公用事业民营化改革：理论基础与政策选择，本文主要内容关键词为：公用事业论文,理论基础论文,民营化论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、序言
公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业，主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动（注：经济学意义上的公用事业与现实中城市公用事业管理局所管辖的公用事业口径不完全一致，本文的分析主要以经济学意义的公用事业为主。）。正确审视公用事业的特性，是确立其治理方式与运行机制的基础。
从国民经济中发挥作用的角度分析，公用事业属于基础设施产业。从技术经济特征看，公用事业多数是一种典型的网络型产业(network industries)，呈现出三个基本的市场特征，即，传输网络设施由于规模经济、网络经济等原因，由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设，即网络型公用事业的“基础设施”具有较强的自然垄断性；在具体产品生产或服务提供的部分具有较强的竞争性；存在着纵向关联市场，所以网络型公用事业过去多实行纵向一体化的组织结构。从产品属性分析，公用事业提供的产品和服务属于可收费品(toll goods)，具有共同消费和可排他性。可排他性的政策含义是，公用事业可以定价，经济主体可按商业原则和实际需求做出生产或消费的决策选择。这就使得公用事业提供的产品或服务可以利用市场机制由私人部门来供给，政府在其中的作用主要为克服市场失灵，建立市场交易的基本规则。对于具有自然垄断性的可收费品，政府应加以相应的规制。
基于公用事业的上述经济特性，各国对公用事业都进行着不同形式的治理。治理公用事业的方式大体上有两种基本选择：国有化与民营化（并加以规制）。从更加明细的角度看，公用事业治理还可划分为国有化、民营化与规制、激励性规制、放松规制等多种形式。
——国有化。国有化的含义是政府建立国有企业直接垄断经营。这种思想是把国有化理解为公用事业的一种治理方式（经济属性），而不一定必然与某种社会经济制度直接相关（社会属性）。从理论上分析，国有企业可使自然垄断所产生的成本节约自动由社会整体获得，而不是由垄断者所有。即使国有企业收取纯垄断价格，垄断利润也是由政府获得，国有企业只不过是另一个收税者。国有企业一般被设想为具有最大化福利的潜力，但由于信息不完全、机会主义和有限理性以及体制方面的不完善，事实并非总是如此。从总体上讲，国有企业垄断经营公用事业的方式在传统效率指标如配置效率、X－效率、动态效率上表现不甚令人满意。
——民营化与规制。民营化与规制作为公用事业治理的一种方式，其基本含义是公用事业由私人企业负责经营，政府对其进行某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等等。由于私人企业取得公用事业的产权后，凭借这种垄断优势，可能会做出某些有违公共利益的行为。针对这些问题，政府必须加强对公用事业私人供给者的规制约束。
从1980年代以来，在西方国家先后兴起了公用事业民营化改革的浪潮。1980年代中期以后，随着社会主义国家市场化改革，民营化已成为公用事业改革的选择方向。
公用事业民营化改革可以理解为更多地引入、借助，或实行多种形式的合资合股，扶持民营企业经营公用事业产品或服务，其方式大体有三种主要形式：
——委托授权。作为公用事业民营化的初始形式，委托授权又称为部分民营化，因为国家依然承担全部责任、只不过把实际生产活动的经营权委托给民营部门。委托授权通常包括合同承包和特许经营。政府可以通过与民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。而特许经营制下，政府授予某一私人组织直接向公众出售其服务或产品的权利，民营部门通常为此向政府付费。中国过去所广泛实行的承包合同、租赁就属于这种形式。经营权的转让委托往往是公用事业民营化的过渡形式。
——政府撤资。政府撤资常常被“非国有化”概念所取代，其主要形式有出售与清算破产。出售通常采取建立合资企业、将企业出售给私人买主、将股份卖给公众、将企业出售给管理者或雇员、将企业或资产出售给使用者或顾客等具体形式。如果国有企业作为一个继续经营的实体难以找到买主或扭亏增盈无望，可进行清算破产，这也是国有所有权进行民营化改革的一种方式。通常意义上的民营化改革主要是指这种所有权层面的变革。
