高的农外产业，同时通过生产要素流动和重组，在更大范围内实现增收，这也使一批专业农户自觉实施“走出去”战略，去外地觅取发展机会。据统计，目前我市有近2万名农民在外承包水产养殖业和其他农产品基地120多万亩。
第三，农业结构战略性调整迈出新步伐，农业产业化经营水平的提高给农民带来了更多的实惠。目前全市已有100多个百亩以上的优质农产品基地，已形成11个中国农业特产之乡，蔬菜种植面积135万亩，渔业深水网箱养殖1100只，总水体达150万立方，成为浙江省最大的深水网箱基地。农业龙头企业发展迅速，2003年超亿元产值的有17家，目前全市规模以上农业龙头企业576家，2003年产值超150亿元，带动农户40万户，联结基地面积100万亩。与此同时，农民专业合作组织已发展到400家，带动农户2万人。
2、温州农民增收的弱势分析（W）
第一，人均资源占有量低，在GDP中农业贡献份额日益下降。2003年全市人均耕地0.32亩，远低于全省和全国水平，在现有的科技生产力水平下，期望在有限的土地资源条件下，创造大量的农业财富是不太现实的。在全市生产总值中，农业增加值的份额已由最高的1982年的41.5％降至2003年的4.7％（见表五）。农业本身的弱质性特征，注定依靠农业增效来促进农民增收是相当困难的。据今年我们在龙湾的一个抽样调查，在全国上下普遍重视粮食生产的情况下，早稻的亩收入仅为650元，而成本则需380元，还不包括人工费用。可见普遍的小规模生产难以赢利，已是不争的事实。况且在温州纯农户不多的情况下，通过提高农产品价格来增加农民收入，既无可能，也没有多大的意义。
表五 1981-2003年温州市生产总值及结构 （单位：万元、％）
┌───┬─────┬─────┬───────────────┬────┐
│ │ 全市生 │ │第二产业 │第三│
│年份 │ │第一产业 │ ││
│ │ │ ├────┬─────┬────┤│
│ │ 产总值 │ ││工业 │建筑业 │产业│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1981│ 191755 │
36.5
│ 41.2 │ 35.9│5.3 │22.3│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1982│ 213684 │
41.5
│ 35.5 │ 31.1│4.4 │23.0│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1983│ 243432 │
38.3
│ 37.7 │ 33.4│4.3 │24.0│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1984│ 302064 │
37.3
│ 38.6 │ 34.6│4.0 │24.1│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1985│ 378045 │
33.9
│ 42.6 │ 38.1│4.5 │23.5│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1986│ 449140 │
31.3
│ 43.2 │ 37.8│5.4 │25.5│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1987│ 549554 │
32.0
│ 42.4 │ 37.0│5.4 │25.6│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1988│ 692077 │
29.7
│ 42.1 │ 36.6│5.5 │ 28.2 │
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1989│ 728378 │
28.5
│ 43.5 │ 38.1│5.4 │28.0│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1990│ 778977 │
27.4
│ 44.7 │ 38.2│6.5 │27.9│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1991│ 929184 │
26.2
│ 44.4 │ 38.0│6.4 │29.4│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1992│ 1268594 │
18.7
│ 52.4 │ 45.5│6.9 │28.9│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1993│ 1965257 │
13.4
│ 58.5 │ 50.9│7.6 │23.1│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1994│ 2967801 │
10.4
│ 58.8 │ 50.1│8.7 │30.8│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1995│ 4035891 │
10.3
│ 58.3 │ 48.1│
10.2 │31.4│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1996│ 5100892 │9.4