——政府淡出。与前两种要求政府积极从事经营权或所有权变革方式不同，政府淡出强调的是一个消极和间接的民营化过程，即政府逐渐被民营部门取代，这可以相对减少实行民营化的政治争论和冲突。政府淡出可通过民间补缺、政府撤退和放松规制等形式来实现。当公众感到政府产品或服务无法满足其需要，而私营部门意识到并采取措施满足公众需要时，这个过程即被认为是民间补缺。民间补缺对民营化来说可能是一种无意识的行为，政府也可通过限制国有企业增长或缩小其规模并让私营部门进入相关领域的方法，有意识地实现撤退。而放松规制有助于民营部门挑战国有企业的垄断权甚至取而代之，它会促进民营化。从总体上讲，政府淡出这种民营化在中国目前起着重要作用，但最终会向政府撤资方式转变。
二、中国公用事业民营化的背景分析
1.中国公用事业的发展与运营体制
改革开放以来，中国公用事业发展比较迅速。中国公用事业的快速发展主要是在经济需求持续增长的背景下，政府采取经营权的委托授权、民间补缺式的政府淡出等方式实现的，并不意味着传统运营体制发生了根本的改变。长期以来，中国公用事业的产权安排和组织形式都是以国有企业的形式存在，具有行政垄断与自然垄断合二而一的典型特征。政府对公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。改革开放以来特别是1990年代以来，中国对公用事业的传统体制进行了一系列改革，但从总体上看，公用事业是改革幅度和变化最小的产业之一，传统体制的弊端并没有随着公用事业规模的扩大而消除或减弱。
目前，中国公用事业运营体制仍存在一系列问题：
(1)政企不分，行政垄断仍然广泛存在。中国一直把各项城市公用事业视为公益性事业。全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的企业垄断经营公用事业的各项活动。城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分，使得企业缺乏自主权和积极性；同时，一些地方政府部门滥用行政权力限制公用事业领域的市场竞争，阻碍了社会资源的整体配置。
(2)价格形成及规制机制不合理。公用事业领域的价格大都由政府以确保企业获得正常利润为原则直接定价。一方面，企业利润与其成本无关，无法刺激企业降低成本，不能促使企业提高生产效率。另一方面，由于信息不对称，公用事业运营企业一般存在谎报生产经营成本、费用等信息的状况，不合理定价基础导致政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善。
(3)运营低效，服务质量较差。中国公用事业基本上采取纵向一体化的组织结构，没有跨地区、跨所有制成分的运营主体，市场和地域的分割使企业之间因缺乏有效竞争而导致公用事业企业运营低效，没有改善经营的动力，服务意识淡漠，而且还出现了越来越多的公用事业运营企业凭借其垄断优势任意延伸垄断范围损害消费者和用户选择权的问题。
(4)投融资体制改革滞后。中国公用事业投资主体单一，缺乏多样化的资金来源渠道，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。近年来，虽然各级政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大，但仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金缺口问题仍然比较突出；而随着积极财政政策的逐渐淡出，基础设施领域缺乏大量的投资资金，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营更加困难。
(5)财政亏损补贴沉重。原有公用事业设施随着使用年限的增加，设备老化，管网失修，而公用事业企业不仅无力改造和更新，反而成为地方财政的巨大包袱。同时，由于受公用事业指令性价格形成机制等因素的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善的影响，中国公用事业企业普遍存在微利甚至亏损运行的现象。据统计，2002年，燃气和自来水行业实现的销售利润率为-1.61%，全行业净资产收益率为-0.14%，有43.7%的企业亏损。而为了保证社会公共需要，财政无可奈何地背负起补贴亏损的包袱。
2.中国公用事业改制的必然选择
美国经济学家克鲁和克林多佛尔(1986)运用新古典和新制度经济学的评价指标，对公用事业治理方式的经营绩效进行了比较制度分析和评价。公用事业各种治理方式的效率属性排序如下：各种激励性规制绩效较好；报酬率规制绩效一般；国有企业绩效较差。此外，英国经济学家李特查尔德(1983)也进行了类似的比较工作。按他的评分标准，最好的是民营化加上激励性规制体制。从整体上判断，上述两种比较研究的结论得到了世界各国公用事业治理的实证检验，即民营或私营的公用事业企业经营绩效表现较好。
从实践角度分析，国有企业的低效率已经成为全世界面临的共同问题，而解决这一问题在目前的中国更具紧迫性。随着市场经济的发展和社会水平的提高，对基础性的公用事业需求越来越大，由此对财政开支的压力也越来越大。为打破原有运营体制的固有弊端，促使公用事业持续发展，拓展投资主体和渠道就成为一种必然的选择。从这个角度讲，政府应着力进行公用事业的民营化改革。民营化还有利于提高企业运营效率，即通过竞争机制的引入与激励约束机制的不断强化，提高公用事业效率和服务质量；公用事业的民营化改革还有利于中国资本市场的稳定与发展。此外，利用民间资本发展城市公用事业，还可改善投资环境、进而增加招商引资，这也是推动公用事业民营化的重要动因。
基于上述背景，中国各级政府出台了大量法规政策。2001年12月，国家计委出台《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年1月，国家计委出台《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，放宽公用事业等行业的市场准入。2002年3月，国家计委公布了新的《外商投资产业指导目录》，原来被禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2002年12月，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。这一系列相关法规政策的出台，为中国公用事业的民营化改革创造了必要的条件。
三、中国公用事业民营化的实践分析
1.中国公用事业民营化的基本形式
近年来，中国公用事业领域已经出现了许多由非国有经济主体投资和经营的项目，民营化的主要形式包括BOT（建设—经营—移交）、合资、直接购并等（注：以下民营化案例主要根据《首届中国公用事业民营化高级论坛材料》和其他相关资料整理。从公用事业民营化的具体形式讲，除了所提到的BOT、合资、直接购并等形式，在现实中民营化还可采取LBO（租赁—建设—经营）、BTO（建设—转让—经营）、BBO（购买—建设—经营）、BOO（建设—拥有—经营）等形式，每种形式适用于不同的特定环境。））。
(1)BOT模式：瑞云集团经营天然气和自来水厂案例
作为民营企业的四川瑞云集团，在1998年通过BOT方式收购了邛崃市天然气公司，首次介入城市供气系统的管理营运领域。在短短2年时间内，使天然气覆盖率由改制前的75%增加到90%，对地方财政税收的贡献率提高了10个百分点，气损率由改制前的19%降低到目前的9%。安装成本由1770元将至1500元。随着城市的发展，邛崃市原有的自来水一厂、二厂供水能力已无法满足新形势下用水需求。而政府由于财力困难，难以解决新建自来水厂的建设资金。在这样的背景下，邛崃市政府和瑞云集团采取BOT模式建设自来水三厂。对政府而言，对BOT项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”分期支付给投资者。对企业而言，BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。
(2)合资上市模式：新奥燃气入主城市燃气案例
新奥燃气的前身是1993年成立的廊坊新奥。1999年，廊坊新奥垄断经营了整个廊坊市的燃气供应。2001年5月，新奥燃气在香港联合交易所创业板上市成功。目前，新奥燃气已成功进入北京、河北等省市的30多个城市，市场覆盖人口近1000万。新奥燃气进入地方燃气供应的主要形式是合资经营，即与地方政府原来的国有燃气供应单位、建委、国有资产管理局或公用事业管理局合资，并由当地政府授予独家经营城市燃气的经营权。在股权比例上保持新奥燃气的绝对控股权，最低控股70%。现在新奥燃气下属的子公司中25%的是100%控股，有75%绝对控股，其项目经营权的取得主要采取公开招标方式和一对一谈判方式两种。在合资模式下，由于政府资金或其他形式的资本注入，可提高投资者的信心，降低投资风险。同时，政府作为股东，便于规制项目的收费。但合资模式对于政府与企业之间签订合同的严谨性要求更高。