│ 59.2 │ 49.5│9.7 │31.4│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1997│ 6058218 │8.7
│ 58.5 │ 50.3│8.2 │32.8│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1998│ 6771891 │8.0
│ 58.2 │ 50.2│8.0 │ 33.8 │
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 1999│ 7331880 │7.3
│ 57.4 │ 50.4│7.0 │35.3│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 2000│ 8281243 │6.6
│ 57.5 │ 50.8│6.7 │35.9│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 2001│ 9320751 │6.2
│ 56.6 │ 49.8│6.8 │37.2│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 2002│ 10609664│5.3
│ 56.6 │ 49.8│6.6 │38.1│
├───┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 2003│ 12264423│4.7
│ 57.2 │ 51.8│5.4 │38.1│
└───┴─────┴─────┴────┴─────┴────┴────┘
第二，邻居效应造成的结构雷同，特色不突出，加工水平低，限制了农业增效和农民增收。农产品结构不尽合理，质量水平不高，不适应市场日益多样化、优质化和精细化的需求。在农业总产值中农林牧渔的比重1984年是70.4∶2.6∶16.4∶10.4，到1992年变为66.6∶2.3∶15.9∶15.2，到1998年再演变为46.7∶1.8∶14.3∶37.2，到2003年则为39.6∶2.2∶16.9∶40.6∶0.7（农业服务业）。农业结构调整的基本主线是减粮扩经，种植业比重下降，养殖业比重上升，结构有所优化，但低水平重复，结构雷同却是普遍现象。农业总产值的增长幅度有限，2003年仅比1988年增8.6％，比1992年增1.08倍。农民面对市场需求的变化调整结构时，仅是简单地模仿他人的成功做法，结果是整体效益的普遍不高。而目前农产品保鲜加工水平不高，加工品仅占不到10％，依靠加工增值能力幅度不大，而且农产品在加工和市场开拓中存在不少问题。如乐清泥蚶受阻于上海市场，文蛤受到日本市场制约，苍南卤制品曝光于中央电视台，“阜阳劣质奶粉事件”波及我市的一些奶制品企业。
第三，农民文化技术素质整体偏低，限制了农民收入的大幅度提高，据第五次人口普查资料显示，2000年全市人口中高中以上文化程度的仅占11.5％。大量的农村剩余劳动力如失地农民、转产渔民需寻找新的就业增收门路。由于整体素质不高，农村缺信息、缺技术、缺资金成为普遍现象，至今得不到有效缓解。
3、农民增收的外部机会分析（O）
第一，中央1号文件和省、市、县（市、区）的配套政策措施为农民增收创造了条件。1998年中央提出了农业和农村发展进入新阶段的科学判断，1999年中央提出新阶段农业和农村发展的主要任务是推动农业和农村经济结构的战略性调整，2000年又提出农业结构战略性调整的核心目标是增加农民收入；2003年中央提出增加农民收入要采取“多予、少取、放活”的综合性措施，同年中央又提出要把解决“三农”问题作为重中之重，十六届三中全会明确提出以统筹城乡发展为主的“五个统筹”发展要求，2004年中央的1号文件更是给农民增收注入了强心剂。浙江省委、省政府在1月17日发了《关于统筹城乡发展 促进农民增收的若干意见》（浙委[2004]1号），温州市委、市政府相应地发出《关于统筹城乡发展促进农业增效农民增收的若干意见》（温委发[2004]38号），各县（市、区）也都出台相应的配套政策，这些政策都具有较高的“含金量”，这就为今后一段时期温州农民增收创造了比较好的条件。浙江省还率先取消了农林特产税，今年又取消了农业税，这就有效地减轻了农民的负担。农民人均直接负担由2001年的57.2元降至2003年的12.8元，占上年农民人均纯收入的比也由1.24％下降0.24％。
第二，统筹城乡发展战略的实施和十大为农办实事项目安排，将有效地改善农村生产条件和农民的生活质量。在今年全市农村工作会议上，温州市委、市政府决定推进十大为农民办实事项目，这些项目是：①“千村整治、百村示范”工程，到2004年，市财政每年投入1000万元，1000亩用地指标，对全市1830个村开展环境整治，其中建好示范村111个；②乡村“康庄工程”，市财政安排以奖代补资金3600万元，支持改造460公里通乡公路和2500公里通村公路；③“百万农民培训计划”，到2010年全市培训100万名农村劳动力，包括专业农民、失地农民、转产渔民、下山移民和转业农民，全市每年财政计划投入2000万元，其中市本级200万元：④欠发达地区奔小康工程，每年安排500万元扶持资金，重点帮助139个欠发达乡镇的经济社会发展：⑤农村信息“金桥工程”，解决好信息进村入户“最后一公里”问题；⑥“强龙建设”工程，市财政每年安排500万元的贴息资金，扶持市级农业“百龙工程”企业；⑦种子种苗工程，市财政每年安排300万元资金扶持农业各种类产业的种子种苗和国内外名优品种的引进；⑧农业命脉工程，重点是加强农田标准化建设和水利基础设施的改善；⑨农民社会保障体系建设，包括农村低保、养老保险和失地农民保险等；⑩农业绿色生态工程。