(3)直接购并模式：威望迪水务公司兴建天津凌庄水厂案例
1997年，威望迪水务公司与天津市政府签定了20年特许协议成立合作公司，以购并形式直接兴建天津凌庄水厂。威望迪共投入现金2000万美元占合作公司55%股份，其中1800万美元用在维修、更换凌庄自来水厂已经开始漏水的13公里源水管道，另外200万美元用在厂区更换设备。天津市自来水公司以实物作价950万美元占45%股份，合作期从1997年7月1日到2017年6月30日，特许期结束后水厂将无偿转交给天津市政府。目前天津市日用水量100万吨左右，凌庄自来水厂占1/3份额。五年多以来，威望迪水务公司从设备折旧金中节省出3500多万元人民币，不动用经营利润就可以实现维护、更新和扩大生产。在直接购并模式下，通过融通社会资金，可以减轻财政压力。同时，民营企业依靠先进技术和管理经验降低生产成本，提高了公用事业企业的运营效率和服务质量。
(4)民营企业独资经营模式：上海梅园社区燃气服务中心案例
完全以独资的方式进入中国公用事业的民营企业并不是很多，既有传统观念的影响，也有市场准入的现实障碍。上海燃气服务的民营化实例是这方面的成功案例。2003年3月，上海梅园社区燃气服务中心在浦东梅园新村街道内开业，成为上海市第一家进入社区的民营燃气服务中心。梅园社区燃气服务中心隶属于民营企业上海东气燃气工程有限公司，由5位出资人参股。作为上海第一个由民营企业掌管“抄、检、宣”的燃气社区服务站，建立以来，近2万户用户都经过了安检，一些列为整改对象的还进行了第二次安检，社区至今尚未发生用气事故。与此同时，中心管辖区域的用户抄见率、单耗也逐步上升，使中心开始走上良性循环的轨道。这种模式下，民营企业适应市场运行的规则，拥有较为完善的激励控制机制。在积极改善服务质量的同时，提高了公用事业的经营绩效，在很大程度上减轻了财政负担。
(5)公私合营公司模式：北京地铁5号线案例
公私合营公司模式是国际上最近兴起的一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的民营化形式，通常是政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，签订特许合同，特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。北京地铁5号线的建设就采取这种形式。北京地铁5号线初期工程总投资120亿元人民币，由北京地铁5号线有限责任公司融资承建。该公司是一家合资公司，中方是由北京首创集团、北京地铁总公司、北京市国有资产经营公司组成的北京地铁5号线投资有限责任公司，外方是国际知名的基础设施投资公司——加拿大埃森－兰万灵集团公司。北京地铁5号线有限责任公司注册资金40亿元人民币，其中中方和外方出资分别占注册资金的62.5%和37.5%。这种模式使参与公用事业项目融资的私人企业在前期就参与进来，有利于利用民营企业的先进技术和管理经验。同时使得项目参与方重新整合，组成战略联盟，有利于协调各方目标。
2.中国公用事业企业民营化的主要问题
目前，民间资本参与提供公用事业产品和服务的进程正在加快，但公用事业民营化在中国从整体上讲还是一个崭新的形式，现有规制政策和法律制度还不能适应，甚至有的阻碍了公用事业民营化的进一步发展。在中国公用事业民营化过程中，目前在市场准入、定价方式、政府承诺等方面存在着不少亟待解决的问题：
(1)市场准入的公开性和透明度远远不够。在民营化过程中，如何建立一套公开、公平、公正的市场准入机制，确保各种民间资本在平等的基础上竞争，是当前民间资本进入公用事业所面临的主要问题之一。
(2)招投标机制尚不规范。1999年通过的《招标投标法》对招标投标的原则、程序、法律责任做出了明确规定，然而在实施过程中存在不少问题：有的规避招标或搞假招标；有的行业主管部门与招标代理机构执业人员、业主代表、投标人相互串通，共同操纵招投标等；有的招标其实只是形式，实际操作多是一对一的谈判。
(3)特许经营权的管理尚待完善。2004年5月1日起实行的建设部第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》（简称《办法》），虽然对于缺乏特许经营认识的许多市、县级政府具有很强的指导和约束意义。但《办法》对一些实质问题并未有所规定，如特许经营的内容、范围，特许经营制度下的产权归属，特许经营权自愿提前终止或被取消时对获得特许经营权的企业如何补偿，政府如何平衡获得特许权企业的经济利益与公众利益等；同时，《办法》对规制内容和形式的规定缺乏科学、合理的尺度。因此，可以将《办法》理解为仅仅是政府实施特许经营的简单程序而已。有关这方面的管理仍有较大的改进空间。
(4)定价方式缺乏科学性。公用事业特许经营权中一般没有定价权。公用事业产品作为关系国计民生的产品，其定价主要按照《价格法》规定的条件和程序来进行。但有关部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据，没有合理利润的标准。同时价格听证会的形式化，以及公共资金与私有资金的资本成本没有全面比较确定等问题，使得最终的公用事业产品和服务价格在保证公平有效竞争的实现方面存在较大折扣。
(5)政府政策的一致性较差。影响公用事业民营化进程的深层次原因与政府规制政策的一致性有关，通俗讲就是政府的信用问题。尽管各地出台了扶持民间投资的政策，但民营企业在公用事业的经营过程中，常常是受制于“政府行为”，一个重要的问题就是政府信用问题。政府规制政策的不稳定，已经成为民营企业介入公用事业的最大障碍和风险。由于公用事业投资的沉淀性，要想真正吸引民间资本，还需改进现有的规制框架，增加政府规制机构的承诺能力。
四、中国公用事业民营化的政策设计
公用事业的民营化改革实质上是中国公用事业规制改革的重要组成部分，民营化过程中所出现的上述问题可归结为如何建立一套新的规制体制问题。推进中国公用事业的民营化改革，必须正确认识政府在公用事业民营化中所起的作用，进而建立一套相应的规制体制，制定科学合理的规制政策，并选择合适的改革策略。
1.准确把握政府在公用事业民营化中的作用
推进公用事业的民营化改革已是一种必然趋势。与此同时，中国已经加入WTO，根据WTO的非歧视性和国民待遇原则，国外的私人公司将分阶段进入一直由中国政府垄断经营的公用事业领域，而中国的私营企业也将逐步获得垄断领域的“国民待遇”资格。在这种背景下，政府在公用事业领域中的作用必将发生变化。民营资本更广泛地介入公用事业，使经济和社会领域的自主性得到进一步增强，公共领域治理的多中心格局渐趋形成。但公用事业由私人供给决不意味着完全脱离政府，相反，政府在公用事业民营化过程中还将发挥着重要作用：首先，可为公用事业的私人供给者提供制度激励，包括产权界定以及给予某些激励措施等；从而为私人提供公用事业创造良好的制度环境；其次，可为公用事业民营化提供良好、稳定的政策环境，如准入政策、招投标政策、私人资本的投融资政策等，而且要确保政府政策的一致性；再次，可行使对民营化之后的公用事业规制职能，维护公平有效的市场竞争。
2.建立一套有效的公用事业规制体制
将公用事业民营化与规制体制联系起来，除基于民营化后公用事业规制的需要外，还在于规制体制的建立有助于推进公用事业的民营化改革。公用事业民营化是一个复杂的过程，其中一个重要的问题就是在民营化与规制之间如何选择改革顺序(sequencing)。1990年代早期，许多经济学家向东欧和前苏联提出了迅速民营化方案，而且把这种快速民营化作为国企改革的惟一现实方法，几乎完全忽略了规制体制的建立。后来的实践证明这是一个错误，规制体制的确立应先于企业的民营化。斯科特·沃尔斯顿(2003)运用200个国家从1985年至1999年的分组数据来检验规制改革和民营化之间的选择顺序是否有直接结论关系，其研究结论是先行确立规制体制，然后再进行民营化非常重要。民营化之前先行确立规制机构和相关规制体制，将大大提高投资者购买公用事业愿意支付的价格。如果缺少民营化必需的先行规制改革，投资者必然要求给予相应的风险补偿，以保证因规制不确定而造成的额外损失。规制体制在先，民营化在后，这是推进中国公用事业民营化改革过程中一个值得重视的指导思想。而公用事业规制体制的构建主要包括规制机构以及保障政府规制活动健康有序进行的规制法律两个方面。
(1)组建独立公正的规制机构。独立公正的规制机构对于民营化背景下的公用事业运营企业至关重要，独立性原则已经成为公用事业规制机构的一个基本要求。规制机构的“独立性”与人们日常理解的独立内涵不尽相同，主要包括两层含义，一是规制机构与被规制企业的独立，即通常所说的“政企分开”，不能搞政企一体化。二是规制机构在实施规制政策时与政府其他相关机构相对独立。一个成功的规制体制首先应做到政府和规制机构之间的职责分离，即政府设定政策框架，规制机构在这个政策框架内进行规制。一旦政策框架设定，规制机构就可以进行独立的规制。从国外经验看，职业化资格、独立预算、对规制机构引入公众监督、细化规制机构对公众的责任目标，以及组成合议机构（委员会制）来集体负责规制机构而非单个规制者等等，都是促进公用事业规制机构独立的常用方式。