第三，城镇化、工业化的快速发展和劳务经济的兴起，为农民增收拓展了渠道。全市目前辖30个街道119个镇，据2000年第五次人口普查城镇人口比重占51.5％，城市化水平发展较快，工业经济增长幅度较快，近10多年保持在12％以上，这为农民进城务工创造了良好的条件。随着户籍制度的改革和劳动力自由流动，近几年欠发达地区农民外出务工经商很多，并带来了可观的经济收入。据统计，2002年我市有外出农村劳动力95.02万人，占农村劳动力总数的26％，劳务总收入达36.45亿元。如泰顺县近几年注重农民知识化培训，劳务输出成为一大亮点，2004年1—6月农民人均现金收入1611元，同比增长高达37.1％。
4、农民增收的外部威胁因素分析（T）
第一，对农业的支持保护力度不够。二十世纪九十年代以来，财政支农一直处于较低水平（见表六）。农村信用体系不健全，农民、乡镇企业担保难、贷款难问题突出。乡镇财政捉襟见肘，难以自保，无力对农业和农村投入，因此造成农村基础设施落后，农业经济发展不快。
表六 1990—2003年温州市财政一般预算支出中支援农业的情况
┌─────┬───────┬─────┬──────┐
│ │ 财政一般预算│ 支援农业││
│年份 │ │ │比重（％） │
│ │ 支出（万元）│ （万元）││
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1990 │87250 │5681 │6.51│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1991 │93562 │5803 │6.20│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1992 │102991│6627 │6.43│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1993 │146491│7296 │4.98│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1994 │162871│7613 │4.67│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1995 │205293│ 10521
│5.12│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1996 │215611│ 10898
│5.05│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1997 │250721│12706 │5.07│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1998 │282791│12112 │4.28│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│1999 │333246│ 13740
│4.12│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│2000 │427414│17705 │4.14│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│2001 │545609│19931 │3.65│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│2002 │657618│ 44674
│6.79│
├─────┼───────┼─────┼──────┤
│2003 │742642│ 50564
│6.81│
└─────┴───────┴─────┴──────┘
第二，粮价上涨不抵生产资料价格上涨，在农产品买方市场条件下，农业增效是很艰难的事。确保粮食生产安全是政府的目标，但这一目标往往要农民承担，而农民关注的目标是增收，由于种粮成本上升，比较效益低下，很多农民不愿种稻。虽然各级政府采取了对种粮农民的鼓励政策，但这些政策对专业大户来说无疑是利好的政策，而对一般小规模农户来说就起不到多大效果。
第三，城乡二元体制没有得到根本性改变，这是对农民增收的根本制约因素。一些地方对外来农民务工人员采取歧视性政策，使农村转移就业得不到稳定的保障。而土地征用制度的不合理，在一定程度上侵犯了农民的利益。据统计，温州市1999年至2002年6月，共征地380批次，征地11.19万亩，征地补偿总额30.1亿元，远低于土地出让价，造成失地农民达34.15万人。
三、促进农民增收的公共政策选择
政府制定农业和农村发展政策时，应树立统筹发展观，给予农业和农村以更多的关注，像发展城市、发展工业那样去发展农村和农业，用经营城市、经营工业的理念去经营农业，在国民经济持续增长的基础上，实现城乡协调发展，突出农民增收这一“三农”问题的核心目标，形成有利于农民增收的长效机制。
1、进行制度创新，努力构建城乡居民收入差距的平抑机制
当前特别是要给予农民平等的就业、教育、医疗机会以及平等的国民待遇。以平等的原则作为制度创新的基本理念，推进农村改革，充分保障农民的财产权和自由迁移等政治权利。要完善农村土地制度，加快土地征用制度的改革；继续深化税费改革，进一步减轻农民负担，逐步实现城乡税制统一；利用WTO规则，推进粮食流通体制改革和生产资料改革，建立对农业和农民的直补制度；创新农村金融体制，加强对农户和农村中小企业的金融支持。特别是在土地征用制度改革的政策上要注意把握好五点：一是征地补偿必须以土地市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本；二是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转；三是对竞相压低土地出让价的做法要坚决予以纠正；四是要建立失地农民的社会保障；五是规范征地行为的法律法规。