(2)完善公用事业民营化与规制的法律体系。公用事业民营化和政府规制都应建立在稳定、值得信赖的、能得到有效实施的法律体系之上，包括专门的规制法、财产权利法、合同法、诉讼法以及赔偿责任法等。公用事业规制机构必须通过专门的规制法律授权，依法行使规制职能。从中国公用事业规制改革实践看，沿袭一种先改革后立法的传统，规制法律严重滞后。许多法律对规制权力的规定过于原则，加之缺乏配套法规和规章的支持，导致规制权力的行使缺乏可操作性。同时规制法规体系不健全，许多领域的规制职能并没有得到法律和政策明确授权，规制机构无“规”可循，无法做到依法规制。部分原有法规体系已经无法适应市场经济的要求，甚至有的现行法规和规章已成为规制改革的障碍。即使颁布了相应产业立法，也由于这些法律是由其主管部门牵头起草，仍具有较大局限性，因而按照《立法法》规定的程序进行规制法律制度建设就更显重要，同时必须同步推进依法行政建设。为监督规制机构公正执法，一套监督约束规制机构规制行为的制度同样重要，最核心的就是规制机构做出的决定能否被上诉到法院，这是监督约束规制机构规制行为最主要的举措。
3.制定科学合理的公用事业民营化政策
(1)确定不同的市场准入政策。在一个缺乏竞争、运作不完善的市场经济条件下，公用事业的民营化并不一定能诱导企业资本的投入和经营者努力程度的提高。要成功地推进公用事业民营化改革，就必须同时注重放开市场准入、引入竞争机制。公用事业的民营化改革政策的有效性在很大程度上取决于产权与竞争的均衡发展，竞争和民营化之间存在着天然的互补关系。为更好在公用事业中引入竞争，同时考虑公用事业的技术经济特性，煤气、自来水、邮政等绝大多数公用事业的结构改革目前将选择纵向一体化与自由接入作为突破口，即首先在竞争性环节引入竞争机制，而保持一定的纵向一体化结构。为此，应改革以审批制为代表的行政性准入机制，引入招标投标和特许经营权等市场化规制方式，有效吸引民间资本公平进入公用事业领域。特别是对于公用事业领域中的非自然垄断性业务，应尽快取消非国有经济的准入障碍，大力引入民间资本，探索吸收多元投资发展公用事业的途径。
(2)建立科学公正的特许经营制度。借鉴国外城市公用事业实行特许经营制度的丰富经验，按照公开、公平、公正的原则，在公用事业中普遍推行特许经营制度，对各类经营者实行有效的合同管理，同时在组织结构、合同内容和技术手段等方面体现出较大的灵活性。其一，统一管理特许经营制度。必须对公用事业的特许经营范围、政府主管部门和受委托经营企业的责任、实行的主要原则、价格调整等问题给予明确的政策。其二，规范招投标形式与实施过程，可考虑通过广告招标、竞争性谈判等方式选择民营部门；完善特许经营合同条款，应突出关键的策略性问题，如价格设定和调整机制、未来资本扩张的融资问题、所有权转让的限制、劳资问题以及投资保护等。其三，增强特许经营的可操作性。电力、燃气等公用事业，其运行特点是生产、传输和区域性配送、零售等环节组成的。这些环节以前基本上采取由单个企业纵向一体化的组织方式，今后则倾向于适当的分离，由多个上下游企业按照供销合同关系重组。因此，特许经营权的授予，可能要按垄断或竞争的程度分别对待。同时，因合同本身可以发挥规制功能，特许经营合同细则必须清楚全面，且合同一旦生效，必须进行系统的绩效监测。
(3)区分公用事业不同业务类型，实现价格规制科学化。对于能够形成充分竞争的公用事业领域，应逐步放松价格规制，采用市场价格形成方式；对于自然垄断性业务，可采用整体价格上限规制模式，由规制机构控制价格总水平，而允许企业在其限制下，拥有调整个别产品和服务价格的自主权和灵活性；民营企业进入网络型公用事业时还存在一个接入定价问题，应根据不同的政策目标确定接入价格。当规制机构以促进公用事业的市场进入作为政策目标时，从总体上应降低公用事业网络的接入价格，或给予进入者直接补贴，或实施平等接入政策以消除进入障碍。当规制者以避免无效率的重复建设为政策目标时，可考虑给予较大规模的接入服务购买者以适当的数量折扣。在具体的价格规制过程中，应进一步完善公用事业的听证会制度，推进价格调整程序等信息的公开化，以确保利益相关者有适当的渠道影响决策，同时建立委托咨询制度，及时了解公众对于公用事业价格的反应和承受力，减少信息不对称带来的决策失误。
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