2、实施“强龙建设工程”，着力提高农业产业化水平和农业竞争力，充分挖掘内部增收潜力
围绕主导产业，按照“扶大、扶强、扶优”的要求，实施“强龙建设工程”。一是要“扶强龙”。下决心把现有的龙头企业扶大、扶强、扶优，增强对农民的带动能力。二是要“引外龙”。通过招商引资，引进一批科技含量较高的龙头企业。三是要“育新龙”，培育发展一批有特色的龙头企业。温州市政府从今年起将进一步加大对“强龙建设工程”的扶持力度，重点支持与农户建立稳定产销关系和紧密利益关系的农产品加工型市级龙头企业。
要通过龙头企业的带动，加快农业结构的调整优化，把发展特色种养业、种子种苗业、农产品加工流通业作为构建新型农业产业结构的重点。加快推进区域优势产业的发展，做大做强优势产业和品牌农产品。以原产地和品牌保护为手段，扩大特色农产品的基地规模。继续做好特色之乡申报工作。加快“蓝色国土”开发，扶持沿海和海岛地区推进渔业结构调整，促进渔民转产转业。以渔港经济区建设为重点，加强渔业设施建设，发展临港工业和海岛旅游业。
切实加强农村专业合作组织建设，提高农民的组织化程度。坚持“民有、民营、民享”的原则，尊重农民的意愿和经营自主权，注意合作方式上的多类型，大力发展农村专业合作社，并采取必要的措施予以扶持。大力发展农业行业协会，加强对行业协会的业务指导，并给予必要的资助。
3、以实施“百万农民培训计划”为载体，广辟农民就业增收新渠道，着力形成城乡一体的就业新格局
培训提高和转移农村劳动力，是农村出路所在，也是农民增收的关键所在。要把打造先进制造业基地与做大做强特色块状经济结合起来，把城市化与农村奔小康结合起来，努力扩大农民就业，加快农村人口向城镇的集聚，为农民进城创业创造良好的环境。大力鼓励引导中小企业吸纳当地农民就业。各地要因地制宜，在用地、信贷，税收等方面制定落实政策措施，支持这些企业的发展。
加强对农民的技能培训，提高就业能力，是一项十分重要而紧迫的任务。各地应把农民的就业技能培训作为重要任务来抓，安排必要的专项资金。开展多种形式的教育培训活动，切实提高农民的知识素养和就业技能。既要重视培训农业生产经营技术，更要重视培训二三产业就业能力。对农民的就业培训问题，要把握四个要点：一是将农村劳动力培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制；二是把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，先培训后输出，以培训促输出；三是建议推广泰顺农民知识化工程和瑞安市“劳务培训券”制度；四是加强对农村职业技能教育的支持力度。瓯海区今年对失地农民的就业技能培训就很有借鉴意义。同时应积极探索劳动就业制度改革。逐步建立以劳动力素质为主要标准的城乡统一的就业制度。加强劳动力市场信息服务和劳动保障管理服务。当前要抓紧消除影响农村劳动力流动和就业的各种壁垒，清理有关收费项目，善待农民工，保护他们的合法权益，切实解决好拖欠工资、生产条件恶劣、农民工子女入学难等问题。
4、形成农业投入新机制，加大农村公共产品的投资力度，不断改善农村基础设施和生态环境
抓好土地整理和标准农田建设。加大乡村康庄工程建设实施力度，继续实施“绿色通道工程”和“生态公益林工程”，做好沿海防护林工程建设，加强生态系统保护。各地应按照统筹城乡发展的要求，加大对农业和农民收入的投入支持和保护力度，按规定每年各地都要从土地出让金中划出一定比例，用于农业和农村建设。要按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，改进农业投资管理体制，建立对农民的直接补贴制度。调整财政支农资金的使用方向，研究对农民收入进行直接支持的多种办法，加大财政转移支付力度，将提高农业竞争力和综合生产能力与改善农民的生产、生活环境结合起来。同时加大信贷对农业和农村的支持力度，努力使资金短缺不再成为农村发展的瓶颈。建立农业保险制度，加大农村社保投入，扩大覆盖面。建立健全农村医疗保障网络，防止农民因病返贫。
5、加快农村工业化和城镇化，推进区域和产业协调发展
从目前趋势看，农民的收入问题在本质上就是农民的非农就业问题。温州的民营经济发达，工业化水平较高，可实施产业的梯度转移，带动欠发达山区加工业的发展，由此为农民创业增收创造比较有利的条件。这方面在苍南、瑞安等地都有成功的做法。温州市是农村改革试验区，小城镇的迅速崛起是一大特色，但总体上我市城市化仍滞后于工业化，要以户籍制度改革等为契机，加快城市化的步伐，以城镇的产业集聚，吸纳农村劳力，使一部分农民转入城镇，从而在总体上富裕农民。因此，要按照《温州市城市化进程纲要》，深化小城镇体制改革，积极推进中心城镇城市化，大力推进欠发达地区的乡镇整合。
6、转变政府职能，建立农民收入增长领导负责制
政府职能要由经济建设型向公共服务型转变，在城乡收入分配中发挥调整作用。要确保农民收入持续稳定增长，消除城乡居民日益扩大的收入差距，最重要的就是建立确保农民收入增长的领导负责制。高度重视农民增收工作，各级政府特别是县乡两级政府要把确保将农民增收与财政税收、计划生育、综合治理、农民负担等专项工作一样，纳入考核指标，实行一票否决制。同时，各有关综合部门和涉农部门也要采取相应措施，明确责任，加强督促检查，确保农民增收的各项政策措施落实到位。